政府公共危机治理中的学习与组织结构变革研究——以复杂适应性为线索

方 堃， 姜庆志， 杨 毅

（1．华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079；

2．华中师范大学管理学院，湖北 武汉430079；

3．西南大学 文化与社会发展学院，重庆400715）

政府公共危机治理中的学习与组织结构变革研究
——以复杂适应性为线索

方 堃1， 姜庆志2， 杨 毅3

（1．华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079；

2．华中师范大学管理学院，湖北 武汉430079；

3．西南大学 文化与社会发展学院，重庆400715）

公共危机治理的分散化和碎片化是导致条块分割、各自为政、墨守成规等系统熵增，进而引发社会矛盾、冲突和焦虑的根本因素。各级政府部门应将公共危机的学习机制嵌入整体性治理的内核之中，构建“一性双环三维”的跨界协同组织结构，以激发其适应复杂动态环境的自组织功能，使公共危机治理系统处于新的有序的耗散结构状态。

公共危机治理；政府学习力；复杂适应性

一、公共危机治理与学习型组织：内涵、关联及趋势

美国学者罗森塔尔（Rosenthal）认为，“危机是对一个社会系统的主要价值和行为规则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其采取关键性决策行为的事件。”［1］自人类进入新世纪以来，地震、洪水、海啸等自然灾害随着全球化和社会环境日益复杂其影响范围不断扩大，尤其是邪教、有组织的恐怖袭击、突发性公共卫生和食品药品安全事故等新的危机正在向现代公共危机延伸，逐步演变为政府治理的顽疾。日本大地震引发海啸所导致的福岛“核危机”再次给世界各国敲响了警钟——只有使公共危机治理系统内的各个主体之间、主体与环境之间交互作用，通过变革组织结构，优化系统功能，才能有效地克服风险和化解危机，适应复杂多变的社会环境。

无独有偶，当人们对公共危机的复杂性感到焦头烂额之时，20世纪90年代西方管理哲学领域萌生了一种新的理论范式，即非线性动态管理。1994年，道格拉斯·基尔（L．Douglas Kiel）在《政府管理中的无序和复杂性》一书中将混沌理论应用于公共行政学体系，指出组织的复杂性并非都是破坏性的无序因素，相反，复杂而无序的世界能够解放个人和组织，使之为改进组织绩效创造条件。“组织的学习过程是非线性管理的基本方面，因为系统和个体要求对他们的产出、服务及质量的参数进行测试。”［2］事实上，早在1965年佛瑞斯特（Jay Forrester）在《企业的新设计》中最先提出了“学习型组织”的概念，他设计了未来企业的一些基本特征，如结构扁平化、组织信息化、组织应该更具开放性、员工与管理者的关系逐渐由从属关系转向工作伙伴关系、组织不断学习和调整组织内部结构等。1990年，彼得·圣吉（Peter M．Senge）在《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》中全面系统地论述了学习型组织的五大根基，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团体学习和系统思考，使学习型组织理论风靡全球。

“探讨学习和知识管理的创新过程已毫无价值……与之相对，注意力应该直接转向中断和破坏人们之间关系模式的组织行为及政府政策变化上，因为它们会摧毁学习和知识创新的过程”［3］。那么，减少突如其来的公共危机的破坏必须建立学习型政府，就公共行政管理者而言，对付复杂和不可预测的环境，要求用学习的手段来引导政府组织。从这个意义上说，学习型政府是通过政府全体成员系统思考、不断地团体学习和改善心智模式，促进相互之间具有互动关系的政府工作人员的能力开发及管理创新，以实现政府职能转变目标，建立起的新型服务性的政府组织［4］。公共危机治理系统则是政府组织与社会环境之间各种冲突性张力或平衡性相变的场域，危机具有双重效果性，即危机会带来各种破坏和损失，但危机也是机会和转机。如果决策者直面危机，危机可以促进制度的创新和环境变革［5］。

中国目前人均GDP已超过1000美元，进入了所谓的矛盾“多发期”，同时也意味着我国迈入了风险社会。在此背景下，学界开始将目光投向公共危机治理中的政府学习机制。刘霞、向良云认为，学习是公共危机治理网络同虚拟组织一样都是基于网络而形成的组织形式，改善心智模式，健全公共危机治理网络整合机制，强化公共危机网络的频繁互动与共同行动，塑造相互信任和彼此合作的组织文化是公共危机治理网络学习的保障因素；李丹、马丹妮指出，随着公共危机种类越来越多，公共部门必须具备组织学习的能力，否则无法使危机预警系统进一步完善；孙翎、迟嘉昱则通过分析复杂网络的小世界特性和无标度特性，认为政府需要在“预防—处理—善后”三个阶段分别学习和调适既有的公共政策等。

二、政府学习力：公共危机治理的复杂性与适应性镶嵌

进入21世纪，随着经济改革和发展的纵深推进，已然跃升为世界第二大经济体的中国在社会阶层结构、收入分配制度、公共服务需求等方面都发生了重大变化。地区与城乡发展不均衡、收入差距悬殊、基本社会服务非均等化因素，造成农地征用、房屋拆迁、企业改制等传统矛盾凸显，劳资纷争、债权债务纠纷等各种新型社会风险不断涌现。直面转型的“阵痛”，如何从治理结构的深层进发，塑造以学习型政府为主轴的有中国特色的政治文明，使经济和社会张力带来的破坏性降至最低，从而将无序状态转化为创造性的有序状态，亟需建立政府危机学习的战略及制度保障。

1．作为学习和变革框架的适应性危机管理勃兴

当下，组织的生存环境出现了诸多不确定性因素，复杂性成为了一种常态：经济全球化步伐进一步加快，信息技术迅速发展，经济、政治、文化环境快速变化，竞争对手行为、消费者偏好变化异常，尤其是消费者需求的多样化趋势日益突出。在组织内部，由于知识型员工队伍的增加，多元文化培育的个性张扬和多元化，基于决策者与执行者之间的冲突而引发的不确定性也同样大幅增加。适应性管理遵循复杂性思维方式，强调环境复杂性增加组织运营的风险，偶然的突发性事件可能使组织遭受重大损失，甚至走向解体［6］。

适应性管理范式并非无本之木，它与20世纪90年代治道变革同源，且对“冲突社会领域中的合作关系”兴趣颇浓。不同的治理主体，如高层行政领导、管理者、专家、雇员、私营企业主和选民等，可以依据问题的性质和类型共同解决危机，其中对话和反馈是共享知识和化解矛盾的中介。现代治理概念的肇始，相对于韦伯式层级节制的“单中心”的公共行政“实践”（practice），已经默认了政府在公共问题的处理中可以通过对话、学习、共享和参与的持续性反馈来改变一个组织的文化、资源、人员和复杂内外环境的“非线性”行为存在。罗森塔尔将公共危机的管理理念从“应对”推进到“管理”，这是一大进步。相对于即时应对，管理是一种制度化行为。但这还不够，还应将“管理”推至“治理”［7］。公共危机治理是求得多元主体之间的动态平衡，其主要包括两个层次：一是权利平衡，即保证政府主体之外的其他多元主体适度的政治表达与参与；二是义务平衡，即强调政府责任的同时，明确其他主体的义务，培养其主动识别风险、消减危机，而不是被动地、撞击式地对风险做出反应。

组织依赖于环境资源得以存在，但环境充满了不确定性。这种环境的不确定性和资源依赖性构成了政府公共危机治理的复杂性，其决定了政府的组织结构形式和行为模式。如果用数学函数公式R＝f（x，y）来阐明，x代表政府对环境的依赖度，y代表环境的不确定性，R则是政府应对环境变迁的反应程度［8］。对于学习型政府而言，环境的复杂性无疑直接影响其治理危机的效果和质量。当社会风险和公共危机具有较高的不确定性，大量的因素影响着政府并且频繁变化或强烈作用于政府部门及行动，而政府对环境的依赖度又较强，也就是说面对各种转型社会的危机，政府必然要寻求一种新的突破，以适应环境的变迁对组织生存的威胁，使政府在内部结构和外部环境之间找到相对恰当的位置。此时，政府首要的任务就是学习。唯有通过学习，才能使政府对复杂环境保持较强的主动适应性，这就是复杂性研究先驱约翰·霍兰（John Holland）所指出的，系统与环境及其变化规律不确定时，通过学习、进化和经验积累以改变“系统积木”（Building Block）之间的连接结构，从而产生复杂适应行为。

2．政府危机治理的耗散结构及动态学习过程

“耗散结构”（dissipative structure）是由出生在俄罗斯的比利时化学家伊利亚·普利高津（Ilya Prigogine）首倡的混沌学术语。研究发现，复杂适应系统的“自组织”能力使系统从混沌状态中自发形成新的有序的状态即被称作耗散结构。混沌理论揭示，系统在前一个波动结束以后，自然增长的“分形”（系统有序层次化的自相似性）引导组织进入一个新的增长阶段，即从平衡态到近平衡态再到远离平衡态的循环。然而，组织增长的分形的特点在于，每一次波动可能会产生一次威胁，组织可以通过改变局部或整体来主动性地应对威胁的刺激（自组织而不是自适应）。普利高津的研究告诉我们，开放的系统不可能完全避免危机，但组织可以主动地去回应，即便是本次危机得到完美化解，下一次危机的到来也是无法逃避的。

政府治理系统本身也是一个开放的系统，同时它又被吸纳到社会这个巨系统之中，不但如此，它还与其他的子系统如经济系统、政治系统、文化系统等有着不可分割的关联。套用以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学派”曾提出“边际交换过程”（boundary exchange process）的概念，政府应与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系，而事实上公共行政系统与外界环境之间的能量交换一直都存在，正是这种开放的、边际交换的过程使行政管理中的变量增多，不可控的因素激增，政府治理逐渐趋向混沌。由于环境的不确定性很大，最典型的例证就是在根本没有任何征兆的情况下爆发公共危机事件，在混沌学中把这种情况称为“突变”。如“蝴蝶效应”产生于初始条件的极度敏感性，系统的初始条件若出现细微变化，则很快产生混沌运动，并将这一变化迅速放大到惊人的地步，让人措手不及。

具体而论，我们可以利用熵的原理和耗散结构来描述政府危机治理的过程及其发生机理。熵（entropy）在热力学中表示系统的无序程度。根据热力定律，熵越大系统的有序程度越低；反之，系统有序程度高，熵值就小。那么突发事件一般处于开放系统环境中，当系统内的熵增大于熵减时，系统总的熵会增加，即长期的矛盾在内部积聚到一个临界值就会演变为危机。从图1可以看出，系统内部至下往上熵增因素不断加大，表明公共危机事件中，人们的心理开始不平衡，社会治安不稳定，如贫富差距加大，失业率上升等。此时政府如果能发挥组织系统的开放性优势，将内部产生的熵增通过向外部环境释放热量的方式转移，使负熵因子逐渐渗入系统，对增加的熵进行综合，整个系统熵的总量S（x）的值就会沿抛物线的形状呈现先攀升后缓降的走势。这意味着政府危机治理的自组织和结构变革适应了复杂系统随机因素的干扰（涨落），进而促使政府治理系统达到了新的平衡［9］。

图1 基于熵及耗散结构的公共危机治理过程模型

彼得·圣吉识别出复杂多重环路非线性社会系统的反直觉因素，将其归总为“第五项修炼”之法则。他试图从理论上阐述“找到解决系统冲突的方案就是一种解脱”的观点不完全正确，因为从长期看系统也许会留有无法根治的“后遗症”，所以人们就需要团体学习。彼得·圣吉认为他所强调的“第五项修炼”（系统基模），不仅是“学习过程”的核心，也是把握混沌和复杂性理论的“最大杠杆支点”。斯图尔特·考夫曼（Stuart Kauffman）曾提出一种“适存景观”（fitness landscape）的设想。他将全部环境视为一个隆起的景观，从任何一个角度看它的行为都是不可预知的，管理者如何在复杂变动、不能预测和掌控的景观中迅速找准最高的山峰，取决于其能否通过学习过程和自组织来增强组织的敏锐性［10］。例如，在2008年汶川特大地震灾害的应急救援中，尽管非营利性组织通过非正式途径参与灾害重建可能面临“二元性”问题，但无论如何，非营利性组织的参与能使受灾社区、受灾居民及民间社会更积极地投入到灾后重建工作中来，齐心协力应对灾后重建所带来的各种困难和挑战，无需质疑它使政府反思公民社会和志愿者群体在当代中国政治系统的中式微，进而从顶层设计的高度加快推动NGO的发展［11］。探赜历史经验，政府大量的改革举措都是从危机发端，危机往往又是政府学习与改革并走向成熟的重要契机和拐点。

美国哈佛大学克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）教授指出，学习型组织建设中有两个易犯的错误：一是把学习界定得太窄，认为学习就是“解决问题”；二是相信学习主要是“激励问题”。以上两种错误的症结在于学习方式的单循环过程。学习应以改变心智模式为目标，授权员工在良好的集体沟通下互动，使学习过程从“单环”向“双环”的转变。破解我国公共危机管理的“单环”困境，首先是要在复杂性环境下，通过政府学习的循环机制来驱动系统的自组织行为，以增加系统负熵值。只有当每一次政府危机治理意识与知识管理水平得到提升，政府学习的能力才会随之全面加强，如图2所示。政府学习系统产生的自组织效应作用于公共危机治理系统，使政府从危机中学到的知识不仅为治理危机所用，还优化了政府整体治理能力，使之不断适应复杂动态的环境。

预警学习简单地说就是政府学习如何对公共危机的发生防患于未然，即政府部门通过分析危机的概率、机理及后果，掌握其发生的规律，并将其控制在潜伏期之内的学习过程。环境的不确定性和危机的突发性要求政府向经验提出挑战，如预防禽流感，应当尽量减少与病死家禽的接触，做好消毒工作；“非典”可防可治，要提倡公众爱护动物，不吃未经检疫的野生肉类；减少全球温室效应，应降低二氧化碳的排放，保护地球生态；减少社会突发事件的发生，要尽量使贫富差距缩小，营建一个相对公平和公正的社会环境等。

事中学习是在系统的“刺激—响应”机制奏效后，政府应对危机的一次穿越“适存峡谷”的学习进化。面对“景观”的瞬息万变，政府部门要在决策支持系统的帮助下，通过检视薄弱环节和关键要害，迅速地组织多部门会商，听取专家建议，寻找力克危机的替代方案。同时，在这一阶段政府必须反省应急机制和行动方向，启动应急响应系统，不断学习如何进行内部信息传递、相关部门间的联动调配，以及形成化险为夷的方法。即使当系统成功穿越“适存峡谷”并达到自己认为的高峰，政府仍需保持时刻警惕，以维系进一步学习的态势。例如，在应对日本福岛“核危机”中，日方采取了注水降温、堵漏高浓度废水、氮气冷却及排放低辐射废水入海等措施基本控制住了事态，但这些解决方案并非十全十美，相反，日本排泄核废水的行为污染了周边海域，可能引起国际纷争和新的生态危机。

图2 政府公共危机治理中的“双环”学习机制

事后学习是公共危机系统正负熵综合平衡的条件下，政府通过对危机可挽救程度、可恢复性、可减缓性和实际破坏情况的测量与评价，总结经验教训，重新修订应急预案，增强系统对环境的适应性的过程。近年来，我国一些地方因征地拆迁引发群体性事件屡见不鲜，政府在处置“强拆”事件的基础上，对征地范围、程序及被拆迁人的补偿等进行了重新勘定和修改，并将这些新的认知上升为国家法律。2011年5月，国土资源部发文要求各地政府征地前须及时就征地补偿标准征求群众意见，不得强行征地拆迁。同时要建立应急预案，妥善解决征地拆迁中的矛盾，防止简单粗暴压制群众，引发恶性和群体性事件。

3．基于复杂适应性的政府公共危机治理结构变革

“整体性治理”（holistic governance）不仅是对新公共管理竞争性治理模式的“否定之否定”式变革，还是对分散化和碎片化的战略性回应和合作主义在21世纪中的复兴。希克斯（Perri）等人点准了官僚制结构的“死穴”，提出政府应当构建以“长”、“宽”、“高”为框架的立体型的整体性治理模式：“长”代表横向公私部门的整合，包括公共部门采用委托代理、民营化等做法，运用非营利性组织与私人公司接轨，形成伙伴关系；“宽”代表功能性整合，主要表现在机关功能的整合，如行政院各个部门，或职能机构之间的协作；“高”代表治理层级的整合，如全球与国家层级的整合、中央与地方机关的整合、全球层级内环保和资讯组织的整合［12］。公共危机治理的分散化和碎片化是导致条块分割、各自为政、墨守成规等系统熵增，进而引发矛盾、冲突和焦虑的根本因素。如果这些因素占了上风的话，危机治理的“正统系统”（legitimate system）与“影子系统”（shadow system）之间的张力就可能断裂，并释放扼杀“双环”学习和阻碍组织变革的力量。所以，我们应结合整体性治理理论，将封闭的组织打破，吸纳各个主体构成公共危机治理的立体网络单元，以发挥这些单元对复杂动态环境自组织功能，使公共危机系统保持类似耗散结构状态的“混沌边缘”——处于组织结构“有限不稳定”的最佳栖息地。

如图3所示，本文从复杂适应互动出发，将公共危机治理的学习机制嵌入政府整体性治理的内核之中，构建了“一性双环三维”的跨界协同结构模型。“一性”指的是公共危机治理系统的复杂适应性。约翰·霍兰在他的《隐秩序》一书中写到，“系统的复杂性是由于系统的适应性造成的，即适应性造就了复杂性”。自然环境的不确定性、社会网络神经的敏感性和人类自身的有限理性使政府不能再像过去那样单向度、割裂地控制危机的发生，而是寻找全面、整体适应复杂多变环境的善治行为。高频互动的过程激发政府系统产生“求真的力量”，即突破简单线性思维束缚，优化组织结构和团队，在公共危机治理过程之中形成持续学习的动力机制。“双环”意指政府在公共危机治理中学习的形式不是强调对危机现状的认知，而是在于克服传统“习惯性防卫”，因具体环境的变化而改变学习路径，针对危机现状的成因进行的反思性学习。危机学习的过程既可以是按照“常规”，也可以反“常规”，还可以“边治理边学习”；同时除了政府自身各部门之间的学习外，还可以通过信息与交换、转化与整合、获取知识与实践等方式向其他治理主体学习。“三维”则是指政府危机学习机制赖以存在的三个治理维度，它包括层级维度、部门维度和功能维度。公共危机治理与传统危机管理的最重要区别在于把危机管理与政府治理相融合，即地方、省级、国家，甚至大洲和全球层面的各公共治理主体（国际组织、政府组织、非营利性组织、企业、志愿者与普通公众）在跨层级、跨部门、跨领域的条块组合之中建立起实现统分有度、平战结合、政社联动、政企合作的灵活的整体性治理公共危机的新模式［13］。

图3 政府公共危机治理的跨界协同结构框架

三、结 语

正如马克思所述，整个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂成不可调和的对立面。而为了使这些经济利益相互冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量把冲突保持在“秩序”的范围内。从社会中产生又自居于社会之上且日益同社会脱离的力量，即是国家。因此，从历史唯物论的视界看，当一个社会的复杂性不断加剧，公共危机治理系统相应发生突变、分叉，在波动中实现平衡而进入更高层次形态，要求政府提升学习能力，以高度协同的组织结构、更大的灵活性和包容性的方式来适应和牵引社会发展。政府通过学习积累了与社会和公众对话的经验，比如扁平化的信访构架疏解了积压已久的对抗性矛盾；传媒的介入给灾害防治带来了理性认知和情报跟踪；社会化和市场化的应急救援体系加速了资源的优化配置等。当然，学习也许使政府变得更加“狡诈”，但这种危机学习是一种基于复杂适应性哲学的必要的政治智慧。尤其是中国正处于转型期风险社会景况，各级政府和危机管理部门更应当扩大学习的主体范围，再造政府治理结构，实行“大部门”改革，创新社会管理的方式，从而借力整体性治理的智慧来化解矛盾，促进社会和谐稳定。

［1］URIEL R，CHARLES T．Coping with Crises：The Management of Disasters，Riots and Terrorism［M］．Illinois：Springfield Charles C．Thomas，1989．10．

［2］Kiel Douglas L．Managing Chaos and Complexity in Government［M］．San Francisco：Jossey Bass Publishers，1994．

［3］菲利普·海恩斯．公共服务管理的复杂性［M］．孙健译．北京：清华大学出版社，2008．91．

［4］连玉明．学习型政府［M］．北京：中国时代经济出版社，2003．264-267．

［5］张成福．公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择［J］．中国行政管理，2003，（7）：6-11．

［6］朱立言，孙健．适应性管理的兴起及其理念［J］．湖南社会科学，2008，（6）：63-68．

［7］童星，张海波．群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量［J］．学术界，2008，（2）：35-45．

［8］刘军．试论组织环境变迁下的学习型政府建设［J］．学习与实践，2011，（3）：84-90．

［9］陈伟珂，向兰兰．基于熵及耗散结构的公共安全突发事件的过程分析研究［J］．中国软科学，2007，（10）：149-154．

［10］迈克尔·C·杰克逊．系统思考——适于管理者的创造性整体论［M］．高飞译．北京：中国人民大学出版社，2005．117-118．

［11］周利敏．灾后重建中的非营利组织与非正式参与途径［J］．大连理工大学学报（社会科学版），2010，（2）：58-62．

［12］PERRI，LEAT D，SELTZER K，etal．Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］．New York：Palgrave，2002．28-29．

［13］刘霞，向良云．公共危机治理［M］．上海：上海交通大学出版社，2010．93．

Research on the Government in Public Crisis Governance Learning and Organizational Structure Reform—Taking Complexity and Adaptability as Clues

FANG Kun1， JIANG Qing-zhi2， YANG Yi3
（1．Institute of Politics，Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China；
2．School of management．Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China；
3．College of Culture and Social Development，Southwest University，Chongqing 400715，China）

The decentralization and fragmentation of public crisis of governance lead to the division，doing things in one’s own way，and legalistic rigid systems such as entropy，which result in the fundamental factors of social contradiction，conflicts and anxiety．Governmental departments at all levels should study the mechanism of public crisis core embedded into the holistic governance，build“one-property double-loop three-dimensional”cross-boundary co-organized structure adaptable to the complex dynamic environment to stimulate their self-organization，enabling the public crisis governance system to stay in the new state of an orderly dissipative structure．

public crisis governance；government learning ability；complexity and adaptability

D0

A

1008-407X（2012）01-0095-06

2011-05-30；

2011-07-23

国家社会科学基金项目（10CZZ026）；教育部哲学社会科学重大课题（06JZD0034）；中国博士后科学基金项目（2011727）

方堃（1982-），男，湖北武汉人，华中师范大学政治学研究院博士后，主要从事政府治理与公共服务复杂性研究；姜庆志（1987-），男，山东泰安人，华中师范大学管理学院硕士研究生，研究方向为公共管理；杨毅（1977-），男，湖北武汉人，副教授，主要从事政治社会学研究。