政府与非营利组织制度体系耦合性之省察——以我国政策、法规、制度为视角

胡建锋

（1.许昌学院，河南 许昌 461000；2.中国电子科技集团公司，河南 郑州 450047）

政府与非营利组织制度体系耦合性之省察
——以我国政策、法规、制度为视角

胡建锋

（1.许昌学院，河南 许昌 461000；2.中国电子科技集团公司，河南 郑州 450047）

改革开放30年，党和政府非常重视公民社会的建设和非营利组织的培育工作，比较完善的非营利组织的制度体系已经基本形成。但正如新制度主义学派的观点那样，我国非营利组织的制度体系存在非耦合性，主要表现在结构性非耦合和要素性非耦合两个方面，究其原因主要有文化环境的同一性、供给机制的特殊性以及非营利组织自身能力的欠缺性使然，本文认为要使我国非营利组织制度体系趋向耦合，则需要营造一种氛围，建构一种机制，夯实一种基础。

非营利组织；制度体系；非耦合

关于制度和组织的关系，著名经济学家哈耶克认为：“在一定程度上，每个组织还必须依靠规则，而不仅仅是依靠具体的命令，……运用任何个人都无法完全拥有的知识是可能的。”[1](P48)可以认为组织是制度的载体，没有组织，制度的功能和作用就无从实现；制度则是组织的构成要件，没有制度，组织也就不能成为组织。关于制度对组织运行的作用机制问题，新制度主义学派则通过分析制度体系的耦合性来考量。一项制度安排的效率不是独立于其它制度安排的单独运行的结果，而是取决于制度结构中制度安排之间的耦合作用，或者说，任何一项制度安排都是制度结构中其它制度安排的函数[2](P52)。所以，任何组织的正常运行都有与之相适合的制度体系，并且制度体系必须具有耦合性，非耦合性的制度体系必然对组织的健康发展构成威胁。

改革开放之后，在中国的经济社会事业获得快速发展的同时，党和政府也非常重视公民社会的建设和非营利组织的发展。从相关公共政策的出台到法律法规的制定，再到非营利组织内部治理制度的形成，比较完善的非营利组织制度体系已基本形成。在看到这些成就的同时，我们不禁要问，现有的制度体系是否是耦合的呢？制度体系是否能有效促进非营利组织的良性运行和协调发展呢？本文试图运用系统论以及新制度主义学派的分析方法对我国非营利组织制度体系进行剖析，分析制度体系中存在的非耦合性问题，并就这些问题提出促进非营利组织制度耦合的措施，以供学界讨论。

一、中国非营利组织制度体系非耦合性的具体表现

根据系统结构的基本原理，结合我国非营利组织制度的效力、调整范围及对非营利组织规范程度的不同，本文初步描绘出一幅“中国非营利组织的制度体系结构”图来分析说明。

中国非营利组织的制度体系结构图

如图所示，我国非营利组织的制度体系被分为5个纵向层级、三大部类，它们分别是：公共政策部类，主要是中国共产党和政府（主要是中央政府）针对公民社会和非营利组织发展所制定的目标、任务和原则等宏观性、原则性、纲领性的规定；法律法规部类，主要表现为各级国家权力机关或行政机关制定并强制执行的用以规范公民社会和非营利组织运行的普通法律、法规和部门规章，以及地方性法规和规章，这些制度规范是相对具体的规则体系；组织管理规范部类，主要是指非营利性组织自身在以上两个部类制度规范的指导之下，结合非营利组织自身的组织特性而形成的规范组织内部管理运作的惯例、程序、方式、方法、制度等管理性规则。

系统论认为，结构和要素是决定系统功能的两大变量。在此，本文拟从结构和要素两个角度来分析非营利组织制度体系的非耦合性问题。

（一）制度体系的结构性非耦合

1.纵向制度结构问题

首先看公共政策部类和法律法规部类的制度非耦合性问题。

在公共政策部类层面，改革开放后党和政府十分重视公民社会和非营利组织的培育工作。中共十六大和十七大报告中多次提到要大力发展社会中介组织，健全社会组织管理体制，提出要健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局……重视社会组织建设和管理。中央政府则提出要“适应新形势推进社会管理体制改革和创新、合理调节社会利益关系”。然而在法律法规部类层面，我们仍然适用传统的法律法规制度体系，没有把非营利组织作为一个单独的社会组织类型来加以规范，这极易造成党和国家宏观政策无法落实而流于形式的困境。例如，虽然宪法第35条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，①参见2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法（修正案）》。但是，关于公民结社的权利、义务、责任的实体性和程序性的法律规定仍然存在空白，当公民有结社需要和愿望的时候，要么迫于合法性的威严而窒息，要么因为缺乏明确的法律规范导向而呈现出非秩序性。所以有学者提议制定《结社法》，让公民结社权利的宪法原则同普通法律的具体规定相耦合。

其次看法律法规部类与组织管理规范部类的制度非耦合性问题。

新中国成立特别是改革开放以来，国家颁布实施了一整套法律法规来规范非营利组织。从宪法对公民结社自由的确认到普通法律、法规对非营利组织社会治理角色的定位，再到法规、条例、规章对非营利组织的成立、登记、监管、激励、约束的具体条款，都作出了较为完善的规定。表明我国已初步形成较系统的非营利组织法律法规制度体系。但是，相对完善的法律法规常常与不完善的非营利组织日常管理制度乏善可陈形成鲜明对比。据统计，目前我国还有大量的非营利组织没有依法建立起完善的内部治理制度，组织自身的制度设计表现出很大的随意性，甚至很多来自民间的草根组织面对官方严格的准入门槛和不切实际的管理规范表现出很大的不适应性，有的干脆不选择合法身份而游离于政府监管之外。以至于有学者指出，当前中国的非营利组织治理结构还很不完善，或者没有建立理事会，或者建立了也形同虚设。这既有理事们的原因，也有创始人的原因。有的创始人将组织当成自己个人的私产，独断专行，有的理事缺乏对使命的认同，不愿意投入时间，没有发挥理事会应有的决策与监督功能[3](P13)。

再次看公共政策部类和组织管理规范部类的制度非耦合性问题。

党和政府制定的公共政策一般都是相当长时期内指引民间非营利组织发展的宏观纲领性文件，对非营利组织的规范作用表现出很强的原则性和指导性，也就是说，非营利组织的发展只有同公共政策的主旨相契合才能获得合法性。但是现实中，一些非营利组织的内部管理制度规范常常与公共政策的主旨不相一致，有的甚至与公共政策的价值取向背道而驰。例如，党和国家倡导要大力发挥非营利组织，充分发挥其在促进公平、扶危济困、弥补政府和市场失灵方面的拾遗补缺作用。可现实中，有的非营利组织没有建立致力于公益目的的内部管理制度，一些非营利组织参照政府官僚制的组织制度模式来运作；另外一些则是依照企业营利性的组织制度模式来治理。这极易削弱非营利组织的非政府性和非营利性，导致大量的非营利组织要么蜕变为牟取私利的准企业组织，要么演变为行使政府职能的准政府组织，由此违背国家公共政策设计的初衷。

2.横向制度结构问题

如图所示，我国非营利组织的制度被分为不同的位阶等级，每一位阶等级的制度规范平等地适用于所有的非营利组织类型，只有这样，制度规范的意义才能体现出来。但事实并非如此。

首先看公共政策部类。改革开放之后，党和国家发布了一系列决定、决议等规范性文件，反应了不同时期党和政府对非营利组织发展的不同政策导向。1996年7月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，通知提出要修订《社会团体登记管理条例》，起草《民办非企业单位登记管理暂行条例》等一系列法律法规；1997年9月党的十五大又作出了大力发展社会中介组织的决定。在此宏观政策的指导下，1998年10月国务院发布了经过修订的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对非营利组织的管理、运行、激励、约束等问题做出了明确的规定，于是一大批获得合法登记的非营利组织得到政府和社会各界的认可和支持，得到较快发展；但是还有大量的草根民间非营利组织，由于这些组织不符合合法登记的条件而被拒之门外，对这部分客观存在的非营利组织，国家没有明确的政策导向，这些组织必然同合法组织之间具有不平等的政策待遇，由此造成这些游离于宏观政策调控范围之外的非营利组织发展的无序。

其次看法律法规部类。在组织成立和登记方面，“三大条例”明确规定，非营利组织的法律合法性来自业务主管单位的审查同意和登记管理机关的登记许可，否则即被视为非法。但“三大条例”同时又规定了下列团体不属于登记的范围：（1）参加中国人民政治协商会议的团体；（2）由国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体，这类团体通常为各类事业单位；（3）机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立的在本单位内部活动的团体。可以看出，现行制度规范一方面设置较高的准入门槛，另一方面又对政府支持的“官办”非营利组织开设“绿灯”政策，免于登记即可获得合法身份。同样的不平等待遇也体现在对非营利组织的监管、税收、奖惩等方面。这直接影响到非营利组织的制度绩效，影响到非营利组织自身组织能力的提升，造成非营利组织发展的两极分化。另外针对某些特殊的非营利组织，我国还颁布有单项的法律法规，例如《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国红十字会法》等，这些法规位阶高于“三大条例”。除此之外，还有一些单项普通法律，如《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国注册会计师法》等，这些法规影响了各种职业团体和行业性组织的发展，加剧了非营利组织之间法律地位的不平等性。

再次看组织管理规范部类。由于宏观公共政策层面和中观法律法规层面的制度存在非耦合性，加之非营利组织自身能力的差异，由此必然导致非营利组织自身治理规范的参差不齐。

从1998年至今，我国非营利组织内部治理发生了根本转变，相关的制度体系逐步完善，从内部治理的决策制度到组织制度，从监督制度到控制制度…多种迹象表明，我国已经构建起较为科学完善的非营利组织内部治理体系。非营利组织通用的理事会制的治理结构得到大多数组织的效仿，理事会的机构设置更加科学化，人员配备更加专业化，组织职责功能更加完善，适应非营利组织发展的理事文化逐步形成，管理方式进一步得到转变，理事会决策更加民主科学[4](P163)。但是，还有许多非营利组织由于多种原因没有建立有效的内部治理机制，内部管理制度体系还很不完善。根据清华大学NGO研究所在全国范围内调查统计显示，有46.6%的组织由理事会或全体会议等正式决策机构决定组织战略或活动计划；47.4%的组织无正式决策机构，其中由全体人员协商决策的占10.7%，由两个以上的负责人协商决定的占17.8%，由负责人个人决定的占18.9%，这些数字表明，全国有近一半以上的非营利组织还没有建立完善的内部管理制度[5]。

（二）非营利组织制度体系的要素性非耦合

首先，在公共政策层面。改革开放至今，非营利组织发展的公共政策环境极不稳定，几经变迁。在20世纪80年代，宏观政策取向主要是限制和控制非营利组织发展；90年代中期以后，随着市场经济体制的逐步建立和政府职能转变的不断深化，党和国家对民间非营利组织作为社会中介组织的作用有了正确的认识，特别是党的十五大之后，有利于非营利组织发展的政策环境逐步形成；2002年党的十六大之后，党的政策对民办非企业单位的态度逐步趋于积极，特别是2004年召开的党的十六届四中全会进一步明确了社团、行业组织和社会中介组织在社会公共事务管理中的提供服务、提出诉求、规范行为的三大积极作用，标志着培育发展与监督管理并重的公共政策基调的形成[6](P125)。党的十七大报告则进一步提出了重视社会组织建设和管理的指导思想。实践证明，任何一种社会组织要获得长足发展都需要稳定而持续的政策环境。改革开放后，适合不同时期经济社会发展需要，党和政府在宏观政策层面立、改、废，频繁变动宏观政策，给国家立法和非营利组织管理制度的构建造成了困难，致使有些法律、法规因政策的变动迟迟不能出台；已制定的法律、法规由于未能及时调整而与宏观政策不符。另外，非营利组织也由于宏观政策的频繁变动而不能对自身组织的未来发展形成有效预期，内部科学有效的管理制度也难以形成，已形成的治理规则也大都是适应官方意志变动而具有“短视效应”的。所以，宏观政策的不稳定也导致了非营利组织制度体系的非耦合性。

其次，在宪法层面。我国宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。这只是从公民权利的角度给予非营利组织以母法的支持，从公民权利到行为再到自觉地组织社团，还需要对公民行为以及社团组织给予宪法层面的保障，这些宪法保障的权利和义务可以为非营利组织的普通法律、法规的制定提供宏观原则性指导，同时也提升了非营利组织的法律位阶。但是我国宪法中却没有这些条款，由此造成三大社会主体①参见2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法（修正案）》。在宪法层面上地位的不平等。

再次，在普通法律法规和部门规章以及地方性规章层面。除了《中华人民共和国公益事业捐赠法》、“三大条例”之外，大部分规范性条款都散见于其它专门法律、法规之中，虽然规范的内容比较详尽，但这些规范大都不是以非营利组织自身运行和发展为立法主旨和问题向度的，并且带有明显的部门法的特殊本位倾向，法规制度的针对性也不明确，其操作性值得怀疑，制度绩效可想而知。

最后，在非营利组织自身管理制度层面。由于非营利组织制度环境的复杂性，加之我国经济社会发展的不平衡性，以及非营利组织利益关系的复杂性等原因，客观上必然导致非营利组织难以形成一致性的内部治理的制度体系，由此难以形成纵向和横向制度之间的耦合。另外，从以上清华大学NGO研究所的调查数据可知，非营利组织内部的治理结构和制度体系参差不齐，不同程度地受到来自企业和政府组织治理机制的熏陶，以至于同制度体系其它层面的价值取向表现出明显的不一致性。

二、中国非营利组织制度体系非耦合性的原因探析

1.中国文化的统一性是环境条件

喀麦隆思想家丹尼尔·埃通加·曼格尔曾经说过：“文化是制度之母”，无论是制度的供给还是需求都是在一定的文化生态中进行的。同西方的多元文化不同，中国文化呈现出典型的统一性特征，用孔子的话说就是：“和而不同”。中国长达2000多年的封建社会，小农的经济形态，家国一体的政治社会结构，高度集权的政治体制强化了统治阶级对文化发展的禁锢。中国文化的发展始终都是在统治阶级的主导下进行的，文化发展都是为了宣扬统治阶级统治的合法性和政治管理的合理性而存在的，强大的统治阶级主导的意识形态所催生的制度也都是为维护政府合法地位，宣扬政府的强大和全能为旨归的，对来自民间的结社愿望和诉求常常被斥为“异端”，即便被政府认同也不是出于对民间利益的考量，制度规范的设计者也不是把非营利组织作为一个正统的社会主体来认识的，结社文化也难以获得主流文化的有效认同，这种观念和做法至今仍然左右着各级政府和官员，影响到我国非营利组织制度体系的建构，从而造成制度非耦合性现象的产生。

2.供给机制的特殊性是体制因素

长期以来，我国的公共政策逐步形成了以政府组织为主导，非政府组织和市场组织为辅的三位一体的供给体制。非营利组织通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节对公共政策发生影响[7](P103)。并且在政府决策过程中充当政策信息沟通，为政府稳定公共政策秩序甚至部分替代政府公共政策角色的作用。但是由于中国社会发展长期以来呈现出总体性特征，有学者把这种社会称为“总体性社会”[8](P2)。总体性社会的社会结构分化程度很低，国家通过一系列制度安排获得了对社会中绝大部分稀缺资源的控制和配置权，一个社会成员要想取得基本的生存条件，就必须从国家的再分配体制中获得相应的资源，国家体制作用于社会的方方面面。这种特征反映在公共政策供给层面，一是表现为公共政策以政府供给为主；二是表现为政府有权认定其他政策主体的合法性。在政府产生公共政策的过程中，由于政府决策信息的有限性，加之政府组织的自利性，使得政府“生产”的政策规范不可能完全以非营利组织的发展为价值取向；另外，当非营利组织和政府组织存在利益冲突的时候，政府组织则会利用合法权利影响非营利组织作为政策主体的权利行使，也就是对不太符合政府利益偏好的非营利组织的政策倡议采取漠视态度，甚至置之不理。

3.自身能力的欠缺性是主体原因

现代组织理论认为，组织能力的高低是组织向外界输出信息和能量，提供组织产品和服务的重要影响因素，同时组织能力的大小也决定了组织社会角色的扮演和社会功能的实现。

由于我国相当部分的非营利组织是通过自上而下的路径建立的，是政府放权让利的产物，与政府关系密切，其观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面都过分依赖于政府，有着很强的类行政性。在自身获取资源，优化结构，培育良好的社会公信力方面存在先天的不足[7](P108)。那至于哪些自下而上生成的非营利组织，由于政府严格的准入制度限制，一些不符合条件的“草根”非营利组织被排除在“合法性”门槛之外，受到政府政策的歧视，在资源获取、社会认同等方面受到不公平对待，其组织能力可想而知；即便是那些符合法定条件取得合法身份的非营利组织，由于其行为受到登记主管单位和业务主管单位的严密监控，事实上成为了政府的附庸，没有平等地参与市场竞争的机会，组织能力也不可能得到有效提升。

组织能力的欠缺必然导致我国非营利组织在与政府组织和市场组织的权力博弈中处于劣势，其利益表达往往得不到政府的重视，以政府主导的公共政策供给机制也必然不是以非营利组织的发展需要为价值取向的，这样极易造成非营利组织制度建构的非耦合性。

三、中国非营利组织制度非耦合性的应对理路

1.营造一种氛围——形成全社会支持非营利组织发展的文化观念

本文认为，要促使我国非营利组织制度体系从非耦合趋向耦合性，首先要形成全社会重视并且支持非营利组织发展的文化氛围。也就是说，要树立一种重视公民社会培育，关注非营利组织发展，维护非营利组织利益的理念。政府组织特别是各级党政领导要克服对民间非营利组织惧怕、怀疑、蔑视的思想观念，积极发挥非营利组织在政府社会治理中的作用，特别是在公共政策过程中，要重视非营利组织聚集公众利益，反映公众诉求的作用，完善有效的非营利组织参与公共政策过程的机制，以此促进非营利组织制度体系的耦合；企业组织则要端正观念，正确认识非营利组织在促进市场发展、维护企业利益、改善政府社会治理中的作用，通过多种方式支持非营利组织的发展，帮助非营利组织实施制度创新；非营利组织自身要转变观念，官办非营利组织要克服“等、靠、要”的思想，积极开拓公益市场，通过不断扩大自身的社会影响力来强化自身在公共政策过程中的作用。民办非营利组织要发挥草根民间性的优势，以实际运作经验来积累制度。

2.建构一种机制——形成以非营利组织良性发展为价值取向的制度生成机制

目前，我国非营利组织的制度生成机制主要是在公共政策的框架内实现的，以政府为主导的公共政策机制为非营利组织设置的参与渠道非常狭窄，制度设计也不完善。从公共政策决策的制定到实施，来自非营利组织的制度需求都很难给予回应。所以要建构一种以非营利组织良性发展为价值取向的制度生成机制，这种机制应该包括两个方面的内容：第一是完善现有的政府主导的公共政策机制，在政策制定、执行、监控、评估和终结的各个阶段为非营利组织广开参与渠道，完善参与制度，使非营利组织的利益表达和权利行使在各个阶段都有所体现；第二是建构一种在宪法规范和政府规制下的以非营利组织为主导的公共政策新机制。现代公共政策理论认为，非营利组织力量的不断壮大，它很可能长久地改变国家与社会、政府与公民之间的关系[7](P93)。成为公共政策的重要主体之一。笔者设想，是否可以在宪法规范和政府规制下建构一种以非营利组织为主导的公共政策新机制，这种机制以非营利组织自身发展为问题导向，及时全面汲取公民社会运行和非营利组织发展的各种信息资源，以相对独立化的政策生成路径来促进非营利组织制度体系的耦合。

3.夯实一种基础——以非营利组织自身能力的提升来促进制度的耦合性

正如前文所述，非营利组织自身能力的欠缺使得其在与政府组织和企业组织的权利博弈中处于劣势，这直接影响到其作为公共政策主体作用的发挥，影响到制度体系的建构。为此，本文认为可以采取以下措施提升非营利组织的自身能力。一是完善内部治理结构，建立以理事会为核心的内部治理机制，理事会作为非营利组织的决策中枢，代表出资人对非营利组织行使所有权，对组织发展负全面责任；同时要围绕组织宗旨设置科学合理的组织机构，完善各种规章制度，使各机构权、责、利统一协调，以精简高效的组织运作提升组织形象，彰显其在公共政策供给主体中的优势。二是非营利组织应当加强政策制定、政策评估等方面的学习和训练，增进对公共政策过程的充分了解，为更好地参与公共政策做好知识和技术准备。三是非营利组织应当加强与政府组织和市场组织以及其它非营利组织的沟通和协调，以组织间的良性互动认同来达致制度规范的系统整体性，促进制度体系的耦合。

[1][英]弗里德里希·哈耶克.规则与秩序[M].北京：中国大百科全书出版社，2000.

[2]国彦兵.新制度经济学[M].上海：立信会计出版社.2006.

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[4]黄浩明.中国民间组织30年——走向公民社会[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[5]邓国胜.中国NGO问卷调查的初步分析[DB/OL].中国社会组织网，2006-05-31.

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[8]孙立平.动员与参与——第三部门募捐机制个案研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

胡建锋（1974-），男，河南许昌人，许昌学院法政学院讲师，研究方向为政治学、行政管理的理论与实践。

D 631

A

1671-7155（2012）03-0076-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.03.015

2011-11-20

本文系国家社科基金项目“当代西方共识民主理论研究”（11BZZ008）、河南省政府决策招标课题“慈善事业法律规制研究”（B329）、许昌学院校内科研基金项目“我国政府职能转变的路径选择：基于第三部门的作用分析”（2010067）的阶段性成果。

（责任编辑 汪志强）