生育政策需要重大调整吗?

李克诚

1968年，美国一位学者写了本名叫《人口爆炸》的畅销书，发出人口增速赶不上粮食增速的警告，仅仅30多年后，美国人口学会主席就在2003年美国人口学年会的演讲中惊呼：“低生育率是不是21世纪人类将要面临的危机？”

这个变化似乎也可套用在中国身上。从上世纪70年代每个母亲约生育6个孩子，到如今的1.5个孩子，中国“低生育率”已在悄无声息间走过了20多年历程。然而，在中国人口的基本问题上，社会各界的共识远未达成。

一些名人、富人用行动撕开的“二胎生育”的口子，为公众讨论“二胎合法化”提供了鲜活的案例和观察的窗口。比如，前世界跳水冠军田亮的妻子叶一茜在香港产下二胎的消息，经媒体披露后在社会上引发热议。要求严罚和主张宽容的声音都有市场。争议背后透露出国人对中国人口现状及未来走势判断上存在着重大分歧：人口规模太大是否仍是当前中国人口的首要问题？未来几年，中国的生育政策该作出重大调整吗？

“一胎政策”碎片化

提起中国的“基本国策”计划生育，很多人脑海里首先浮现的可能就是“一对夫妇只生一个孩”这句标志性口号，因此，很多人将其笼统地称为“独生子女政策”。1980年9月25日，中共中央向全国共产党员和共青团员发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，呼吁全体党员、团员破除“多子多福”的传统观念，“一对夫妇只生育一个孩子”。实际上，严格的“一胎化”主要在城市地区得到了推行。

由于“一胎政策”最初在中国农村遇到巨大阻力，几乎无法执行下去，国务院于1984年对生育政策进行修订，在“一孩政策”的基础上，也允许一部分夫妇（如少数民族、部分农村地区）可以生两个孩子，这也被称为“开小口、堵大口”。

按照《人口与计划生育法》的规定，我国将是否允许生育二胎的政策制定权，授予了各省、自治区、直辖市的人大或其常委会。去年11月，人口大省河南修改了该省的《人口与计划生育条例》，增加了“双独家庭”可生二胎（夫妻双方均为独生子女的，可申请生育二孩）的条款。河南也成为我国最后一个放开“双独”生二胎的省份。这反映出我国近年来一直严格实施的计生政策正随着国情和形势的变化进行着微调和适度松动。

“我们现行的生育政策已呈现碎片化状态。”南京人口干部管理学院潘金洪教授向《南風窗》记者介绍，他梳理了全国31个省区的计生条例发现，全国各地具体的生育政策有100多条，这些略有差异的政策大多是根据区域、城乡、民族、户籍等差异而制定的，有的省区之间的生育政策和法规还存在着冲突。

计划生育制度被强力推进，中国的人口数量、结构也因此发生了重大变化。近日中国社科文献出版社推出的《中国人太多了吗？》研究报告称，中国的生育率已经降到了1.5以下，也就是说，平均每个妇女只生了不到1.5个小孩，远远低于2.1的更替生育率（指维持每一代人人口数量不变的生育率）。在不远的将来，中国人口将进入一个长期负增长的时期。

国家人口与计生委新闻发言人于学军曾经透露，我们国家的生育水平降到了更替水平以下，也就是降到了低生育水平，这是一个基本的事实。但他认为，现在学者统计的总和生育率没有考虑到漏报的情况，这可能会带来误导。

最近几年，严格的生育政策带来的影响开始逐渐显性化。不少观察家注意到，因适龄在校生逐年减少，前几年在中西部投资兴建的希望小学在最近几年竟出现了被废弃的情况。而教育部的公开数据也表明，自1992年起，全国的小学数量一路下滑。截至2009年年底，17年间全国共减少了43.28万所小学，全国平均每年减少2.55万所小学。除了学校合并的因素之外，学生数量减少也是重要原因。

“罚款”效果不彰

像田亮夫妇这样，绕道香港或国外“曲线”生产二胎的案例，近年来在不断增多。在当前的法治框架下，对于“超生”的事后弥补措施，主要是采取征收社会抚养费的办法。但潘金洪表示，征收社会抚养费对贫困群体、富人、单位职工和干部的生育制约都很有限。对于穷人而言，只要想生孩子，还是会生的，顶多缴少量的社会抚养费了事，或者因无钱干脆不交；对于富人，即便多缴纳几万、几十万，也不会成为他们生二胎的障碍，“无非是多花几个钱而已”。

高昂的社会抚养费在有些地方成为政府管理部门眼中的“肥肉”，这也催生了“以罚代管”的畸形计生管理手段的出现。在一些偏远的地区，“有权的凭权生，有钱的买着生，无权也无钱的逃着生”的歌谣曾一度流行。因此，希望借助于传统“罚款”手段来威慑、减少“超生”现象，正变得越来越效果不彰、难以为继。再加上现今户籍制度的松动、人户分离的增多以及人员流动性加大，传统的计生管理手段愈显乏力。

中国的人口基数这么大，如果放松了“二胎”，会不会造成出生率的猛增和人口数量的剧烈反弹？对于这种忧虑，学术界以实证测算的方式给出了解答。结论是，可能会有一定波动，但完全是在可控范围。最根本的原因是中国步入了工业化社会，人们的生活环境、方式及生育观念均发生了重大变化：生活、就业、教育、医疗的成本有了极大的提升、“多子”不再“多福”；儒家文化的“精英意识”又使中国的家庭更看重对孩子培养的质量而非数量；此外，西方的个人主义和物质主义也在影响着年轻一代人，他们更强调个人满足和自我实现，甚至一些丁克家庭的观念也颇有市场。

事实上，中国的局部“试验”也已证明了上述担心的多虑。自1984年起，河北承德、山西翼城、甘肃酒泉、湖北恩施等4个试点市县试行“可生二胎”政策。近几年，国内多名学者对上述4个试点地区进行了回访和调研，结果发现，生育率仍是维持在1.8之下的“较低水平”，且试点地区的男女人口性别比例也比全国的情况更趋合理。

在上海，全国最早实行一胎化的城市，目前育龄青年的主体—“80后”正是上海第一批独生子女。按照现有的政策，他们完全可以生二胎。但调查显示，上海户籍人口的生育率却是全球最低的0.7，即每对夫妇只生0.7个孩子。北京市人口研究所副所长马小红的调研也显示，北京市允许生二胎的“双独”家庭，真正有生育二胎意愿的只占总数的1/4。

具体而言，近年来学界一直在呼吁“放开二胎”大致有3种方案：最激进的是“普遍二胎”原则，即允许国内的所有家庭，只要其意愿，均可生育二胎；第二种方案是“单独”家庭可生二胎原则；最稳健的是微调方案，即先在国内部分地区试验“单独”家庭可生二胎，然后分批、逐步推广到国内其他地区。

政策调整需大智慧

有意思的是，即便多数学者认为此时“放开二胎”将是有利于家庭、社会和国家的举措，但也有学者坚持认为严格的一胎化政策绝不可有任何松动。学界的分歧，其实也会影响到最高决策层在生育政策上的犹豫。

政府去年曾一度酝酿对东北三省和江浙等5个省份，小范围试验推行“单独家庭”生二胎的政策。去年广东也提交了“单独”家庭生二胎的申请。但此后，上述“试点”的消息再无下文。据多位接近国家人口与计生委的知情人士透露，上述“试点”方案均遭搁浅。

对于当前的中国来说，生育政策调整与不调整都存在着风险，且这种风险往往要20年之后才能看到。回顾历史可见，每次生育政策的重大调整，均是对决策者智慧的考验。

以1980年全国推行计生政策为例。据参与过前述《公开信》起草工作、中国人口学会原秘书长张敏才回忆，当时在学界、政界和民间，对“一胎政策是否可行”争论异常激烈。譬如，民间有“老大憨厚、老二聪明、老三猴精”的说法，有人担心若实行计划生育，会把未来的发明家、科学家弄没了。

在《公开信》发表前的一年内，邓小平先后多次在会见外宾时谈到了人口与现代化问题，指出国外某些人攻击我国的计划生育，实际上是不愿意我们发展起来。可见，当时的中央是顶住内外压力、果断推行该政策的。

值得一提的是，在1980年《公开信》发表时，中央也指出：30年以后，人口增长问题可以缓和，“也就可以采取不同的人口政策了。”中共中央政策研究室社会研究局局长张季2011年撰文建议，“宜在近期再出台国家级的人口政策规定”，宜在现行“一孩政策”的基础上，论证“单独两孩”政策和“普遍两孩”政策的可行性，适当开展试点工作。