中等发达地区推进义务教育均衡发展的探索

　　摘要：以中等发达城市石家庄市为个案，研究其在区域推进义务教育均衡发展中所采取的策略及取得的经验，进而研究中等发达地区在整体推进基础教育均衡发展中的实施状态、基本模式和未来发展趋势，以期为中等发达地区整体推进基础教育均衡发展提供一些实践模式。
　　关键词：中等发达地区；区域教育；均衡发展
　　中图分类号：G40－052
　　文献标识码：A
　　文章编号：1009－010X(2011)08－0004－04
　　
　　由于我国社会经济发展极不平衡，地区之间差距较大，造成区域之间的教育表现出极不均衡的复杂状况。按经济发展的程度，一般将我国分成经济发达地区、中等发达地区和欠发达地区。每一个区域由于其经济社会发展的特点不同，教育的均衡化也体现出不同的特征。就区域教育而言，每一区域内的教育性质、教育内容、教育宗旨、教育方法、教育手段、教育评价以及相应外部支持系统都具有统一性和相关性。但是不同区域之间的差异性很明显。鉴于中国的国情，要根治缘于经济非均衡发展的基础教育均衡欠缺问题，要在国家范围内实现基础教育均衡发展，并不是教育内部短时间能解决的问题，是需要一定的时间分阶段实施的；但是在一个区域范围内，实现基础教育特别是义务教育均衡发展还是可行的。根据国家教育部袁贵仁部长提出的义务教育均衡发展的阶段性目标(即2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标)及2010年教育部发布的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》的有关精神，均衡发展仍然是义务教育的重中之重，而中西部教育的发展则是促进整个义务教育均衡发展的重中之重。中西部地区一般包括中等发达地区和欠发达地区。本文以石家庄市为个案，研究其在在一个区域内推进义务教育均衡发展过程中所采取的策略及取得的经验，进而研究中等发达地区在整体推进基础教育均衡发展中的实施状态、基本模式和未来发展趋势，以期取得一些成功的经验和范例，为中等发达地区整体推进基础教育均衡发展提供一些实践的模式。
　　
　　一、对区域内基础教育均衡发展的理性认识
　　
　　基础教育均衡发展包括宏观(国家)、中观(区域)、微观(学校)三个层面。区域内基础教育均衡发展属于中观层面，即某一个区域内。相对于全国的教育整体而言，区域教育一方面可以体现区域的特殊性，另一方面又能在一定的层面上体现全国教育发展的一般规律；相对于学校层面来说，区域教育又是上一级的教育系统，能更多地体现区域内教育发展的综合性和整体性，区域内教育行政部门制订的本区域教育发展的规划和方向也能在具体学校得到更好的落实；而且一个区域内的经济、文化、教育都具有其明显的区域特征，可以说在一个区域内，教育改革是最有活力、最有自主权，也是最能显现效力的。但区域又是一个可大可小的概念，多大范围的区域更有效力、更为合适，这也是我们需要研究的问题。
　　本文所界定的区域是一个中等发达城市(河北省省会石家庄市)市域内基础教育均衡发展。所谓市域内基础教育均衡发展，是指在县域基础教育均衡发展的基础上，在一个市域内，通过建立统一的基础教育办学标准和地方法规，约束政府合理分配教育资源，实施政府对基础教育进行发展的有效调控，在市域内的县域之间、城乡之间、校际之间，初步实现基础教育教学质量的均衡化，公民受教育权利的公平化。
　　选择市域作为研究的范围，一是因为目前县域内教育均衡在理论研究和实践尝试中已取得一定的成效，有了一些较为成功的模式，在县域内教育均衡也得到了一定程度的实现。基于此，应进一步拓展研究的视野，对于市域的研究应提上议程。二是目前立足于市域(省域)层次探索梯次推进省域内义务教育均衡发展的研究较少，而这方面的研究又是现实教育改革和发展的迫切需要。本文在石家庄市区域内义务教育均衡发展取得的已有的成果基础上，运用实证的方法系统地研究、探讨市域内基础教育均衡发展问题，力求取得市域内推进基础教育教育均衡发展的成果和经验，进而推进省域内基础教育均衡发展，为建设教育强市、教育强省出谋献策，进而为全国提供中等发达地区基础教育均衡发展的成功范例。
　　
　　二、对石家庄市当前基础教育均衡发展的理性描述
　　
　　区域内基础教育的整体均衡发展包括义务教育均衡发展、普通高中教育均衡发展和学前教育均衡发展。本文重点探讨区域内义务教育均衡发展的实践模式。
　　当前，石家庄市在推进基础教育均衡发展过程中取得了很大的成绩。特别是在义务教育阶段，大力推行“以县为主”的管理体制，在县级行政区域内率先推进均衡发展，加强义务教育均衡发展示范区建设，探索出了一些具有本地特色的义务教育均衡发展的做法和经验。
　　较有代表性的是已在全市全面推广的“一托二联盟校”和“学区一体化”模式。所谓“一托二联盟校”，即将市区一所义务教育阶段优质学校与一所城郊学校、一所城区薄弱学校捆绑成紧密联合的“办学共同体”，以城区优质学校为龙头学校，对口帮扶城郊薄弱学校；以3年为一个周期，3年后龙头学校再次更换，形成不同优质学校对城郊薄弱学校的第二次辐射。3所学校不仅要统一工作计划，统一管理制度，还要统一活动安排，统一质量要求，统一年终考核。并且每年要交流教师和中层以上管理干部，共享联合校内各类教育资源。所谓“学区一体化”模式，即打破农村地区乡(镇)行政区划设置，建立了以学区为基本单位，县级教育行政部门、学区中心校、学校三级管理体制。在县域范围内，按人口分布状况、学校地理位置、教育发展状况、优质教育资源辐射范围等因素，调整中小学布局，撤消不符合规划要求的学校，改造符合规划要求但不符合标准的薄弱学校。“一托二联盟校”促进了市区内热点校(优质学校)和薄弱学校办学条件、经费投入、师资配置、教育质量的逐步均衡，而“学区一体化”模式则充分利用教育资源，提高农村办学水平，让农村孩子也享受到优质教育。
　　石家庄市教育局还推出城镇教师到农村支教工程，并将省级示范性高中公助生招生指标按比例均衡分配到城乡初中学校，分配生比例由2008年的60％提高到2010年的80％，从政策导向上推行义务教育阶段生源的均衡分配。
　　总的来说，石家庄市在推进义务教育均衡发展中的探索是可行的，也是卓有成效的。在实践上证明了在一个县，或者在城市内一个区，甚至在整个市区推进教育的均衡发展是完全可能的。从实践中看出，在区域内推进教育均衡要注意以下几方面：一是充分发挥政府及教育行政部门的行政职能和宏观调控作用。无论是市区的联盟校，还是县区的“学区一体化”，都需要政府及教育行政部门的统筹管理和统一安排；二是教育经费的保障是义务教育均衡的前提和基础。特别是农村中小学公用经费保障水平进一步提高，农村标准化学校建设和市区薄弱学校改造的工作力度加大，使学校办学条件得到极大改善，促进区域内学校办学条件、经费投入、师资配置、教育质量的逐步均衡；三是加强教师队伍素质的全面提高是教育均衡发展的关键。只有师资力量均衡，才能真正实现义务教育的均衡发展。
　　但是，应该看到的是，当前石家庄市的义务教育发展仍不均衡。根据笔者调研显示，主要表现在四个方面：一是教育投入不足，生均经费投入较低，低于其他省会城市及河北省内几个经济较发达的城市，与省会地位不相符。农村初中生均预算内教育事业费和公用经费均较低，这是目前影响本市基础教育均衡发展的重要因素之一，必须引起各级政府的高度重视。二是教育资源配置和校际发展不均衡，城乡间办学条件还存在一定差距，农村学校办学条件需要进一步改善，城市学校“大班额”和“择校”问题仍很突出。三是县域间的教育发展不均衡，同等经济发展水平的不同县，教育水平也有很大的差距，有些经济发达的县教育发展水平很低，而一些贫困县的教育发展水平却很高。四是农村中小学教师素质还有待于进一步提高，城乡间教师还没有真正建立起合理流动的有效机制。
　　
　　三、石家庄市推进区域内基础教育均衡发展的有效措施
　　
　　为进一步推进区域内义务教育均衡发展，在未来5～10年里，石家庄市教育行政部门制定了一系列推进义务均衡发展的规划，把均衡发展作为义务教育的重中之重，完善义务教育均衡发展的保障机制。力争在2012年实现县域内义务教育初步均衡，到2015年实现县域内义务教育基本均衡，到2020年城乡差距大幅缩小。为实现上述目标，石家庄市制定了一系列相应的策略：
　　一是加强区域教育布局规划和校园规划建设。适应全市城镇化和农村新民居建设需要，全面优化城乡区域教育布局。加强校园规划管理，逐步形成“校园规划科学合理，校园建筑品味高雅”的学校建筑文化。做好城乡新建小区配套设施建设工作，所有配套学校全部达到标准化学校建设要求。合理规划建设一批农村寄宿制学校，大力推进山区教育扶贫工作。到2015年，全市农村中小学基本实现标准化。率先在县域内实现城乡教育均衡发展，逐步在更大范围内实现优质均衡。
　　二是着力突破初中教育发展不均衡瓶颈。在市区和县城新建一批中学，优化城镇初中教育资源，消除市区和县城初中学校“大班额”现象。
　　三是推行义务教育阶段学校“联合体”均衡发展模式。市区在“一托二”模式基础上，建立完善“联合体”办学模式，形成优质校与薄弱校协作机制，全面提升学校办学水平。农村积极推广“学区一体化”管理模式，完善县级教育行政部门、学区中心校、学校三级管理体系。深入开展“城乡结对、互助共赢”活动，促进城市学校与农村学校共同发展，实现城乡和区域教育良性互动。
　　四是确保进城务工人员子女与流入地学生平等接受义务教育。建立健全农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制。
　　由上述政策措施可以看出，强化政府行为是推进基础教育均衡的首要条件。政府从宏观政策层面，通过一系列政府行为，以政策调整来实现均衡发展。由此可见，政府在推进区域内基础教育发展应有以下的目标指向：1.确保教育投入均衡稳定增长。2.对有限的教育资源进行合理配置。3.实现全市教育资源共享。4.保证各级各类教育的均衡发展。5.实现区域内教师资源的合理配置。6.保障区域内弱势群体享受平等的受教育权利。7.加强初中教育薄弱环节，在本区域内将择校程度降到最低。
　　
　　四、推进区域内义务教育均衡发展面临的问题与思考
　　
　　石家庄市在推进区域内义务教育均衡发展的实践经验和未来发展规划充分说明，只有加强政府行为，明确政府职责，从制度政策这一环节人手，针对本地区实际情况，把握本地区教育现状，建立新的政策引导机制，才能有效推进义务教育均衡发展。但是，义务教育均衡发展是一个长期性的课题，值得我们研究和思考的问题很多。特别是当前我国基础教育面临的两大挑战是由外延发展转向内涵发展，由规模发展转向质量提升。这就意味着今后基础教育均衡发展，既要追求量的均衡，更要追求质的均衡。
　　近些年来，全国各地区区域内均衡发展措施的有效推进，使城乡之间、校际之间的差距逐渐减少，特别是学校标准化建设，为学校办学条件的硬环境方面提供了强有力的外部支持。但是，在教育质量方面，城乡之间、校际之间的差距还很大。实现学校内涵的发展成为推进区域教育均衡发展今后的主要方向。各级政府应在学校内涵层面考虑，并以其为突破口，围绕政策设计和制度建设进行多样化模式的探索。据此，笔者认为，今后基础教育均衡发展应重点关注以下几个方面：
　　1　必须关注学校教育质量的全面提升。
　　从发达国家在推进学校均衡发展的实践和经验可以看出，学校均衡发展是教育均衡发展的最主要体现和实施途径，特别是义务教育普及后，学校教育质量的全面提升是促进整个教育公平的核心要素。如美国，1993年的《中小学改进法》提出，要关注由于各种原因而造成的弱校、差生，保证有二分之一的资助致力于全国最贫困的地区。2000年1月23日，布什总统制定并颁布了《不让一个儿童掉队(No Child Left Behind)》的教育蓝图。这个教育蓝图特别强调了教育公平的重要性，主张要帮助处境不利的学生，并要奖励“不让一个儿童掉队”的学校。同时，对那些未能实现绩效目标的州和学校进行惩罚。英国先后实施了改造薄弱学校的“教育行动区”计划、提高城市教育质量的“追求卓越的城市教育”计划和改善处境不利地区和群体教育状况的“教育优先区”计划，使教育走上了均衡发展的良性轨道。
　　当前，在一个区域内，校际之间的均衡主要体现在两大方面：一是硬件设施，即政府保证充足的义务教育经费，各校教学条件、教学设施达到了标准化。二是软实力，即师资力量和教育管理水平的相对均衡。那么，政府应采取哪些有效措施推进学校均衡发展?以石家庄市为例，目前石家庄市采取的是“一托二联盟校”和“学区一体化”模式，其主要目的就是促进学校间的均衡，提高薄弱学校和农村学校的整体水平。这两种模式分别在市内各区和县域范围内实施并推广，并取得很大的成效。但是，笔者认为，这两种模式还需进行进一步的探索、改进和完善。比如“一托二联盟校”模式，三个联盟学校虽然统一工作计划，统一管理制度，还要统一活动安排，统一质量要求，统一年终考核，也进行中层以上管理人员和教师的交流，但是，在实际操作上容易流于形式，责任不能具体到位，不能达到预期效果。根据笔者初步的调研和借鉴国内外一些较为成功的做法，笔者尝试提出一些建议：在“一拖二联盟校”的基础上实施名校集团化战略，扩大优质教育资源。把联盟校组成一个联盟式教育集团，设集团总校长，各盟校的师生统一管理。在各个联盟校中分设校长，3～5年在各盟校之间进行师资轮换调整，一个教师在同一个学校带过一轮学生(小学6年，初中3年)后就要调到另一个学校。各盟校校长也在一定年限内进行调换。各盟校的教职工人员待遇完全相同。这样，各个盟校之间的办学条件、师资力量和管理水平能保证相对均衡。从另一方面讲，这种做法也能有效遏制目前较为严重的择校问题。
　　2　应重点关注农村学校教育质量的全面提升。
　　长期以来，由于国家政策导向，国家建设基金向城市倾斜，致使城市和农村在发展上的严重失衡。这一问题反映在教育上也是如此。城市学校得益于国家对城市建设的支持，无论是硬件、软件，还是师资待遇，都让农村学校不能望其项背。当前，国家对农村教育投入较大，使农村学校的基础设施、教育教学设备、师资资源大为改善。但是，由于农村教育长期滞后，特别是一些边远山区，学校较为分散，学校的办学条件、办学水平参差不齐，教育教学质量水平太低。而石家庄市井陉县的“学区一体化”建设模式就是将有限的教育资源统一整合，提高了农村教育的办学效率，提升了农村教育质量，实现了农村孩子从有学上到上好学的转变。从“学区一体化”的经验中可以看出，要提高农村学校的教育质量，应从以下几个方面入手：一是保证调整教育资金流向，大幅度向农村尤其是边远山区倾斜；二是保证农村师资力量的提升；三是实现农村学校的规模化办学；四是在边远山区建设农村寄宿制学校。
　　“学区一体化模式”目前在山区县实施较好，也在石家庄市甚至更大的范围内推广。但是，这种模式是否也同样适合于平原县?这也是我们下一步应该调研的问题。
　　此外，随着义务教育阶段的逐步均衡和高中段教育的加快普及(有些发达地区的高中已经普及)，高中优质教育资源的均衡和县域内学前教育的均衡发展也成为基础教育均衡发展整体推进的重点任务之一。
　　
　　五、结语
　　
　　温家宝总理在2010年春节团拜会上的讲话提出：“大力发展教育事业，促进教育公平，提高教育质量，让每个孩子都能上学、上好学。我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严。”让每一个孩子都能上学，上好学，这是中国教育事业奋斗的目标，也是当前教育面临的一个重大任务。它不仅指出了今后我国教育事业特别是基础教育进入普及后时代的发展方向，而且也给我们提出了一个重要的研究课题，即如何实现这个目标，通过什么途径来实现教育的公平。在这种时代背景下，基础教育均衡发展有了更深的涵义。因此，分析当前中国基础教育均衡发展的实施状态和未来发展趋势，特别是区域内推进教育均衡的实践探索，对于推动基础教育均衡发展，确保对教育政策的实施进行及时、准确、有效的监控、评价和调节都具有非常重要的意