农民工社会养老保险制度实际运行中的困境及出路

张转玲

（深圳大学管理学院，广东 深圳 518060）

农民工是我国社会由农业国向工业国，由计划经济向市场经济转型过程中所产生的特殊群体。随着进城农民工的不断增多，这一群体的规模正日益扩大。农业部提供的数据显示，目前农民工已占我国总人口17%以上，总数达22 978万人。农民工群体已成为产业工人的重要组成部分之一。改革开放30多年来，农民工为我国城乡经济的发展，为推进我国工业化和城市化进程做出了重要贡献，立下了汗马功劳。但是，由于他们非城市市民身份、低收入、高流动性等自身因素的影响，使得他们中的大多数人的未来养老生活处在无保障的状态。以前农民工在农村，养老靠土地和家庭，到了城市养老就必须靠政府和社会，因此，建立农民工养老保险制度非常迫切和必要。这不仅关系到农民工退休后的基本生活保障，而且也可以回避家庭养老的风险，对建设 “以人为本”的和谐社会也具有重大意义。

本课题采用配额抽样和问卷调查的方法对深圳市几个大区的农民工进行了调查，共发放问卷450份，回收问卷389份，回收率86.4%，有效问卷371份，有效率95.4%。本研究旨在分析农民工养老社会保险的现状，探讨农民工养老社会保险在制度设计和运行中存在的种种问题，并就如何建立和完善农民工养老社会保险的长效机制提出建议。

一、农民工社会养老保险的现状

第一，大多数农民工非常担心自己及家人将来的养老问题。此次调查显示：高达60.7%的农民工担心自己和家人将来的养老问题，只有18%的农民工表示不但心，有21.3%的农民工表示没有考虑过这个问题。这说明农民工群体虽然整体年龄偏小，但他们对自己和家人将来的养老问题却非常关心。调查显示，年龄在18-35岁的农民工占82.7%，35-45岁的农民工占12.5%，46-60的农民工占12.5%，18岁以下的仅占1.7%。

参见表1和表2。

表1 是否担心过自己和家人将来的养老问题

表2 农民工的年龄构成

第二，参加社会养老保险的比例低。针对“您采取了什么措施以备将来养老（可多选）？”的提问，仅有22%的农民工参加了工作单位的养老保险，有13%的农民工参加了农村社会养老保险，有7.8%的农民工购买了商业保险，定期存钱养老的占21.2%，养儿防老的占7.4%。参见表3。参加工作单位的养老保险与参加流出地的农村社会养老保险，两者的比例相加仅为35%，说明目前整个农民工群体参加社会养老保险的比例较低，还达不到总人数的一半。

表3 于未来养老所采取的措施

第三，参加社会养老保险的愿望强烈。当问及“如果单位给您缴纳一部分，您本人缴纳一部分，汇集到个人账户，在您年老时，把个人账户里的钱支付给您养老，您是否愿意参加？”有高达72.3%的农民工回答愿意参加，仅有10%回答不愿意参加，另有17.5%说没有考虑过。参见表4。

表4 参加社会养老保险的意愿

从以上调查结果可见，当前农民工普遍关注自己和家人将来的养老问题，参加社会养老保险的意愿非常强烈。这主要是由于他们离开了自己的家乡，来到了城镇就业，原来传统的靠土地养老和家庭儿女养老的可能性已经不复存在。依靠在城镇的就业收入积累来解决将来退休后的生活问题也因为其收入过低，除吃穿住外所剩无几无法实现。因而只能依靠社会养老保险来解决他们将来的养老问题。在这种情况下，按常理来说，农民工参加养老保险的比例应该很高，但调查结果却显示，仅有35%的农民工参加了单位或流出地的社会养老保险。

那么到底是什么原因阻碍了农民工参加养老社会保险的实际行为呢？这还要从各种农民工养老保险制度设计及运行中遇到的困境入手来分析。

二、农民工社会养老保险制度实际运行中的困境

1.多元养老保险模式及其局限性

为了使农民工群体能够分享经济发展的成果，保障他们在将来退休以后能够安享晚年，各地围绕着如何解决农民工的养老社会保障问题，进行了积极的理论和实践探索，形成了以下四种模式。

独立模式，即专门为农民工群体设计的养老保险制度。其基本做法是：养老保险费用由用人单位和农民工共同缴纳，以本市上一年职工月最低工资标准为基数，用人单位缴纳19%，农民工本人缴纳7%至8%；个人缴费记入个人账户，用人单位缴费的一定比例也记入个人账户[1]。当农民工达到国家规定的退休年龄时可以一次性领取基本养老金。当农民工因流动而转换新工作时，其养老保险关系可以办理接续、转移手续，也可以经本人申请，单位同意，一次性领取养老保险费。目前实施该模式的主要是北京、青岛等。

“综合保险”模式，即将农民工的养老、医疗和工伤等多项风险综合设计在一个制度中。其具体做法是：使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费，其中5%用于养老补贴；农民工连续缴费满一年，即可获得一份老年补助凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%；当男满60岁，女满50岁时，可补助凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。目前实施该模式的主要是上海、成都等[2]。

合并模式，即将农民工的养老保险纳入已有城镇养老保险制度框架之下。其基本做法有两种。第一种做法：将农民工纳入“城保”制度，和城镇职工执行完全统一的政策，农民工在缴费基数、缴费比率、缴费年限和享受待遇等方面均与城镇职工相同。目前实施该模式的主要是广东、甘肃、河南、陕西等。第二种做法：即低成本进入，低标准享受，它在城镇职工养老保险制度的基础上，主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本。相对应的养老保险待遇也适当降低。目前实施该模式的主要是重庆、杭州等。

农保模式，即把农民工纳入流出地的农村社会养老保险制度之中。我国的农村社会养老保险模式，从20世纪80年代就开始探索，但由于农民工参保能力低、养老基金难以有效筹集、大部分人思想观点滞后等因素的影响，至今仍无法形成统一、成熟的制度。

不同模式的农民工养老社会保险制度的建立，充分说明农民工的养老保险问题已经引起了各地政府的高度重视。但是，这些制度在实际运行中却收效不佳，遇到了以下问题：

一是个人缴费额度太高。农民工工资收入普遍较低，使用农民工集中的企业经济承受能力也普遍较低；而上述的前3种模式所规定的农民工个人缴费标准都较高，均达到个人工资的8%[3]。许多农民工感到难以承受，因而导致大量的农民工没有参保。本次调查显示，不愿参加养老保险的农民工主要是顾虑个人缴费额度太高和担心单位不缴费。认为个人缴费额度太高而不愿意参加养老社会保险的农民工占33.8%，担心单位不缴费的占36.4%。参见表5

表5 不愿参加社会养老保险的原因

二是养老保险转移过程中的衔接问题。农民工有两个显著的特点，一是收入普遍较低；二是就业过程中流动性强且转移目标地不确定，今年在这个城市打工，明年可能转到另一个城市，也可能回到家乡；而以上几种模式基本都规定养老保险关系转移时只转个人账户资金，不转移用人单位缴纳的社会统筹基金，许多在城市参加了养老保险的农民工不能肯定自己现在缴了费今后能不能领到养老金，因而在离开一个就业城市时往往选择退保，只把个人账户的钱领出来，这实际上损害了农民工的养老保险权益。在本次调查中，当问及“如果您已参加了养老保险，是否有过退保的经历”时，23.5%的农民工回答有过退保的经历。关于是何原因导致你退出养老保险的问题，高达50.5%的农民工回答是因为返乡或到异地打工，社保关系难转移，有13.9%的是嫌缴费年限过长，有4%的农民工是因为个人缴费额度过高而退保。参见表6和表7。

表6 是否有退掉养老保险的经历

表7 退出养老保险的原因

三是保障效果差。这主要表现在两个方面。一方面是未达到缴费年限要求，而退休的农民工，只能得到一次性的养老补偿，这根本无法满足其退休后的生活所需；第二个方面是中途退保。因为2010年之前个人帐户资金无法转移和累计，导致大量的参保人退保，致使养老保险并不能达到真正的保障退休后生活的作用。

四是参保率低。由于缴费难、转移难及企业承受能力等因素的制约，导致农民工参加养老保险的比率很低。截止2008年底，参加城保的农民工2 416万人，只占在城镇就业农民工的17%，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少[4]。本次调查也显示，在调查对象中，仅有22%的农民工参加了工作单位的养老保险。

五是转移中的衔接问题。由于多元化农民工养老保险模式所导致的缴费不一，待遇不一，管理不一，致使即使有些农民工在流动中将养老帐户转移，也会出现原就业地和新就业地无法更好地衔接等问题[5]。

2.《农民工参加基本养老保险办法》及其存在的不足

2009年2月5日，人力资源和社会保障部制定了《农民工参加基本养老保险办法》（以下简称“新办法”），并就此向社会各界征求意见。该办法规定：养老保险费用由用人单位和农民工个人共同缴纳。单位缴费比例为12%，农民工个人缴费比例为4%至8%，具体缴费比例，可以根据本人的收入情况合理选择和确定，并全部计入其本人基本养老保险个人账户。原来已参加基本养老保险的农民工和用人单位，可按本办法调整缴费标准。转移接续；农民工离开就业地时，原则上不“退保”，农民工跨统筹地区就业并继续参保的，向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算。未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息；农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上 （含15年），符合待遇领取条件后，由本人向基本养老保险关系所在地社保机构提出领取申请，社保机构按基本养老保险有关规定核定、发放基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金。农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险，享受相关待遇；没有参加新型农村社会养老保险的，比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金。

新办法的积极作用：

《农民工参加基本养老保险办法》出台，表明全国统一的农民工养老保险制度的建立，也说明政府从国家层面开始了农民工养老保险制度的创新尝试。新办法的颁布实施将会从根本上解决多元模式所造成的问题，对改变农民工参加养老社会保险的现状必将起到重要的作用。

一是扩大覆盖面。新办法降低了农民工及其用人单位的缴费比例，这就等于是减轻了农民工及其用人单位的经济负担。弹性的缴费规定，符合农民工收入“高低不等，主体偏低”的特点，使农民工可以根据自己的收入情况在4%至8%的缴费比例间进行选择，这自然就会吸引大量农民工选择参保，最大限度地将农民工纳入社会养老保险制度的覆盖范围。正如本调查所显示的，有高达73.2%的农民工处于对将来退休后生活来源的考虑，他们是非常愿意参加养老社会保险的，只是由于缴费太高而无奈放弃。

二是解决了退保难题。针对农民工就业流动性很强的特点，新办法明确了农民工养老保险关系转移、接续和权益累计的具体操作政策，并规定采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。这就从一定程度上保护了农民工的权益和未来退休后的生活。

三是保障效果提高。符合缴费年限15年的农民工，就可以按月领取基本养老金，包括基础养老金和个人帐户养老金。

四是有效地解决了转移难、接续难的问题。实行全国统一的农民工养老保险模式，将能很好了解决以前多元模式所带来的缴费不统一、待遇不统一、管理不统一而引起的农民工养老关系转移难、接续难的问题。这既保护了农民工的权益，同时也解除了农民工在流动中的后顾之忧。

新办法存在的不足：

一是使部分高收入农民工的权益受到损害。新办法规定：“单位缴费比例为12%，农民个人缴费比例为4%-8%——原来已参加基本养老保险的农民工和用人单位，可按本办法调整缴费标准。”如此以来，出于降低用人成本的考虑，使用农民工的企业一定会依据此政策，迅速将单位为所有农民工的缴费比例由以前的20%下调至12%。这样，就使工作稳定、收入较高并愿意继续参加城保的农民工个人帐户里的积累减少，从而影响了他们退休后的待遇和生活。因此，应加上这样的规定：对于愿意继续参加城镇企业职工养老保险的农民工，企业必须按照他们的意愿，继续为他们缴纳20%的统筹费用。

二是并未规定新办法与城保或农保的转移、衔接的具体操作办法。随着我国经济的持续发展以及农民工收入的不断增加，为了更好地保证退休后的生活质量，一些农民工会希望退出农民工养老保险制度而将养老关系转移到城镇养老保险制度之中，因而处于战略和长远的考虑，应该在本办法中加上对农民工基本养老保险制度向城镇企业职工基本养老保险制度转移、接续的相关规定。另外，新办法规定了农民工参加基本养老保险和参加新型农村养老保险可以进行转移接续，但目前新型农村养老保险尚未在全国范围内形成统一的、成熟的制度，那新制度与农保的接续也就无从谈起。

三是缺乏对用人企业应负法律责任的相关规定。处于降低成本的考虑，在农民工基本养老保险制度实际运行时，必然有一些企业会千方百计不按规定缴纳养老保险费的，不缴、欠缴、缓缴、瞒报参保人数、缴费工资、不办理养老保险登记、拒不提供有关资料等行为都可能出现，但新办法并未制定严格的监督和惩罚办法，来遏止以上行为的发生，这势必会使农民工的参保积极性和权益受到损害，进而影响到新制度实施后顺利运行。

三、进一步完善农民工社会养老保险制度的思路

《农民工参加基本养老保险办法》是针对农民工的就业特点和收入情况，按照低费率、广覆盖、可转移、能衔接的要求，探讨能最大限度地维护广大农民工的养老保险权益的养老保险立法。为了使其在制度设计和实际运行中，能发挥更好的保障作用，本文认为还应从以下3个方面进行修改和完善。

1、唤醒农民工的参保意识。本次调查结果显示，有18%的农民工表示不担心自己的养老问题，21.3%的农民工表示没有考虑过自己的养老问题，两项相加的比例高达39.3%，这说明目前仍有相当数量的农民工自我保障的意识较弱，没有真正意识到自己在养老保险上的需求。因此政府相关部门急需加强养老保险的宣传力度，可借助网络、新闻媒体、知识讲座等渠道，向农民工宣传参加养老社会保险的重要性及其相关知识，从而帮助他们转变观念，提高自觉参保的自觉性和积极性。

2、既要扩大保障覆盖面，也要照顾到收入高的农民工需求。《农民工参加基本养老保险办法》规定“农民工参加基本养老保险的缴费比例，单位为12%，农民工个人为4%至8%，由所在单位从本人工资中代扣代缴，并全部计入其本人养老保险个人帐户。原来已参加基本养老保险的农民工和用人单位，可按本办法调整缴费标准。”如此以来，原来已参加养老保险的用人单位肯定会把所有属于其聘用的农民工的单位缴费马上由原来的25%调低到12%，这样就必然会使一些有能力按照城保制度缴费的农民工的利益受到伤害。农民工是一个规模庞大、构成复杂的社会群体，并不是所有农民工都是收入很低的，改革30多年来，该群体已经分化出若干个层次。本次调查显示：有26.3%的农民工月收入在2000元以上，这部分人是有能力继续参加城保的，如果强行让他们参加农民工基本养老保险的话，就必然会影响到其退休后的待遇，也会引起他们情绪上的不满。因此，应该充分尊重农民工的个人意愿和缴费能力，允许农民工在《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险》之间自由选择，收入高，工作稳定，有能力且愿意参加城保的农民工，企业必须要按城保制度的缴费比例和要求为其继续缴费，收入属于中下水平的农民工可选择参加 《农民工参加基本养老保险办法》。

3、由政府出面，解决好养老待遇的公平问题及转移接续难题。

新办法规定，农民工养老保险关系将可随本人的就业情况跨省自由流动，并在最后一个缴费满10年的城市，或其户籍所在地退休，享受养老保险待遇。这就存在一个现实问题，不同地方养老保险待遇并不相同，经济发达地区与不发达地区的水平更是相距很大。地区间养老待遇的不同，可能会导致一部份农民工大量涌入养老保险待遇高的地方，给这些地区带来过大的压力和负担。《办法》在未来施行过程中，转入地政府势必会采取各种方法阻碍基本养老保险关系转入。与此同时，那些在不发达地区退休的农民工在养老待遇上水平远低于发达地区，这就造成了农民工养老保险待遇未来不公平的社会问题。从长远来讲，发展和提高不发达地区的经济水平，是解决问题的长效办法。但就目前来讲，则需要中央财政和地方财政给经济不发达地区农民工的退休待遇给予适当补贴，使在全国各地退休的农民工待遇水平大体相同。

与此同时，政府要尽快出台全国统一的新型农村养老保险制度，如此，参加基本养老保险的农民工回乡以后，其养老关系才能够与新型农村养老保险进行实质性的转移接续。

4、明确企业的法律责任。在明确规定企业应当为农民工参保的同时，必须加重企业不为农民工参保时的处罚力度，明确处理主体和处罚方式，通过可操作、可执行的规定增强政策的刚性。对于以各种方式不给农民工参保的企业，除了经济上重罚以外，还可以采用列入不诚信“黑名单”予以公开暴光，并在以后的银行贷款上给予限制，情节特别严重的还可以考虑吊销其营业执照。

[1]徐赛娥.农民工社会养老保险制度探析[J].社会，2003，（7）：34-38.

[2]杨翠迎，郭金丰.农民工养老保险制度运行的困境及其理论诠释[J].浙江大学学报，2006，（3）：108-116.

[3]宋明岷.农民工养老保险模式比较研究[J].农村经济，2007，（7）：71-73.

[4]李轩红.我国农民工社会养老保险困境及对策研究[J].山东社会科学，2010，（4）：45-48.

[5]李晓云.农民工社会养老保险制度的现状及对策思考[J].统计与决策，2008，（14）：134-136.