规划更细指标更严——《节能减排“十二五”规划》解读

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□ 节能减排“十二五”时期约束性目标。CFP 供图

从草案讨论到出台，《节能减排“十二五”规划》（以下简称《规划》）历经了逾一年的时间。这是节能减排首次从“十二五”规划中分离细化。《规划》不仅写入单位工业增加值（规模以上）能耗比等多个节能减排约束性指标，也对“十二五”规划中提出的主要污染排放等指标更加细化，更具有针对性和指导性。

国家发展改革委员会有关专家表示，《规划》不仅表明了国家大力推进节能减排的决心和信心，也更加符合我国“十二五”时期经济社会发展要节约能源、保护环境、走可持续发展之路的要求，相较于“十一五”，“十二五”节能减排的任务更为艰巨。

内容更细

《规划》针对节能减排工作细化了很多新的内容，更加具体。与“十二五”规划相同，非化石能源占一次能源消费比重也写入《规划》：到2015年，非化石能源消费总量占一次能源消费比重达11.4%。国家发改委发言人表示，11.4%是一个过渡指标，也是实现我国在哥本哈根会议上承诺的2020年非化石能源消费比重达到15%的一个关键性指标。

“要完成这个约束性指标，必须如《规划》所要求的那样，推进能源多元清洁发展。”国家核电技术公司董事长王炳华说，这包括在确保安全的基础上高效发展核电，在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，有效发展风电，积极发展太阳能和生物质能、地热能等其他新能源，同时推进传统能源清洁高效利用。“这些内容，在规划中都有所体现，对相关领域的发展将会起到促进作用。”

此次出台的《规划》将节能减排指标分为工业、农业、城市等三个大类，并将工业类别细化为工业、火电、钢铁、水泥、造纸、纺织印刷等6类12项，从二氧化物、氮氧化物、化学需氧量等多方面，细化了“十二五”时期主要减排指标。中国社科院可持续发展研究中心副主任、秘书长陈迎认为，更有针对性的指标是一个进步，证明了国家在推进污染物排放方面的决心。

也有专家表示，新增的节能减排约束性指标，表明了政府部门已经开始有意识地推进节约能源和保护环境的可持续发展的道路。但就目前来看，还有较大的差距，目标的最终实现，还要依靠此后的各项配套措施和各方切实举措的落实。

指标更严

2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6万吨和2086.4万吨，比2010年的2551.7万吨和2267.8万吨各减少8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238万吨、2046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2273.6万吨各减少10%。《规划》中每个指标都更加具体、严格，充分体现出我国节能减排的决心。

“十二五”期间节能减排工作充满挑战。一方面，能源需求刚性增长，供需矛盾进一步凸显，节能减排难度加大；另一方面，国际上围绕能源安全、气候变化的博弈更加激烈，贸易保护主义抬头，节能环保领域技术竞争加剧，发展方式转变刻不容缓，节能减排工作再一次被推上风口浪尖。

“面对压力，《规划》的指标必须更严格。”国家发改委发言人说。5年前，节能减排作为约束性指标首次写入“十一五”规划纲要，明确要求“十一五”末单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%。到2010年末，单位GDP能耗降低19.06%，基本达到规划要求，化学需氧量排放量和二氧化硫排放量分别下降12.45%、14.29%，则是超额完成了任务。

有关专家表示，在传统行业普遍出现产能过剩、经济下滑的背景下，节能减排是目前政府投资的优选领域；同时也符合产业结构升级的主旋律，政府在这方面投资既有动力又有决心。此次《规划》明确了各项指标的具体数字，在贯彻落实中应强化问责，对于违建项目应当禁止贷款，甚至干预生产。此次《规划》强制性明显提高，将有助于政策落实，提高执行力，对节能减排相关行业形成实质性利好。

手段更多样

《规划》要求综合运用调整优化产业结构、推动节能减排技术创新和推广应用、推广节能减排市场化机制等多种手段以促进节能减排。

“仅仅是出台规划还是不够的，必须要采用法律、经济、技术和必要的行政手段，尤其注重运用价格、财政、税收、金融等经济政策来推动节能减排。”吉林省发展和改革委员会副主任杨亚杰说，吉林省节能减排的做法将首先体现在完善考核机制中，把以往单纯考核投资项目“量”的做法，改为综合考核固定资产投资结构和节能减排指标，对地方高耗能高污染项目将实行节能减排“一票否决”。

《规划》中对于减排对象的划分更加全面，从高耗能企业的节能到更散、更小的中小企业都有所涉及，这将有助于深挖节能潜力，民用、商用、建筑、交通等领域或将成为“十二五”节能减排的重点领域。

专家建议，完善节能减排的投入机制，促进《规划》有效实施。一方面可以引导企业，特别是民营企业积极投入节能减排的工作中去；另一方面可以提高财政资金的使用效率，将每一分钱用在刀刃上，真正推进节能减排工作的开展。

东北财经大学党委书记艾洪德则认为，在规划实施过程中还有需要补充改善的地方。他建议在实施过程中各区域应针对区域的特点，有针对性地出台区域性减排工作规划，让《规划》更有倾向性，也更容易实现。特别是对处于不同发展阶段的东、中、西部地区，要有不同的细化约束指标；同时也建议在规划的实施中，为落后地区发展留够空间。他建议规划中建立节能减排能效“领跑者”标准制度，推行节能发电调度、电力需求侧管理、合同能源管理等新机制，开展排污权、碳排放权交易试点等。