论公平视域下义务教育均衡发展的价值诉求

　　“有教无类”是中国人的千年夙愿，教育公平是社会公平的基础，是教育发展崇高的价值追求。2008年9月1日，是一个注定要被载入史册的日子，继全面推行农村义务教育免除学杂费政策后，这一天，国家在全国范围内全部免除城市义务教育学杂费，它预示着我国义务教育阶段学生全部实现了免费上学，中国实现了全部免除城乡义务教育学杂费的宏伟目标。这标志着中国又一次实现了义务教育发展的新跨越，全面进入了免费义务教育的新阶段，进入了义务教育发展的新时代[1]。上学不用交学杂费了，学生们欢天喜地，家长们也纷纷乐道，几千年来的梦想终于成了现实。然而，实施这项民生工程的难题也随之一个个显露出来。义务教育免费后能否实现教育均衡发展的目标，这是义务教育免费后首先面对的问题。教育部袁贵仁部长刚上任即提出把均衡发展作为义务教育新目标，赋予了全新的坐标意义。因此，大力推进义务教育均衡发展，让每一位公民享有相对平等的人生竞争起点，是实现社会公平最重要的前提条件，也是关系到当前和今后一个时期中国基础教育发展的整体战略问题。推进义务教育均衡发展，已是刻不容缓。
　　一、基于公平论视域下的义务教育均衡发展理论剖析
　　自亚里士多德时代开始，均衡的要求一直被认为是公平诉求的基本内涵，均衡的实现与否意味着公平是否实现。亚里士多德曾指出，分配上的比例平等实质上是等级上的不平等，由此，他提出应当对所有公民进行权利上的平等分配。根据亚里士多德的公平论观点，我们认为，义务教育的均衡应是指教育系统内部各要素、各部分之间建立的协调、稳定和有序的关系，追求的目标即是保障受教育者在受教育的起点、过程和结果方面拥有相对平等的机会和权利[2]。换言之，义务教育公平性，一方面需要在入学过程中使受教育者得到同等的对待与支持，通过实施优质教育资源相对均衡分配，从而为他们提供相对平等的教育机会与条件；另一方面，需要在制度层面上保障他们受教育权利平等的实现，获得平等的入学机会和就学机会。
　　20世纪70年代，美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯在他的著作《正义论》中，以公平正义为视角，全面系统地论证了自由与公平、个人与国家、机会与结果等广泛的社会政治问题。罗尔斯认为，正义的核心就是平等，“正义即公平”。而公平则需要对社会权利、利益进行公平的分配，由此，他提出了两个具体的正义原则：一个是平等的基本自由原则，即每个人都在最大程度上平等地享有与其他人相当的基本的自由权利；另一个是机会的公正平等原则和差别原则的结合，即社会和经济的不平等被调解，使得人们有理由指望它们对每个人都有利[3]。根据罗尔斯这两个原则的要义，义务教育的公平性，首先是受教育的基本权利和义务平等地分配给每一个人，其次是调整每一个人在受教育过程中获利的不均衡。
　　“普九”工作的顺利完成，使广大适龄儿童少年充分地享有了受教育的基本权利和义务。然而，按照罗尔斯的差别原则，教育还需通过补偿使利益最少者的利益最大化。一方面，罗尔斯的最小最大值的选择原则告诉我们，义务教育的发展要照顾地位最差者的利益，以处境最差者为参照点。即是说，义务教育的发展必须更多地注意那些较不利的社会群体，向他们投入更多的资源。为实现教育的公平性，在资源配置上，应尽可能地向欠发达地区、农村教育、薄弱学校倾斜。另一方面，罗尔斯的最大值选择原则告诉我们，要照顾社会大多数人的利益，以社会最大多数人的利益为参照[4]。而义务教育均衡发展政策，则是从社会的整体利益出发，以一定的方式挑选最大利益者进入该教育体系，而排斥最少利益者。因此，它为更多的人提供更多的受教育机会，为所有人提供相对平等的教育，为尽可能多的人提供尽可能多的好的教育，为全体国民提供优质的教育。从某种意义上来看，当这两个原则共同指向义务教育的公平性时，它们是一致的。
　　二、从教育公平的价值诉求看均衡发展的现实困境
　　作为一个底子薄、起步晚的发展中大国，普及义务教育绝非轻而易举。近二十年来，在中央政府的高度重视和深切关怀下，我国取得了“普九”的胜利，取得了“城乡义务教育免费”的胜利。但胜利过后，我们又不得不正视义务教育呈现出严重的非均衡发展的态势。正如美国经济学家舒尔茨所述，经济差距的逐步拉大根源于教育的差距。因此，义务教育非均衡化必然导致经济社会的不和谐，成为制约实现教育公平目标的一个“瓶颈”。
　　1.义务教育发展校际不均衡：重点校的划分与择校问题
　　改革开放初期，中央政府采用了“效率优先，兼顾公平”的义务教育发展战略。由此，颁布了一系列政策措施，大力发展一批重点中小学校，使之成为具有示范性、实验性的学校。这类学校逐渐形成为国家重点、省级重点、市级重点、区级重点及县级重点中小学校，而无论是经费投入、办学条件，还是教师资源、教育质量等方面，这类学校均优于普通中小学校。一般而言，重点中小学校受政府支持力度大，资源丰富、实力雄厚，社会声誉度高。随着人们对高质量教育需求的日益增强，常常通过“以钱择校”、“以权择校”、“以分择校”等方式进入重点中小学校，成为阻碍义务教育均衡发展的桎梏[5]。而为了杜绝择校行为的蔓延，国家采取“就近入学”的原则，以实现教育的公平性。可就实际情况分析所知，这一措施反而有拉大教育差距之弊端。长期以来，重点校的建立普遍是围绕政治、经济、文化中心而建的，比较集中于同一城市的发达区域，而对于非发达区域的家庭子女而言，却由于家庭的政治关系、经济状况以及成绩水平等因素的制约，无法享受到优质的教育资源，进一步加剧了教育的不公平性。
　　2.义务教育发展师资不均衡：城乡师资力量的差距问题
　　城乡之间的利益差异诱发教师群体的趋利性流动，从而导致师资力量差距增大。由于农村学校地理位置偏僻、条件艰苦、交通不便、待遇不高等因素的影响，从教师入口的流动性来看，一般而论，绝大部分高师院校毕业生不愿意到农村中小学任教，许多优秀的毕业生被城镇中小学所吸收后，剩下部分被迫到了农村学校任教[6]。从教师出口的流动性来看，许多优秀的农村中小学教师流向了城市学校，壮大了城市中小学师资力量，发挥了锦上添花的作用。与之相反，农村中小学师资队伍流失严重，则因此而雪上加霜。除此之外，农村学校还面临着两大困境，一方面，学校常年配备不齐所有的学科任课教师，特别是诸如计算机、美术、音乐、生物等短线学科的教师更是紧缺；另一方面，农村中小学教师受地域、经费等因素的制约，参加培训机会少，教学水平提高缓慢。而在学历、职称、收入等方面，城镇学校教师也明显高于农村学校教师。因此，城乡师资力量的较大差距必然导致教育质量与效果之间的差异性，致使强校更强，弱校更弱，进而阻碍义务教育均衡发展，影响教育公平实现的可能性。
　　3.义务教育发展群体不均衡：农民工子女教育转型问题
　　农民工子女受教育问题一直是政府、社会和学界关注的民生问题。这几年来，随着一系列惠民政策的颁布和实施，特别是城乡义务教育免费制度的实现，为每一位农民工子女提供了接受义务教育的基本权利与机会。然而，“有学上”的问题解决之后，必须面对“上好学”的问题，这表明农民工子女教育亟待转型[7]。农民工子女包括留守子女和流动子女两部分。在留守子女方面，免费接受义务教育已成为现实。目前，农村留守儿童只要愿意，人人都“有学上”，完全享有受教育的机会。然而，因为父母长期在外务工或经商，导致留守儿童家庭教育基本缺失[8]，学习习惯不良、行为认知偏差、学习效果不佳，甚至中途辍学现象时有发生，这些问题直接影响到农民工留守子女受教育的质量[9]。在流动子女方面，国家逐步消除了户籍制约、政策约束和经济条件限制，使农民工子女享有同流入地城市家庭子女同等的教育权利和教育资源。然而，在大多数情况下，农民工子女并不能享受到同等的权利。譬如，就流入地学校而言，大部分民工子女都就读于民工子弟学校，这类学校在办学条件、师资力量以及教育资源等方面均落后于其他学校；又譬如，即便一些民工子弟有机会选择城市公办学校就读，但因公办学校普遍存在各种名目的限制，提高了入学的门槛，致使农民工子弟望而生畏。可见，与其他非农民工子女受教育而言，显然，农民工子女处于劣势。这无形中导致了群体之间义务教育的非均衡化发展。
　　
　　三、从《规划纲要》透析义务教育均衡发展之方向
　　2010年伊始，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，具体描绘了力争在2012年实现区域内初步均衡，到2020年实现区域内基本均衡的“路线图”[10]。2010年2月28日，在深入调研、广泛听取意见建议的基础上，经反复研究修改，形成了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）（以下简称《规划纲要》）第二轮公开征求意见稿，由教育部公布于社会。2010年4月15日，经国家科技教育领导小组会议审议，并原则通过。这是进入21世纪以来我国第一个教育规划纲要，是指导未来10年教育改革和发展的纲领性文件。《规划纲要》对义务教育的发展，特别是义务教育的均衡发展作了整体性的规划。
　　从《规划纲要》中，我们不难发现，均衡发展成为义务教育的战略性任务。围绕均衡发展这一中心，义务教育需要推进学校标准化建设，建立健全均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源。同时，为实现义务教育均衡发展，《规划纲要》将从四大方面采取有效措施：一是适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学。坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。二是制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。建立健全政府主导、社会共同参与的农村留守儿童关爱和服务体系，健全动态监测机制。三是加快农村寄宿学校建设，优先满足留守儿童住宿需求。采取必要措施，确保适龄儿童少年不因家庭经济困难、学习困难、就学困难等原因而失学，努力消除辍学现象。四是严格执行义务教育国家课程标准、教师资格标准。深化课程与教学方法改革，逐步推行小班教学。配齐音乐、体育、美术等薄弱学科教师，开足规定课程[11]。
　　教育公平是社会公平的重要基础，是人生公平的起点。《规划纲要》把促进公平作为战略重点，这既是对教育政策的不断发展和完善，又是促进义务教育均衡发展的必然趋势。在改革开放至20世纪90年代末，我国义务教育政策导向是“效率优先，兼顾公平”，其目标在于基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲。“两基”攻坚战略任务的完成，表明我国在保障公民基本受教育权利等方面的认识与实践提高到一个新的水平。当义务教育普及到一定程度后，机会公平和均衡程度如何日益成为人们关注的焦点。城乡不均衡、区域不均衡、校际不均衡等问题严重影响到义务教育的公平性，成为制约义务教育发展的主要矛盾。基于这样的背景和条件，我国颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，再次强调义务教育均衡发展，目的就是要尽快平衡调节作用，整合教育资源，进行有针对性的教育投资，尽最大努力减少教育发展的不均衡现象。
　　参考文献
　　[1] 翟博.中国义务教育发展的新跨越.中国教育报，2008-09-08.
　　[2] 冯建军.教育公正需要什么样的教育平等.教育研究，2008（9）.
　　[3] 约翰·罗尔斯.正义论.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.
　　[4] 冯建军.程序公正：制度化教育公正的重要原则.教育发展研究，2007（7）.
　　[5] 吴春霞，王善迈.阶层差距与义务教育公平问题研究—来自北京市初中的经验数据.教育与经济，2008（4）.
　　[6] 蒋平，王正惠.义务教育免费之后的考验：实践难题与现实出路.河北师范大学学报，2009（8）.
　　[7] 熊沉.资源配置视角下农民工子女的教育转型研究.中共浙江省委党校学报，2009（2）.
　　[8] 蒋平.农村留守儿童家庭教育基本缺失的问题及对策.理论观察，2005（4）.
　　[9] 蒋平.从学习习惯不良看农村留守儿童教育之困惑.北京青年政治学院学报，2008（3）.
　　[10] 教育部.教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见.教基一[2010]1号.
　　[11] 教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].教育部门户网站，2010-02-28.
　　（责任编辑付一静）