理顺分配关系当从何处入手?

李北方

3月14日，在任期内的最后一次全国“两会”记者招待会上，国务院总理温家宝承诺，要在最后一年内“做几件困难的事情”，第一个就是制定收入分配制度改革总体方案。

一周后，国务院批准了发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要抓紧制定收入分配制度改革总体方案，具体内容方向包括：完善工资制度，健全工资正常增长机制；规范公务员津贴补贴制度，研究地区附加津贴制度实施方案；推进事业单位实施绩效工资制度；改革国有企业工资总额管理办法；加快建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度等。

制定收入分配制度改革总体方案的设想从2005年就开始酝酿，2008年有消息称，要在该年内出台方案，此后又多次有类似消息传出，但都不见结果。有一种解释说，是金融危机阻碍了方案出台，这种说法有一定道理，2009年国家就暂停了提高最低工资标准。另外的说法是，该方案迟迟不能出台的真正原因是既得利益集团的干扰和阻挠。一位接近决策过程的专家告诉《南风窗》记者，目前为止仍没有什么实质性的推进，方案年内是否能出台，预期并不乐观。

从以上引用的公开信息看，制定收入分配制度改革总体方案的主要思路是行政干预为主。不难想象，这样的方案出台后将遭遇以捍卫市场为名的抨击，或者在市场中被扭曲，如最低工资标准无法得到真正贯彻等。中国已经建立起了相当程度的市场机制，是否能够既尊重市场经济规则，又发挥真正的中国特色，建立起公平正义的收入分配机制呢？

收入分配的症结

过去数年中，中国经济增长的速度世界第一，收入差距拉大的速度也堪称世界第一。中国的贫富差距到底到了多么严重的程度，缺乏权威性的说法，衡量收入差距的一个重要指标是基尼系数，国家统计局在2000年发布过一次，数值是0.412，已经属于“收入差距较大”的范围。此后，官方再无此数据，一些经济学家认为，如今中国的基尼系数已经达到0.55，收入差距悬殊。

关于收入分配的指导方针，2002年的中共16大提出的是：“取缔非法收入，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。”2007年的17大调整表述为：“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”此前，劳动报酬占GDP比重连年下滑，在2002年之前，该比重在50%以上，2003年下降到49.6%，到了2007年，降为39.7%。

在财富的阶层分配上，根据科学出版社《中国居民消费需求变迁及影响因素研究》，中国城镇居民最高收入组与最低收入之间的年均收入差距，1985年是2.9倍，2009年是8.9倍。另据世界银行的一份研究称，当前中国10%的家庭掌握了全国41.4%的财富。

收入差距已经到了威胁社会安定的边缘，解决该问题刻不容缓，但问题的关键是从何处入手解决。如果目前的收入差距是市场机制造成的，那么在承认市场经济的前提下就需要承认差距的合理成分。但我们同时也承认中国的市场经济是不完善的，这就需要讨究市场不完善在什么地方，只有找准了问题，才能提出正确的解决方案，否则就会南辕北辙，让问题变得更糟。

之所以说中国建立起了市场经济体制，是因为当前的主体生产方式是企业化生产，除少数领域的一些大型企业外，包括绝大多数国有企业在内的公司都根据《公司法》作为自负盈亏、自主发展的主体在市场上存在；劳动力已经转化为商品，企业通过雇佣劳动的方式组织生产。

市场经济实行的是按要素分配的机制，资本的所有者获得资本收益，劳动力所有者获得劳动报酬。在中国的一次分配过程中，存在资本所得过高，相应地劳动所得过少的问题，这是可以用市场供求关系解释的。但是，中国的劳动力在走向市场的时候，他们并非真的一无所有，这是中国的发展与其他资本主义国家的根本不同。中国在前改革年代积累下了大量国有资产，这份资产并没有像俄罗斯改革时那样量化给个人，仍然掌握在国家手中，所有国民都是国有资产的主人。

拥有数量庞大的国有资产是中国特色所在，然而国有资产的收益却并未使全民受惠。改革的不完善之处在于国有资产一步步地与所有人发生了分离，其收益被少数人占有，这是按要素分配原则未能得到贯彻之处，也是收入分配不公正的最大根源。如果要进一步推动改革，建立更公正合理的分配收入制度，必须从完善国有资产经营管理体制入手。

国内有一部分人认为，改革已经进入了深水区，下一步必须推进私有化，因为国有制与市场经济不相容。但私有化只会导致更大规模的财富向少数人集中，造出更严重的非正义的收入差距。

与此针锋相对的观点认为，进一步改革的根本性问题在于是否坚持在宪法的框架内进行改革，是否坚持中国特色的社会主义。改革的方向应该是确认全体国民对国有资产的所有权，并享受其增值收益。这才是使收入分配趋向更公平合理的根本方向。

国有企业与收入分配

经济学家刘福垣先生认为，谈论国有企业和私营企业的对立是虚妄的，因为现在的国有企业被控制在利益集团手中，收益归了私人，并非真正国有；私营企业背后大多有官存在，官商勾结，私营企业也并非完全是私人性质的。企业只应分为两种类型，政府企业和非政府企业，前者不以营利为目的，功能是提供公共服务；而只要以营利为目的，不论所有制是什么，都可以纳入后者的范畴。

他认为，真正重要的问题不是企业的私有化还是国有化，即不是企业的改革，而是国有资产经营管理体制的改革。应归属全民的是国有资产的租金收益，租是资产的使用权价格，无论是谁，只要使用国有资产就必须逐年缴纳租金。国有资产的租金应与税区分使用，前者属于全民资产，用于全民分红或社会保障；后者进入财政预算，属于政府资产，用于其他公共服务。

改革前，国企的全称是国营企业，企业生产所需要的土地、原材料和资金由国家审批和划拨，企业生产按计划完成任务，产生的利润全部上缴。随着改革一步步地推进，国企由国家直接经营转变为国家所有，企业的生产经营按市场需求做出，直接参与市场竞争。除少数行业以外，国企均已经成为完全的竞争性企业。经济学家高梁先生就认为，从企业改革的角度，国企改革基本已经到位，处于充分竞争性行业的国企利润率并不高，只有能源、烟酒等行业的国企具有较高利润率。

在国企改革前进的同时，不断后退的是国有资产管理体制。改革开始后，国家对国有企业放权让利，允许其保留一部分利润进行内部分配。在前总理朱镕基时代，对国企进行了“利改税，拨改贷”的改革，即从上缴利润改为纳税，把国家拨款调整为银行贷款，企业还本付息，但以前已经划拨的国有资产就被作为企业的自有资产了。同时考虑到企业的负担等因素，国家在10多年时间内允许国有企业暂停上缴利润。

直到2007年，国家才恢复对非金融类国企征缴红利，比例在5%~10%之间。2010年，国企累积实现利润近2万亿，上缴财政部的只有440亿。另外，国家从2006年开始，对石油企业征收石油特别收益金。由于国有资产实行分级管理体制，归地方管理的国企利润就截留在了地方。

这种管理体制就导致了国企所使用的国有资产的租金损失：一部分被国企用于内部分配，导致国企职工的待遇高于其他企业，其实质是国企职工侵犯了全民的财产权；另一部分进入财政账户，成为政府资产，被用于各种用途，挤占了原本应直接用于全民的资金。

土地增值与自然资源属于全民

根据宪法规定，城镇土地和自然资源属国家所有。在改革过程中，这两者的全民属性被忽视，成为收入差距被非正义性地拉大的重要原因之一。

土地是财富的根源，是经济生产活动重要的要素。改革以来地方经济的增长很大程度上靠经营土地得来，地方政府批租国有土地，招商引资，发展房地产，以卖地充实财政。经济发展反过来推动了土地价值的增长。

土地财政近年来已经饱受诟病，但批评很少指出土地财政的最根本问题，即地方政府侵犯全民产权。不仅如此，因为土地批租的期限为70年（工业用地为50年），一届政府甚至在一年内就将未来69年的土地收益用尽，也侵犯了未来10多届政府的土地经营权。同时，一次性把70年的地租计入成本，也推高了房价。

这种土地管理模式催生了房地产投机，在房价快速增长的城市，那些较早购置了房产的人，坐享了土地增值的收益，财产拥有量飞速增长，远超过实体经济经营的增长速度，不但拉大了贫富差距，也起到了鼓励投机、轻视正常经营的效果，扰乱了社会风气。有些城市的原住民，因为历史原因拥有多套住房，他们可以靠出租維持生计，形成了一个庞大的食利阶层。

在国有土地产权清晰地归属全民的前提下，地租收益理应归全民享有。国有土地的地租落入私有腰包，这是带有封建色彩的寄生性财富分配，不但与社会主义不相容，甚至与资本主义也不兼容。现在有地方推行的地票制度致力于让偏远的农民享受城市土地增值收益，是一个有益的尝试；房产税作为调节的工具已经被提出和讨论，但除了在少数城市试点外，大规模推广的前景还很渺茫。

有人将既得利益集团分为几种，包括国企垄断利益集团、房地产利益集团和资源能源利益集团。与前两者一样，资源能源利益集团的形成同样基于对全民资产的侵犯。上世纪80年代“有水快流”政策的一个客观后果是盗采、贱卖自然资源的风起云涌，虽几经规范，但始终没有触及根本问题，即确认自然资源的全民产权，资源的收益仍归地方和私人占有，结果以破坏自然环境和大规模生产事故为代价造就了一批富豪。以山西“煤老板”为代表的这个群体将资金用于炒房地产，助长投机风，“千万嫁女”等事件也暴露了这个群体加深社会隔阂的财富观。

理顺全民资产管理机制

改革走到这一步，当务之急是在宪法框架内明晰产权关系，确认全民对国有资产的所有权和收益权。在这一前提下，因市场竞争而导致的收入差距才具有合理性，是可以接受的。对私有化的鼓吹的本质是，让那些已经非法获得全民资产巨额收益的人，进一步获得全民资产的所有权，这是错误的方向，必须坚决拒绝。

刘福垣先生估算，中国的全民资产总值超过300万亿，包括国有金融资产约80万亿，国有企业45万亿，4万平方公里城市建设用地按廉租房的价格评估可达165万亿，以及无法具体估值的自然资源。他认为，应设立归全国人大领导的国有资产管理机构，掌管国有资产的租金收益，优先用于社会保障。如此一来，便可以在一次分配中杜绝少数人对全民资产收益的侵占，在二次分配中又可以实现只对资产所得征税，对劳动收入免税。收入分配自然可以在公平正义的原则下缩小收入差距，促进社会和谐度的提升。

坚守中国特色，对庞大全民资产进行妥善处置是收入分配问题的牛鼻子，抓住这一问题，才是解决问题的根本。如果思路仍停留在原来的方向上，企图通过把个税起征点从2000元提高到3500元这类细枝末节来调节早已存在的财富鸿沟，注定是徒劳的。