乡镇需要纪委吗?

燎原

“往左一点，再往右一点点。”4月13日早上，在四川省宜宾市南溪镇政府办公楼里，新任专职纪委副书记李昱兵正指挥一名工人将镇纪委的工作流程和职责等规章制度粘贴到墙上。

在李昱兵的指挥下，工人左挪右移，以求纪委的牌子粘得更端正些。4年多前，作为中纪委加强预防腐败工作的基层试点项目，宜宾市南溪区撤掉了15个“不干事、也干不了事”的乡镇纪委，那次改革引来各方好评， 南溪经验也被迅速推广—四川750个乡镇撤掉了纪委。

但这一切到今年4月戛然而止，四川省委常委、纪委书记王怀臣公开讲话要求，过去撤销的乡镇纪委，今年8月底之前必须恢复。

改革被推倒重来。多年以来，执政党一直在基层进行着各种各样的政改试验，人口大省四川的摸索更是频繁，但是，不断变化着的中国基层社会，也让各种改革举措不断反复、调适，最佳的政治治理结构依然模糊不清。

从“查计生”到“查贪腐”

过去的10年里，随着中央政府各种各样惠农政策和资金日益增多，农村也开始成为贪腐重灾区，但是，级别和权力都有限的乡镇纪委却无力监管。

2007年5月，国家预防腐败局成立后，四川被中纪委确定为加强预防腐败工作的试点省，宜宾市南溪区的纪检监察改革就是试点项目之一。

南溪区纪委常委、预防腐败中心主任黄云龙，全程参与了那次改革。他向《南风窗》记者介绍，那次改革，在区纪委层面，主要是科室整合，区纪委11个科室，被整合成3个中心1个综合室，即预防腐败中心、软环境建设中心、违法违纪行为查处中心和综合办公室。

最具突破性的则是“撤销乡镇纪委，设立片区纪委、监察分局”。南溪区15个乡镇纪委被撤销的同时，设置了4个片区纪委、监察分局，分别是南溪片区纪委、大观片区纪委、长兴片区纪委、罗龙片区纪委，每个片区纪委、监察分局分辖3至5个乡镇。

和乡镇党委一样，片区纪委也是正科级，办公经费由区财政单列预算。片区纪委的3名委员，均由区纪委常委会提名推荐，片区纪委书记、副书记由区委任命产生，委员由区委组织部任命产生。片区纪委、监察分局不隶属于乡镇党委政府，直接向区委区政府、区纪委监察局负责并报告工作。

这一改革，突破了《党章》关于“党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作”的规定，但改革前后的变化也很明显。

“以前乡镇纪委只查处农村党员违反计生的案件。”黄云龙说，改革后，不仅总量上去了，而且查处的多是贪腐案件，性质完全不一样，真正有了震慑作用。

“现在一提到片区纪委，很多村干部心里都直打颤。”黄云龙说，改革后这些年，仅南溪片区纪委查处的村（社）干部案件，就超过100起，这在以前是不可想象的。

大观片区纪委书记彭荣友，此前曾任马家乡纪委书记。提到自己任乡纪委书记查案的往事，连他自己都觉得不好意思，“当乡纪委书记一年多，就查了3宗案件，而且都是计生案件，从没查过机关干部。”但转到片区纪委上班后，彭荣友每年查处的案件有10多宗，且多涉贪腐案件。

对其中原因，彭荣友告诉《南风窗》记者，乡镇纪委在乡镇党委和区纪委的双重领导下工作，改革前，乡镇纪委查案流程是这样的：接举报后，先初核举报是否属实，然后报乡镇党委研究是否立案，如立案，乡镇纪委才去查，至于最后的查处决定和意见，是由乡镇党委作出的。

“说白了，就是乡镇党委书记说了算。”彭荣友说，因此，当遇到乡镇党委书记不让查或说先放一放时，案子基本就没办法再查了。

彭荣友说，乡镇发展需要各部门的支持，乡镇的工作也需要村干部去落实，所以乡镇党委在立案查处上，会有所顾虑。另外，乡镇党委领导也不希望在自己任内出现因下属违法违纪而被查处的事。加上大家平时比较熟，关系比较好，因此更不好下手。

裴石乡党委副书记、纪委书记李建也告诉《南风窗》记者，年终民主测评时，还得依靠村干部来打钩钩，所以乡镇纪委书记查案时也有顾忌。刘家镇原纪委书记、现林丰乡纪委书记许刚，查案时出了名的不留情面，力度也很大，他的民主测评就经常不合格。

黄云龙介绍说，民主测评时，村委书记、村主任、副主任和乡镇机关干部等，都有投票权。乡镇纪委干部大力反腐，确实会引起一些反弹和抵触，所以往往出现干实事的纪委书记，民主测评反而不合格的怪象。

改革之后，片区纪委的人财物不归乡镇管，而是由区委区政府来考核，以往的情形也就全都不存在了。在过去的4年多里，南溪经验被迅速推广，四川省4406个乡镇中，有750个撤掉了乡镇纪委。

改革回头路

今年4月份，四川省纪委书记王怀臣讲话要求恢复乡镇纪委后，到现在已有200多个乡镇又恢复了，包括曾经的改革急先锋南溪区。这样一来，曾经被作为正面典型的片区纪委模式就变得尴尬起来。

现在，南溪区委给各乡镇和部门讲的是：恢复乡镇纪委设置是在做加法，片区纪委的设置与上级鼓励支持农村基层纪检组织建设改革创新的要求是一致的。

黄云龙解释说，片区纪委的优势是查案，劣势是教育和日常监督不足，而乡镇纪委恢复设置后，能发挥这方面的优势，弥补片区纪委的不足。

也就是说，恢复乡镇纪委后，片区纪委仍存在。在定位方面，乡镇纪委重点是宣传教育和日常监督，而片区纪委主要是接受信访和进行案件查处。

不过，在私下场合，有南溪的官员表示，恢复乡镇纪委对南溪意义不大，因为南溪各乡镇到南溪区中心就20至30分钟的车程，片区纪委完全可以延伸管控到位。

另外，尽管四川省纪委要求恢复的乡镇纪委要有专职工作人员，如果乡镇纪委書记由党委副书记兼任的，要另设专职副书记1名、乡镇纪委一般设委员3到5名。但记者调查发现，恢复乡镇纪委后，无论是乡镇纪委书记、副书记，还是其他纪委委员，基本都是兼职。

以南溪区为例，15个乡镇的纪委书记都是由党委副书记兼任，专职副书记大都是乡镇党政办主任兼任，来自乡镇各部门的纪委委员，也都有自己的本职工作。

黄云龙对此回应说，一个乡镇就二三十个编制，很难腾出编制来让专人干。何况南溪区这次恢复乡镇纪委，也没有增加新的编制。

李建也谈到，他所在的裴石乡就30多个编制，要拿出5个编制专门去干这事，不现实。也因此，简单的乡镇纪委恢复，除形式上体现出高度重视外，并不能带来多大效果。

清华大学廉政与治理研究中心主任任建明教授接受《南风窗》采访时一直感慨，“我们一些反腐倡廉的工作渐趋于保守，而且形式主义比较严重。”

任建明说，加强乡镇纪检组织工作只是手段，关键是能否真的解决问题。他说，“我们纪检监察系统在双重领导下开展工作，缺乏独立性，无法发挥作用。要实现独立性，就得垂直管理。”

在任建明看来，纪检监察机构只需设中央和省两级就够了，其他的设一个办事机构接受举报即可。

当纪委遭遇民主自治

为何要推倒以往的改革，重设乡镇纪委？四川省纪委原本答应接受《南风窗》采访，但两天之后又改变主意，不愿就此做出回应。

不过，在四川当地官方媒体的相关报道和评论中可以看出，重设乡镇纪委，很大程度上是由于近年来农村党员干部违法违纪案件的日益增多。近年来，各地都在开展各类新农村建设，上级政府注入农村的各种资源增多，基层干部手中掌握的权力也变大，但与此同时，乡村财务监督管理却异常混乱，这也让纪委系统重生加强组织建设的强烈动机。

究竟怎样的政治治理结构才能保持农村世界的安定？执政党又当以怎样的姿态介入农村？这个问题事实上一直都争议不断，无论是现在早已铺开的农村基层民主选举制度还是纪委的强力组织建设似乎都无法真正解决问题。

除了纪委体制改革，南溪区还有一项名为“两员两会”的探索在214个行政村展开，主要监督村（社）干部和规范村务行为。“两员”指乡镇党委从驻村干部中选派的驻村纪检监察员和由村党支部党员大会选举产生的村党支部纪检委员。“两会”指村情发布会和村务评议监督会。

村情发布会每季度召开一次，由村支两委主持，将本村重要村情向全体村民发布，对其中疑问，村民可以像记者一样，向村干部发问并要求现场回答。

村务评议监督会的成员由乡镇党委和片区纪委在非村支两委干部的优秀村民中选聘产生，负责对新农村建设规划、重点项目建设、各种强农惠农政策资金的兑现、财务管理以及村级其他重大事项的决策进行评议监督。村务评议监督会对村支两委的不当决策，有否决权。

不过，这些理论上看起来相当完美的制度设计，实施时却遭遇不少问题。南溪片区纪委副书记、监察分局局长银刚告诉《南风窗》记者，因担心耽误农活，一些村民并不怎么积极参与“两会”，为此，区财政每年每村安排2600元的资金，对来开会的村民进行补贴，每次开会，发给每人5元的误工补贴，同时在现场烟、茶伺候。

如果没有切身的利益关联，村民们的民主意识其实并不强烈。“农民很现实的。”银刚说，随着物价上涨，连半斤猪肉都买不到的5元补贴，也失去了吸引力，现在改每人发10元的补助。

在“两会”活动的资金安排上，仅南溪片区的75个村，每年所需的金额就达19.5万元，这些经费都是由南溪区财政拨付。

正是村民自主监督的乏力，南溪区还有一套“三资”（即村上资金、资产、资源）托管的制度，相当于“村账乡管”。“三资”使用情况，片区纪委可随时查账，村民也可凭身份证查账。

不过，作为执政党的纪律检查委员会，其监督查处的对象是党员和干部，但村干部并不是真正意义上的干部，如果其又不是党员，纪委该如何管控？纪委对于农村政治事务的过度介入会否破坏农村基层民主和村民自治的改革大方向？

对于非党员村干部的违法违纪，南溪采取的应对措施是“停薪停权”，2011年5月，南溪就对12名违规违纪的村（社）干部采取了这一措施。停权，是指停止乡镇党委和政府赋予该村干部的那部分权力，如五保户、贫困户等危房改造的申报权，但村民赋予其自治的权力将继续保留。

黄云龙说， 2010年新修订的《行政监察法》以“是否从事公务事务管理活动来确定监察对象”，因此，监察局同样也可以介入对非党员村干部违法违纪行为的查处。彭荣友也认为，“两员两会”推动了村民自治，而不是阻碍。

审视南溪区多年来的基层改革， 虽未產生惊天动地的成就，却也推动着中国政治往良性的方向缓慢变迁，但这些源于基层实践的种种制度革新往往受制于更高层面的固有体制限制。当社会形势有所变化，或者上级领导人变更时，行进中的改革便会停滞甚至夭折，这种缺乏系统性和长远规划的改革，其效力也就大打折扣。