中国特色教育督导制度30多年发展的回顾与思考

　　编者按：韩清林同志系教育部国家督学、中国教育学会教育督导分会副理事长兼学术委员会主任，河北大学博士生导师，原河北省教育厅党组副书记、副厅长、巡视员。此文是他近期对30多年来我国教育督导制度发展的系统回顾与思考，特子刊发。
　　
　　摘要：30多年来，中国特色教育督导制度经历教育视导恢复，教育督导重建，中国特色教育督导制度的初步行成和中国特色现代教育督导制度的起步建设四个阶段。对这一发展历程的回顾和总结，对推进教育督导现代化，对中国特色教育督导制度的丰富和完善，对教育督导体系的健全和发展都具有十分重要的现实作用和深远意义。
　　关键词：教育改革发展；教育督导制度；中国特色教育；教育督导现代化；现实作用；深远意义
　　中图分类号：G40—058　文献标识码：A　文章编号：1009-010X(2011)11-0004-13
　　
　　改革开放以来，伴随着中国教育改革发展的进程，特别是伴随着义务教育的普及与巩固提高，我国教育督导工作经历了四个发展阶段，促进和保障了“两基”目标的实现，赢得了政府、社会和教育内部的广泛认同和赞扬，铸就了有中国特色教育督导制度的辉煌成绩。在贯彻实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和即将颁行《教育督导条例》的新形势下，回顾与总结30多年来教育督导工作的发展历程和经验，对于丰富和完善有中国特色教育督导制度，发展和健全教育督导体系，推进教育督导现代化都具有十分重要的现实作用和深远意义。
　　
　　一、第一阶段——教育视导恢复阶段(1978年－1985年)。即从邓小平提出·恢复视导制度到教育部正式设置视导室
　　
　　所谓视导恢复阶段，是指恢复新中国成立初期阶段的教育视导制度。
　　
　　(一)清朝末年和民国时期的教育视导(督导)制度。
　　中国的教育视导制度是在借鉴日本教育视导制度基础上，与近代学校教育制度同时产生、发展起来的。中国近代意义上的教育督导始于清朝末年。在“废科举，兴学堂”的维新变革中开始了中国近代学校教育。1905年清政府成立学部，参酌日本文部省官制，设视学官。1909年，清政府颁布《视学官章程》，以法规形式确立了视导制度。该章程规定，视学官不设定员，临时依需要抽调有关教育行政人员和教员委派巡视。将全国分为12个视学区，规定按年派遣视学官，每学区2人，每3年除个别边远省区外视察一遍。但实际上，当时的视导制度徒具形式，并未切实开展有效工作。
　　辛亥革命后，国民政府于1912年建立中央教育部，沿用清末视学制度，下设视学处。1913年1月，教育部公布《视学规程》17条，对视学的资格要求比以往更为严格，如需大学毕业1年以上或任教3年以上，或从事教育行政3年以上等。规程将全国分为8个视学区，每区派2人视察普通教育与社会教育；视察分定期与临时两种，定期视察时间为每年8月至次年6月，临时视察时间由教育总长决定；视察内容规定为教育行政和学校教育、卫生、经济、教职员工作、社会教育及设施等。教育部视学曾对第三视学区进行视导，并写出了视察报告，其中对安徽省的教育行政状况、学校教育状况、学校经费和卫生状况等都作了评论。
　　建立地方教育视导制度。1917年，教育部公布《教育厅暂行条例》，规定“教育厅设省视学4～6人，由厅长委任，掌管视察全省教育事宜”。各省成立了教育厅，省、县视学制度逐步建立。1918年，教育部制订发布《省视学规程》和《县视学规程》，又相继颁布了《视学处务细则》、《视学留部办事规程》、《视学地方教育视导室办事细则》、《修正视学公费规程》等章程，分别就视学定员、任用、职责及视导事项、规定作了具体要求和规范。至此，部、省、县视学形成了较为健全的制度。国民党统治时期建立了教育督导制度。1927年南京国民政府成立后，同年2月，国民政府教育部公布了《督学规程》19条，规定各大学区、省教育厅设督学。1931年6月，教育部公布了《省市督学规程》，废止了1929年公布的《督学规程》。同年8月，教育部公布《教育部督学规程》17条，9月公布了《教育部督学办事细则》。要求部视导员侧重行政能力、又兼顾教育经验，而省、市、县视导员侧重专业技能和教育经验。
　　中国共产党领导的各革命根据地也建立了教育视导制度。
　　
　　(二)新中国成立后的教育视导制度。
　　1949年11月1日，中央人民政府教育部成立。当时教育部设办公厅、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社会教育司、视导司。视导司是在原华北人民政府高等教育委员会研究室、华北人民政府教育部视导室、资料科等几个单位基础上组建的。教育部确定视导司初建时的工作任务要求：①必须加强视导工作；必须派员下去视导，才能完成总结和研究工作。②今后应有系统、有重点地检查工作，根据检查的结果，加以分析批判。③组织各司干部，有系统地解决一些重大问题，克服视导工作上的手工业方式。视导司的工作任务主要是视导工作，检查各大行政区对于中央人民政府的各项教育政策、决议、指示的执行情况。各司可指定专人负责，配合视导司组织视导小组。
　　1953年，教育部确定视导司负责的工作主要是：①各级教育部门对方针、政策、法令、决议执行情况的组织视察工作；②各级各类学校教学工作的系统视察研究工作；③组织力量进行重点视导与典型调查工作；④有关教育方针、政策、法令、制度、编制以及有关教育行政问题的研究工作；⑤部长交办的专题视导工作；⑥各种教育工作总结、报告与重大问题的研究处理工作；⑦本部各业务司、处工作情况的了解研究改进工作；⑧涉及几个业务司、处之重大问题的组织处理工作；⑨其他有关视导方面的工作。
　　1955年4月，教育部发出《关于加强视察工作的通知》，强调视导工作的重要性，要求各省级教育厅局除设专职视导外，处、科级干部一般要兼任视导员，同时指出视察工作要依靠地方党委的领导，对视察提出了具体要求。
　　五十年代中后期，我国全面学习苏联，全面推进教研制度，淡化以至取消了教育视导制度，各教育行政职能司、处、科负责视导工作。
　　
　　(三)邓小平提出恢复教育视导制度。
　　1977年9月，邓小平同志在与教育部负责人谈话时提出：“要健全教育部的机构。要找一些40岁左右的人，天天到学校里去跑。搞40人，至少搞20人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。可以先跑重点大学，跑重点中学、小学。这些就是具体措施，不能只讲空话。”这实际上提出了恢复我国教育视导机构和教育视导制度的设想。
　　为贯彻邓小平同志的指示，1978年2月3日，教育部党组会议决定：要抓紧调干工作，特别是司局级干部和邓副主席指示配备的40名40岁左右搞调查研究、监督检查的干部。经国务院批准，调干工作得到中央组织部的支持。
　　1978年初，在王震副总理的建议和推荐下，王季青、苏灵扬、姚文、杨滨四位老同志来到教育部任巡视员，并在中学司设视导室。
　　
　　(四)教育部提出建立教育督导制度的实施意见。
　　1983年7月，教育部召开全国普教工作会议，何东昌部长在报告中提出：“要建立督学制度。县以上教育行政部门都要设立督学机构”。教育部提出了《建立普通教育督导制度的意见》，要求先试点，而后逐步实行。
　　
　　(五)教育部设置视导室。
　　1984年2月23日，教育部向国务院报送《关于请求增加机构和编制的报告》提出：“一九七九年，小平同志指示我们抽调四十名中年干部经常深入基层了解情况，督促检查。由于我们编制过紧，始终未能落实，因此，拟增设视导室承担这项工作”，“按照目前设想……视导室三十人”。
　　1984年8月，经国务院批准，教育部设视导室，负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普教工作。
　　1985年6月教育部任命12位教育部视导员。
　　
　　(六)地方开始恢复教育视导制度。
　　1984年到1985年，甘肃、广州、沈阳、重庆、黄石、宁波、南京等省市相继建立或恢复了视(督)导室，也开展了一些视(督)导工作。同时，京、沪以及西北、西南、华中一些省市教育行政部门、教育科研机构、高等学校的同志们相互合作进行了有关教育评估的理论和技术的研究，发表了一批文章和专辑，拟订了一批学校评估方案，对推动我国教育督导评估工作起了积极作用。
　　
　　(七)简要分析。
　　这一阶段的工作重点是恢复新中国成立后的教育视导制度。
　　邓小平是有中国特色教育督导制度的奠基者。恢复教育视导制度是邓小平教育理论的重要组成部分，是教育拨乱反正的重要内容，是邓小平同志对中国教育的一大贡献。包括时任教育部长的何东昌在内的一大批老领导、专家、学者为贯彻落实邓小平的重要指示，为中国教育视导的恢复作出了极大努力，作出了重要贡献。这一阶段的工作虽然着眼于恢复性工作，但舆论上和政治上为建立有中国特色的教育督导制度作了的必要准备，为教育督导制度的重建奠定了重要基础。
　　
　　二、第二阶段——教育督导重建阶段(1986年－1991年)，即从教育督导司成立到《教育督导暂行条例》颁布
　　
　　所谓教育督导重建，是在恢复新中国成立后教育视导制度基础上，借鉴外国和旧中国教育督导制度经验，依照我国社会主义教育制度和教育事业发展的需要而建立的新型教育督导制度。
　　
　　(一)国家教委督导司正式成立。
　　国家提出建立基础教育督学(视导)制度。1986年3月，六届全国人大四次会议通过的国务院关于第七个五年计划的报告中明确提出：“要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评价和监督制度。”1986年4月《义务教育法》颁布。同年9月，国务院办公厅转发国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部关于实施《义务教育法》若干问题的意见(国办发1986)69号文件指出要“逐步建立基础教育督学(视导)制度。国家和地方逐步建立基础教育督学(视导)机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面的视察、督促和指导，并协同当地人民政府处理有关实施义务教育的各项问题。”
　　国务院批准国家教委成立督导司。1986年，国家对教育部机构进行改革。9月4日，国家教委党组召开司局长会议，宣布司局设置及主持人名单，明确让郑启明作为督导司副司长，筹建督导司。10月，国务院批准教育部视导室更名为国家教委督导司。郑启明担任首任督导司司长。这标志着我国教育督导制度开始正式重建。
　　
　　(二)督导司积极开展教育督导实践活动。
　　1986年和1987年，成立后的督导司先后在浙江省的象山县与河北省的阳原县搞了教育督导试点。
　　1987年和1988年，配合全国人大先后在江苏、湖南、四川、浙江、黑龙江、甘肃六省检查《义务教育法》贯彻执行情况。
　　1989年初，受国务院委托，由国家教委牵头，有关部委参加，对各省(自治区、直辖市)的中小学教育工作进行五项督导检查。督导检查的重点是各地贯彻《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》；教育经费增长政策和教师经济待遇的落实；校舍中危房改造；制止中小学生流失；纠正乱收费等情况。
　　1991至1992年，配合全国人大教科文卫委员会对全国29个省(自治区、直辖市)贯彻实施《义务教育法》情况进行检查。
　　
　　(三)《教育督导暂行规定》颁布实施。
　　1986年督导司成立之初，一边进行督导司的筹建工作，一边起草教育督导条例，并于1986年11月拿出了初稿。1986年年底，在北京师范大学召开教育督导工作座谈会，大家对《教育督导条例(初稿)》进行了讨论，会后形成《教育督导工作座谈会纪要》。1987年3月，国家教委印发了《教育督导工作座谈会纪要》，这个《纪要》对当时各地的教育督导工作，起到了指导和推进作用。
　　1988年8月，国务委员、国家教委主任李铁映同志批示：要加强执法监督，强化教育督导制度，不仅“督学”。而且要“督政”。当前国家教委督导工作的重点是对下级政府教育工作的督导。10月，李铁映批示：“要建立学校督导制度，建立督导条例。以法促教，依法办学。”
　　1990年，《教育督导条例》列入国家教委向国务院送审法规的计划。对此，李铁映同志认为：“教育督导制度要在督导实践中逐步建设。”
　　1991年4月26日，李铁映主任签署国家教委第15号令，国家教委发布《教育督导暂行规定》，《规定》作为国家教委行政规章颁布实施。
　　1991年8月24日，国家教委主任李铁映同志在中南海接见第二届国家督学时提出：“要督导下一级政府贯彻党和国家教育的法律法规、方针政策落实情况。督导的一个重要任务是帮助地方政府、教育行政部门和学校办好教育，为我们社会主义经济建设报务”。
　　《教育督导暂行规定》在我国教育督导制度发展过程中，发挥了开创性和奠基性的重大作用。这一教育行政规章的颁布标志着以“督政”为重点的有中国特色教育督导制度初步确立。
　　
　　(四)《教育督导暂行规定》颁布实施的重要意义。
　　《教育督导暂行规定》具有里程碑意义：
　　第一，《暂行规定》是新中国第一个关于教育督导制度的教育部门规章，明确了教育督导的本质属性是对教育工作的行政监督，统一和提高了各级政府、教育行政部门和学校对教育督导工作的认识。
　　第二，《暂行规定》对国内外教育督导的历史经验进行了认真、系统、全面的总结和提升，完全符合我国的国情和教情，成为此后我国教育督导工作最重要最基本的依据；《暂行规定》为国家后来决定出台的《教育督导条例》奠定了基本内容和框架基础。
　　第三，《暂行规定》明确了教育督导的对象、任务、范围。《暂行规定》明确指出，教育督导的任务是：“对下级人民政府的教育工作，下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”
　　教育督导的对象是下级人民政府的教育工作，下级教育行政部门和学校。
　　教育督导的基本任务是通过监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。
　　《暂行规定》还指出，“教育督导的范围，现阶段主要是中小学教育、幼儿教育及其有关工作”。
　　第四，把对下级政府的教育工作列为督导的首要对象，“督政”成为教育督导工作的重中之重。《暂行规定》明确提出我国教育督导的范围包括“下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作”，这就确立了中国教育督导“督政”和“督学”的双重任务；明确了教育督导机构“督政”与“督学”两大基本职能，并且把“督政”作为基础教育督导工作的重中之重。“督政”与“督学”职能的确立，为以后顺利开展教育督导工作和建立有中国特色教育督导制度奠定了基本制度基础。
　　第五，确立了专职督学和兼职督学制度。《暂行规定》明确指出，“行使教育督导职权的机构应设相应的专职督学，还可根据工作需要聘请兼职督学；兼职督学与专职督学均由本级人民政府或教育行政部门颁发督学证书，享有同等的职权。”1991年5月26日，首次全国教育督导工作会议在北京举行。会议主要议题是研究贯彻《教育督导暂行规定》，讨论制订教育督导工作“八五”计划，部署教育督导的有关工作，张承先、何东昌、邹时炎、柳斌等领导同志出席会议并讲话。8月，李铁映回京后，召集座谈会。铁映同志把24位兼职督学请到中南海，与他们亲切交谈，听取意见。座谈会上有同志提到，国家级督学可否称“国家督学”，铁映同志认为可以。此后，“国家督学”称呼开始沿用。
　　第六，明确了三种基本督导形式。教育督导究竟采用什么样的方式呢?《暂行规定》明确“教育督导分为综合督导、专项督导和经常性检查，由教育督导机构根据本级人民政府、教育行政部门或上级督导机构的决定组织实施。”这就是说，教育督导主要采用综合督导、专项督导和经常性检查等三种基本形式。这也是有中国特色教育督导制度的重要内容。
　　第七，确立了中央、省、市、县四级督导体制。确立了由上而下的四级督导体制。《暂行规定》还要求“地方县以上均设教育督导机构”。与我国行政区划和教育行政管理体制相适应，建立起了中央、省、市、县四级教育督导机构，形成了从上到下的四级教育督导体制。
　　第八，明确了督导机构和督学行使职能的依据和基本职权。督导机构和督学行使职能的基本依据是国家和地方的有关方针、政策、法规。《暂行规定》明确“督导机构或督学根据国家有关的方针、政策、法规进行督导。”
　　督导机构和督学的基本职权：①列席被督导单位的有关会议；②要求被督导单位提供与督导事项有关的文件并汇报工作；③对被督导单位进行现场调查；④对违反方针、政策、法规的行为，督导机构或督学有权予以制止。⑤完成督导任务后，应向被督导单位通报督导结果，提出意见和建议；⑥督导机构或督学提出的意见和建议，被督导单位如无正当理由，应当接受，并采取相应的改进措施，必要时督导机构可进行复查。⑦督导机构完成督导任务后，应向本级人民政府、教育行政部门及上级督导机构报告督导结果，提出意见和建议，并可向社会公布。
　　
　　(五)简要分析。
　　这一阶段是有中国特色教育督导制度的起步阶段，重在组织建设、理论建设、政策法制建设等三项基础性建设。
　　第一，重在教育督导的组织建设，采取“以培带训促建”的办法，加强教育督导机构和队伍建设。干任何一件事情，都要有人干。教育督导司成立后，第一位的任务是组织建立地方各级督导机构和专职督导队伍。国家教委采用“以培带训促建”的办法，率先培训、配备省市(地区)两级督导机构的专职人员。从1987年下半年开始，在北京师范大学和华东师范大学分别举办了两个督导培训班，每期半年，要求各省和地市推荐专职督学脱职进修，连续举办了多期。经过短短几年，多数省、地市两级就建立起了督导机构和专兼职督学队伍。
　　第二，重在教育督导的理论建设，加强了教育督导理论与督导实践的研究与探索。督导是什么?为什么要开展督导工作?督导干什么?督导工作怎么干?等等，是开展督导工作必须要搞清的基本理论与实践问题。
　　第一任国家督导司司长郑启明组织全国的督导工作者和理论工作者开展了深入的理论研究。教育督导属于教育行政部门内部的行政监督行为还是属于政府的行政监督行为?这是关系到教育督导基本性质、基本职能定位的核心问题。1977年教育巡视制度恢复以后，曾把教育督导定位在教育行政部门内部，督导对象局限于下级教育行政部门和中小学校。1987年3月，国家教委印发了《教育督导工作座谈会纪要》，指出：“督导机构的性质是在教育行政部门内部设置的专门负责对下级教育部门和学校工作进行监督，评价，帮助和指导的行政职能机构。”这就是说，教育督导机构仅仅是教育行政机构的内设机构，不能承担对下级政府及其职能部门实施监督的职责。
　　但督导实践说明：义务教育督导必须督政。比如，在1987年对河北省阳原县的督导检查中就遇到了想象不到的情况。对阳原县的督导组由督导司和河北省教委有关人员共同组成，督导司有郑启明司长和洪煜亮处长。河北省由教科所尹子昭所长带队，我本人作为河北省教委政策研究室副主任参加了本次督导试点。通过三天的督导，基本摸清了阳原的义务教育情况。由于当时各级政府和教育部门对于教育督导很不了解。在交换意见时，阳原县主管教育的副县长对国家和省联合督导组的意见不认同、不接受，出现了顶牛现象。阳原县是在六十年代初全国第一个普及小学教育的先进县，一直受全国瞩目。督导中发现该县存在的主要问题是：小学、初中依然按照大队来办的格局分布，小学、初中布局十分分散，办学条件差，教学质量低。督导组对此提出了调整学校布局的具体意见。但县里同志不理解、不接受。在张家口地区和省政府领导的亲自干预、督促下，才使这一问题得到解决。
　　我国是穷国办大教育。基础教育落后，教育财政保障能力薄弱，各级政府承担的教育责任落实难度大。特别是从1986年起的督导实施《义务教育法》的实践证明，实施九年义务教育落实教育法律法规的主要责任在各级政府，只督下级教育行政部门和学校难显其效。因此，只有对下级政府执法和履行职能的情况强化监督，才能保障对教育战略地位的认识到位，政府行为到位，教育投入到位。对义务教育的督导检查，关键在“督政”。
　　这一时期督导理论与督导实践的探索，不仅在理论上研究、总结了国内外的督导经验，搞清了督导工作面临的一系列基本问题，而且为制定督导政策、法规奠定了理论基础。
　　第三，重在教育督导政策法制的基础性建设。这一时期教育督导政策法制研究成果集中反映在《教育，督导暂行规定》上。1986年督导司成立之初，一边进行督导司的筹建工作，一边起草教育督导条例，1986年11月拿出了初稿。经过教育督导工作座谈会讨论后形成《教育督导工作座谈会纪要》。经过多年的研究与实践，1991年《教育督导暂行规定》的颁布实施，铸就了中国教育督导政策法制建设历史上的第一个里程碑。包括中国首任督导司长郑启明在内的一大批领导和理论工作者承担了建立有中国特色教育督导制度拓荒者的角色，为中国教育督导制度的组织建设、理论建设和政策法制建设作出了贡献。
　　但这一时期的督导工作带有初期型特征。主要问题是，教育督导机构设置带有模糊性。如《暂行规定》第五条：“国家教育委员会设置教育督导机构，负责教育督导的具体工作。”第六条“地方县以上均设教育督导机构。”地方县以上教育督导的组织形式及其机构的职责，由各省、自治区、直辖市人民政府确定。这就表明，《规定》对教育督导机构的设置带有很大的不确定性。在督导制度刚刚建立的情况下，采用模糊的策略，为各地督导机构和队伍建设留下了很大发展空间。
　　
　　三、第三阶段——有中国特色教育督导制度初步形成阶段(1992年－2009年)，即党的十四大提出“两基”目标到全国两基任务的基本完成
　　
　　这一阶段是确立教育督导工作不可替代重要地位的关键期，是持续时间最长、铸就督导实践成就辉煌的关键期，是教育督导机构和队伍发展壮大的关键期，是有中国特色社会主义教育督导制度创立的关键期。
　　
　　(一)“两基”督导检查和评估验收确立了教育督导工作不可替代的行政监督职能和权威性督导法定地位。
　　党的十四大提出了到20世纪末全国实现“两基”的教育战略目标。1992年2月，《中华人民共和国义务教育法实施细则》经国务院批准发布。《细则》提出：地方各级人民政府应当制订实施规划，使学校分期分批达到前款所列的办学条件标准，并进行检查验收。县级以上各级人民政府应当建立对实施义务教育的工作进行监督、指导、检查的制度。实施义务教育的学校及其他机构，在实施义务教育工作上，接受当地人民政府及其教育主管部门的管理、指导和监督。1992年10月，江泽民同志《在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》中提出：“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育”。
　　建立“两基”督导检查和评估验收制度。1993年3月8日，国家教育委员会下发了九年义务教育评估验收办法等三个文件。附件一是《普及九年义务教育评估验收办法》(试行)；附件二是《县级扫除青壮年文盲单位检查评估办法》(试行)；附件三是《关于1993年普及九年义务教育县(市、区)和扫除青壮年文盲县(市、区)评估验收工作的通知》。(通知)指出：为了实现党的十四大提出的“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现普及九QOCZO10Xqhq1O+VLiU+4aw==年制义务教育”的目标，国家教委决定建立对普及九年义务教育县(市、区)和扫除青壮年文盲县(市、区)进行评估验收制度。督导评估验收工作从1993年开始，每年进行一次。由各省、自治区、直辖市人民政府负责组织。国家教育委员会负责对此项工作进行指导、监督、检查。1994年9月13日，国家教委下发了《关于颁发<普及义务教育评估验收暂行办法>的通知》(教基[1994]19号)，修订下发了《普及义务教育评估验收暂行办法》。经过几年实践，形成了省负责评估验收，国家负责对省级“两基”工作进行指导和抽查，并对各省上报的县级“两基”验收材料进行审查，合格者公布名单等工作制度。
　　到2000年，全国实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的战略目标。11个省通过了国家验收。
　　2004年，国务院启动了义务教育西部攻坚工程。对中西部地区“两基”工作开始启动督导评估验收。2007年，教育部下发《关于进一步加强和改进对省级实现‘两基”进行全面督导检查的意见》，对中西部“两基”国检工作作出了具体规定。对内蒙古、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海等17个省、直辖市、自治区的两基工作督导评估验收提出了具体要求，对“两基”提出了严格的督导检查程序：①全面自查，凡所辖县(市、区)全部实现“两基”，拟接受教育部“两基”督导检查的省，应事前进行自查；②提出申报；③检前公告。④组织检查；⑤做出结论；⑥发布公报，对通过“两基”督导检查的省，由教育部发布公报，并授予全省实现“两基”纪念牌。
　　到2009年年底，实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3052个(含其他县级行政区划单位207个)。占全国总县数的99.5％，“两基”人口覆盖率达到99.7％，还剩12个县没有实现普及九年义务教育。
　　加强了对义务教育均衡发展督导评估。研究制定义务教育均衡发展督导评估指标体系，开展县域内义务教育均衡发展督导评估试点工作。对全国及省域内城乡间、县际问义务教育公共资源配置状况进行了全面分析。以2000年到2004年全国2800多个县(区)的年度教育统计资料为基础，根据东、中、西部地区的不同状况，同时结合国家教育督导团近年专项督导检查情况，对全国及省域内城乡间、县际间义务教育公共资源配置状况进行了全面分析，发布了《国家教育督导报告2005》。
　　我国各级教育督导机构以监督、指导、评估、验收义务教育的实施工作为中心任务，谱写了中国教育史上的辉煌篇章，督导工作为“两基”的实现立下了不可磨灭的功劳。“两基”工作也成为检验督导工作重要地位和不可替代作用的试金石，锻炼了督导队伍，扩大了督导的影响，树立了督导的权威，为教育督导制度的建立完善提供了难得的历史发展机遇。“两基”督导检查和评估验收的实践表明，各级人民政府教育督导机构对下级政府及其职能部门、学校的监督、检查、评估、指导的职能是教育行政部门和其他监督机构所无法替代的，所发挥的作用是无与伦比的，其行政监督和教育业务指导的权威性与专业性得到了各级政府、教育部门、学校和社会的广泛赞誉和普遍认可。“两基”督导验收实践表明，教育督导工作和教育督导制度只能加强，而不能削弱。
　　
　　(二)党中央、国务院为加强教育督导工作作出了一系列重要决定和指示。
　　1993年中共中央、国务院首次提出加强督导队伍，完善督导制度。1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出：“各级政府要认真贯彻执行《中华人民共和国义务教育法》及其实施细则，以积极进取的精神，从本地区的实际出发，把普及九年义务教育的目标落到实处。要建立检查、监督和奖惩制度，确保义务教育法的贯彻执行。”《纲要》第32条指出：“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系。各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务。要加强督导队伍，完善督导制度，加强对中小学学校工作和教育质量的检查和指导。”这是执政党和国家在最高决策层面对教育督导的第一次重要决定和指示。
　　1995年国务院进一步要求强化各级教育督导机构及其职能。国务院于1995年发布的《关于中国教育改革和发展纲要》的实施意见第二条规定：“各省、自治区、直辖市要制定落实到县、乡的普及九年义务教育的分阶段规划，组织落实，并且按国家教委发布的《普及九年义务教育评估验收办法》，在县(市、区)自查的基础上，负责检查验收。要建立地方各级政府每年向上级政府和同级人大报告实施义务教育情况的制度，国家教委每年公布各地验收情况。要强化各级教育督导机构及其职能，负责对义务教育实施和验收的监督、检查。”国家进一步明确了各级教育督导机构对义务教育实施检查验收的具体责任。
　　1999年国务院进一步提出加强教育督导工作。1999年1月，国务院批转《面向对世纪教育振兴行动计划》明确规定：“进一步加强教育督导工作，健全督导机构，完善督导制度，保证“两基”的质量和素质教育的顺利实施”。
　　1999年中共中央、国务院再一次提出，要健全教育督导机构，完善教育督导制度，并要求把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务。1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质的决定》提出：“全面推进素质教育是党和政府的重要职责，……建立自上而下的素质教育评估检查体系，逐级考核省、市、县、乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作情况”。“进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，在继续进行“两基”督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务”。党和国家确立了教育督导在教育行政管理体系中的地位，为建立有中国特色的教育制度，促进我国教育的振兴和繁荣奠定了基础。
　　2001年国务院要求加强和完善教育督导制度，坚持督政与督学相结合。2001年6月，国务院印发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，确立了“以县为主”的新体制。第39条提出：“加强和完善教育督导制度。坚持督政与督学相结合，继续做好贫困地区“两基”评估验收工作，保证验收质量；对已实现“两基”的地区，建立巩固提高工作的复查和督查制度。积极开展对基础教育热点、难点问题的专项督导检查。在推进实施素质教育工作中发挥教育督导工作的保障作用，建立对地区和学校实施素质教育的评价机制。2001年9月8日，国家教育督导团为了贯彻落实国务院决定，发布了《关于加强基础教育督导工作的意见》。
　　党中央、国务院上述一系列关于加强教育督导工作、完善教育督导制度的重要决定和指示，进一步统一了人们对教育督导工作认识，极大地推动教育督导工作的顺利推进，也为督导机构、队伍和制度建设扫除了思想障碍、制度障碍、政策障碍。
　　
　　(三)教育督导机构和督导队伍在波动中巩固、发展。
　　国家教育督导机构在波折中发展。1993年，国家中央机关机构改革，国家教委督导司被撤并，教育督导司与基础教育司合并，中央编制委员会同时批准建立国家教委教育督导团，设教育督导团办公室，挂靠在基础教育司。督导团办公室担负起了组织实施“两基”督导检查验收的重任。1998年7月21日，国务院批准印发《教育部职能配置、内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]108号)，国家教育督导机构—教育督导团办公室成为教育部18个职能司(厅、室)之一，其主要职责是：承办教育督导团的日常工作，组织国家督学对各地中等及中等以下教育的督导评估和检查验收，宏观指导各地的督导工作。
　　国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”。到2000年实现“两基”的目标的战略任务，需要对各省人民政府的督导检查，迫切要求提升国家教育督导机构行政权威。经过多方面工作，2000年1月3日经国务院领导批准，中编办下发了《关于原国家教委教育督导团更名的批复》(中编办字[2000]2号)，同意将原国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”，并规定其主要职责是：研究制定教育督导与评估的方针、政策、规章制度和指标体系；对地方人民政府贯彻执行国家有关教育方针政策的情况进行指导、监督、检查、评估，保障素质教育的实施和教育目标的实现。2000年1月26日，教育部印发了《关于转发中央机构编制委员会办公室<关于原国家教委教育督导团更名的批复>的通知》，要求加强地方各级教育督导机构和教育督导制度建设，为贯彻落实第三次全国教育工作会议精神，落实教育优先发展的战略地位，全面推进素质教育，作出更大的贡献。“国家教委教育督导团”提升为“国家教育督导团”，启用了带有国徽的“国家教育督导团”的印章，揭开了中国教育督导制度建设的新篇章。
　　地方教育督导机构和队伍普遍加强。自1986年以来，国家、省、地、县四级教育督导网络开始逐步建立。到1998年，全国31个省(自治区、直辖市)全部成立了人民政府教育督导团(室)。基本形成了中央、省、市、县四级教育督导机构网络，并建设了一支专、兼结合的督导队伍。在中央，组建了国家教育督导团。全国31个省(自治区、直辖市)省级督导机构有17个省(区、市)是人民政府教育督导室(督导团)。称教育督导室(督导团)的有6个，称教委(局)教育督导室的有8个。98.5％的地(市)级建立了教育督导机构，其中91.1％是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立督导室，其中人民政府称谓的占82.7％。专兼职督导队伍逐步壮大。到2000年底，全国教育督导人员增加到35217人，其中专职督学8631人，兼职督学21178人，并增加了一批专家型的督学。全国已基本形成了专职与兼职、行政型与专家型相结合的督导队伍。
　　为加强国家一级督学队伍建设，1991年12月，国家教委制订了《国家教育委员会督学聘任暂行办法》。至今已聘任了八届387位国家督学。
　　加强督导人员专业培训。为提高督学的政治和业务素质，自1987年以来，国家教委委托华北、华东教育管理干部培训中心举办全国地市以上督导人员岗前培训班；各省也负责开展对县区督学的培训工作，各级督学基本上接受了一次以上培训。
　　
　　(四)教育督导的法制化、规范化不断加强。
　　《中华人民共和国教育法》确立了教育督导的法定地位，使教育督导的权力来源进一步合法化与法制化。1995年3月，第八届全国人大第三次会议审议通过的《中华人民共和国教育法》第二十四条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度。”从此，教育督导与评估制度成为法定的国家教育基本制度之一。这部特别行政法以法律规范的形式确定了教育督导的在教育行政中的法律地位。
　　新修订的《义务教育法》确立了人民政府教育督导室的法定地位和职权。从20世纪80年代恢复、建立教育督导制度以来，“督政”就一直作为各级教育督导机构的主要职能和工作。但教育督导机构的“督政”职能并没有得到法律授权。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《义务教育法》第八条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”新修订的《义务教育法》这一规定明确了两点：第一，各级教育督导机构是隶属于同级政府的人民政府教育督导机构，而不是教育行政部门下属的内设机构；第二，各级教育督导机构由国家授权对下级政府实施行政监督。新修订的《义务教育法》明确界定了教育督导主体是“人民政府教育督导机构”，就从法理上明确了教育督导机构“督政”的合法性。这一规定，还为规范、加强各级教育督导机构、队伍建设提供了法律依据。
　　地方教育督导法规建设取得重要进展。教育督导制度恢复重建以来，各地十分重视教育督导法规建设，在实践上坚持依法督导，及时总结工作经验，不断完善教育督导制度，为有中国特色社会主义教育督导制度的建立、完善提供了法制保障和实践基础。1995年12月，深圳市第二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《深圳经济特区教育督导条例》；1998年7月，厦门市十一届人大常委会第5次会议也通过了《厦门市教育督导条例》；1998年12月，北京市人民政府第12次常务会议通过了《北京市教育督导规定》；2001年12月7日省第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《山东省教育督导条例》。与此前后，湖南、辽宁、上海、陕西、重庆、新疆、天津、内蒙古、山东、湖北、广东、新疆生产建设兵团、山西、云南、青海、甘肃、宁夏等省(自治区、直辖市)也相继出台了《教育督导规定》、《教育督导条例》等地方法规或地方政府规章。地方教育督导法规的出台，体现了我国作为大国的教育督导政策、法规的统一性与多样性的辨证统一。多数省份地方法规的颁布为教育督导制度的建立、完善提供了基础和保障，使教育督导工作开始走上全面推进法制化道路。
　　伴随各地教育督导法制建设，教育督导的规范化进一步加强。建立对本级政府有关部门、下级政府及有关部门执行教育法律法规情况的区域性、层级性监督检查制度。确立了对区县政府、教育行政部门、中小学校“三位一体”，基础教育、职业教育、成人教育“三教统督”的、自评与督评相结合的素质教育督导评价体系。紧紧围绕教育工作的重点、难点、热点，开展了随访督导、专项督导、督导调研等常规工作，建立督学管理制度、督导工作程序制度、督导通报制度、督导公报制度、督导项目责任制、督学责任区联系制度等工作规范。通过加强制度建设，进一步强化了教育督导法制化、规范化建设。
　　
　　(五)开展了对中等及中等以下各类学校的督导评估。
　　普遍建立起了中小学校督导评估制度。为使学校坚持社会主义办学方向，全面贯彻教育方针，全面提高教学质量，原国家教委于1991年下发了《关于实施<普通中小学校督导评估工作指导纲要>试点的意见》和《普通中小学校督导评估工作指导纲要》。1997年在总结试点经验的基础上，重新修订了下发《普通中小学校督导评估工作指导纲要》。各地教育督导部门都已建立起了中小学校督导评估制度，积极推行督学责任区制度，各级督学及具有学科督学能力的督导工作人员深入学校参与教学活动，总结有关经验，及时发现并纠正违背教育规律、片面追求升学率、加重中小学生课业负担等突出问题和错误做法。
　　建立和完善了素质教育督导评估机制。督导评估的内容包括办学方向、管理体制和领导班子、教师队伍、教育教学工作、行政管理、办学条件、教师质量等方面。1996年5月，李岚清副总理在视察湖南省汨罗市素质教育时指出：“实施素质教育要构建素质教育的运行机制，包括有效的导向机制、有力的制约机制、科学的评估机制、广泛的社会参与机制等”。1996年7月国家教委在岳阳召开“全国构建督导评估机制推动素质教育”会议，汨罗素质教育经验推向全国。素质教育评估指标体系坚持突出重点，加强导向性，指导地方和学校扎实推进素质教育，把鉴定性评估与发展性评估结合起来，引导学校发展个性，办出特色。
　　
　　(六)以实施素质教育为目标，开展了系统的专项督导检查。
　　开展专项督导检查，促进基础教育热点、难点问题的解决。在社会主义初级阶段，基础教育的热点、难点问题将不断出现。专项督导有利于一些重点、难点问题的解决。多年以来，国家和地方德育工作、体育卫生工作、改造薄弱学校、义务教育经费保障机制改革、学前教育、教师继续教育、减轻中小学生过重课业负担等方面的专项督导检查，增强了地方政府及有关行政部门依法治教、依法行政的意识，促进了科教兴国战略和教育优先发展战略地位的落实，进一步规范了学校的管理和教学工作，促进了教育改革和发展。
　　
　　(七)以提高质量为目标，开展了基础教育质量监测。
　　2007年11月，建立国家基础教育质量监测中心。教育督导部门联合有关教育科研机构，开展有关的经常性、过程性监测活动。建立义务教育信息监测系统。2007年至2010年间，教育部基础教育质量监测中心在教育部教育督导团办公室的指导下，分别在全国18个省(直辖市)174个县(市、区)开展了监测，对四、八年级学生数学、语文、科学(物理、生物、地理)的学业水平和心理健康状况及其相关影响因素进行了测查。四年监测的有效样本量为：学生124226名，教师19177名，校长3043名，共覆盖四、八年级学生2900万。检测结果为国家和各地准确掌握教育质量情况、摸清存在主要问题、制定教育政策提供了依据。
　　
　　(八)对中等职业教育开始进行督导检查。
　　国家研究制订中等职业教育督导方案。从中央到地方，都相继开展中等职业教育督导工作的督导检查，总结各地中等职业教育督导工作经验，推动中等职业教育健康发展。
　　
　　(九)简要分析。
　　这一阶段是有中国特色社会主义教育督导制度初步形成的关键期。有中国特色社会主义教育督导初级阶段的主要有以下五个基本特征。
　　第一个基本特征是，教育督导坚持为中等和中等以下教育服务的基本方向，建设与有中国特色社会主义教育制度相适应的教育督导制度。中国的教育制度坚持以保障中等和中等以下教育实施素质教育、提高教育质量、促进教育公平、提高管理水平为服务宗旨，落实好对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导的职责，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。
　　第二个基本特征是，坚持从中国教育改革发展实际出发，在推进“两基”督导检查和评估验收实践中，走出了一条督政与督学相结合的有中国特色教育督导新路子。
　　对政府教育工作和学校的督导评估是我国教育督导的两项基础性、常规性工作。从本质和长远看，教育督导是以督学为主，即督促指导学校依法治教，加强管理，提高质量和效益。有中国特色的教育督导制度，既要抓好督政，又要抓好督学，将二者有机地结合起来，促进教育事业在法制轨道上全面、快速、协调发展。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第一次明确提出，教育督导要“督政与督学相结合”，这是中国教育督导政策区别于其他国家督导政策的一个显著特色。中国的教育督导没有照搬国外教育督导的做法，而是坚持从中国中等和中等以下教育实际出发，实行督政与督学相结合，特别是强化督政职能，主要取决于两个方面的因素。一是出于党和国家要求各级领导落实教育目标管理责任制的战略需要。四个现代化，关键在人才，基础在教育。邓小平同志强调党政干部要重视教育，认为不重视教育的领导者是没有远见的不成熟的领导者。党的十四大做出“必须把教育摆在优先发展的战略地位”的重大决定。江泽民同志多次提出，要对党政领导干部抓教育工作的情况建立目标责任制，进行检查考核。这是我国督导工作“督政”的根本指导思想。要落实各级党政领导干部抓教育的目标管理责任制，就需要“督政”。二是出于实现“两基”目标的客观需要。党的十四大提出到20世纪末全国实现“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”的目标。实现“两基”目标的主要困难在于筹集资金、增加教师、改善办学条件，落实“两基”目标任务的关键在于完善农村义务教育管理体制，落实省、市、县、乡各级地方政府实现“两基”的责任。监督各级政府落实“两基”责任就成为教育督导压倒一切的任务。督政与督学相结合，并以督政为重点，就成为推进“两基”工作的客观需求。
　　坚持督政与督学相结合、以督政为重点，对进一步确立和完善“以县为主”体制发挥了重大作用，也构成了对普通中小学、对县级教育行政部门、对县级人民政府教育工作等的督导，完善了地方基础教育工作督导评估工作的基本框架。
　　“督政”的重要机制是建立区域教育工作督导评估制度。2004年1月17日国务院办公厅转发了《教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》，明确了对县级人民政府教育工作督导评估的内容、工作原则、程序及县以上各级人民政府在实施此项工作的责任和相关部门的职责。督导检查区域内政府主要领导依法治教、依法行政、改革发展教育情况，并且对区域内教育发展的体系、结构、质量、水平进行评价。这是对一个区域内教育工作全面、权威的督导评估。在一个较长时期，区域督导工作的重点应放在县(市、区)一级。在此基础上，可以逐步地开展对市(地)域以及省教育的督导评估。区域教育工作的督导既督政也包括督学，督学是督政的基础，督政为督学服务。
　　“督政”可用综合督导、专项督导和经常性督导等多种督导方式。但更多的是采用综合督导的方式。因为政府的教育工作是整体性的综合性的，落实政府的教育责任要从全方位教育工作抓起，综合性督导就成为“督政”的基本形式。
　　第四个基本特征是，坚持监督与指导相结合、以监督为重点的教育c446fb1dbd2bf80de09b5e432338d75f40e000cd70f0988d5b322b854b9ed604督导工作方式。工作模式取决于工作任务，取决于工作职责。各级督导机构对下级人民政府的教’育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导过程中，逐步形成了监督与指导相结合，以监督为重点就成为这一阶段教育的主要工作方式。这一督导工作方式的形成是一个社会历史过程，是中国教育督导在一定时期形成的特有的工作模式。
　　
　　四、第四阶段——建设有中国特色现代教育督导制度阶段(2010年到2020年)，即从《教育规划纲要》颁布实施到基本实现教育督导现代化
　　
　　这一阶段的教育督导工作以《国家中长期育改革和发展规划纲要》颁布实施，对教育督导工作提出中长期目标任务为标志，教育督导工作和教育督导制度建设进入一个新的发展阶段，即基本实现有中国特色社会主义教育督导现代化的新阶段。
　　
　　(一)教育督导进入完善督导制度和监督问责机制的新阶段。
　　从20lO年到2020年教育督导的阶段性目标就是完善教育督导制度和监督问责机制。完善督导制度和完善监督问责机制是相互联系的两个基本问题。长期以来，对于各级政府及其职能部门违反教育法律法规和政策的行为一直没有建立起问责机制，一直得不到相应的责任追究；教育督导部门在督导过程中一直没有必要的行政处置权，即使发现了严重的违纪违法事件和行为，也仅有建议权。完整而科学的行政监督是对违法违规违纪行为进行全面监督，包括调查研究、作出评估、做出处理等几个环节。调查权、评估权和问责处置权是监督过程中几个相互关联的必要权限。教育督导缺乏问责处置权，仅有建议权，就使教育督导缺乏刚性的制约力和权威性，从制度层面削弱了督导部门应有的职权，使督导部门的地位及督导结果的使用实际上处于相对软弱无力的状态。《教育规划纲要》将“完善督导制度和监督问责机制”作为目标明确加以规定，就是要建立和完善监督问责机制，使督导部门在督导过程中行使必要的监督问责处置权。教育督导部门监督问责处置权的行使将使教育督导工作进入一个全新的更具权威的发展阶段。
　　
　　(二)教育督导进入全面推进普及十五年教育督导检查争评估验收的新阶段。
　　《教育规划纲要》第六十五条指出：“加强义务教育督导检查，开展学前教育和高中阶段教育督导检查。”规划纲要实际上提出了到2020年基本普及包括9年义务教育、3年高中阶段教育和3年学前教育在内的15年教育的战略目标。教育督导工作在未来10年内要继续搞好“普九”督导检查的同时，还要完成“普高三”和“学前三”检查验收任务。15年教育的全面普及将会极大地提高全民的基础素质。
　　
　　(三)教育督导全面进入法制化、规范化建设新阶段。
　　1991年《教育督导暂行规定》颁布实施以来发挥了很大作用，有力地促进了教育督导工作开展与督导机构队伍建设。但也存在者明显的不足，而且与督导实践的矛盾越来越突出：主要问题集中在三个方面：一是立法层级低，属于教育部的部门规章，对各级政府和各级政府的职能部门缺乏约束力；二是诸多条款已经不适应当前和今后一个时期教育督导的改革与发展；三是形成了地方法规与教育部部门规章的不一致乃至矛盾，需要通过中央立法统一全国教育督导制度，提高全国教育督导立法质量，推进教育督导法制化。2000年以来，教育部开始组织力量研究制定《教育督导条例》。2008年2月18日国务院法制办公室向全国公开征求《教育督导条例(征求意见稿)》意见。《教育督导条例》需要进一步研究的主要问题：一是基础教育工作存在什么问题，怎样发挥教育督导的作用促进这些问题的解决。二是如何设立教育督导机构以及界定其职能。如何处理教育督导行为与上级政府对下级政府的监督行为、教育行政部门的行政管理行为的关系，如何处理教育督导、教育评估制度之间的关系。三是应当对国民教育中哪些领域的教育工作进行教育督导，教育督导的范围可否包括义务教育、普通高级中等教育和中等职业教育。四是教育督导的具体工作内容是什么，督导结果应当对督导对象产生什么作用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对上述基本问题做出了回答，《教育督导条例》存有争议的核心问题已经解决，在国务院对国家教育督导机构的设置、规格、编制等做出决策并《教育督导条例》颁布实施后，将使我国教育督导工作进入一个全新的法制化阶段。
　　教育督导规范化将会进一步加强。长期以来，对督导程序、督导人员任用、督导管理体制等缺乏全国统一的规定，导致了对机构队伍建设、对区域教育和学校的督导检查的不一致性、不规范性和随意性，也在一定程度上弱化了督导的科学性与权威性。伴随《教育规划纲要》和《教育督导条例》的颁布实施，教育督导的规范化、程序化将会进一步加强。
　　
　　(四)教育督导工作进入督政与督学并重、监督与指导并重的新阶段。
　　从我国教育督导制度以来，一直坚持督政与督学结合、监督与指导结合。但由于“两基”任务较重，在多年来的实际操作中，各地在摆位上和执行中存在重督政、轻督学，重监督、轻指导的倾向。《教育规划纲要》提出“督政与督学并重、监督与指导并重”，这既是教育督导工作的指导思想，也是教育督导的基本原则。如何做到“并重”呢?“并重”就意味着同样重要、同样重视，思想认识上要并重，工作摆位上要并重，规划部署上要并重，督导实施过程要并重，总结检查要并重。“两个并重”将标志着教育督导工作职能、工作方式发生重要转变。坚持“两个并重”将教育督导工作和督导制度建设推进到现代化建设的新阶段。
　　
　　(五)中国教育督导进入基本实现教育督导现代化的新阶段。
　　推进教育督导现代化建设是我国教育现代化的内在要求和必然归宿。《教育规划纲要》提出：“2020年，基本实现教育现代化”。基本实现教育现代化是我国到2020年的总体目标。基本实现教育现代化包括了义务教育、高中阶段教育、学前教育的现代化。教育督导是为中等和中等以下教育服务的。教育督导服务对象的现代化需要教育督导必须相应或适度超前实现教育督导现代化，需要实现教育督导理念、督导体系、督导队伍、督导方式、督导手段等多方面的现代化。因此，从目前到2020年间，必须以教育督导现代化为目标，在教育督导制度、机构、队伍、机制、手段等方面的建设中，坚持从全国实际和各地实际出发，着力推进现代化建设。
　　
　　五、对教育督导工作的几点思考
　　
　　我从1987年春天参与国家教育督导试点以来，迄今已有25年了。25年来一直没有间断对教育督导的实践探索与理论研究。
　　1987年参与了国家早期教育督导试点。当时，我担任河北省教委政策研究室副主任，在5月份陪同刚刚成立的国家教委督导司司长郑启明到张家口地区的阳原县搞义务教育督导试点。这是全国第二个试点县，第一个试点县是浙江省的象山县，是郑司长的老家。当时选择阳原做试点主要基于三点：一是阳原作为国家教委和河北省确定的三个农村教育综合改革试点县之一，需要通过教育督导摸清底数；二是阳原县是全国最早实现普及小学教育的先进县，需要通过调研总结经验；三是阳原是山区县、国家级贫困县，象山县是发达地区，两个督导试点县都具有代表性。这次督导实践，给我留下了终身难以忘却的记忆，也使我与教育督导结下了不解之缘。
　　参加了国家教委北方地区第一期督导培训，并担任了培训班班长。1987年9月到12月，国家教委督导司在北京师范大学和华东师范大学分别举办了全国第一期督导培训班，北方各省在北师大，南方省份在华东师大，每个省2－3人，每个班50多人。经过四个月的理论培训，对教育督导基本理论和国外教育督导有了初步了解。培训班在北京市的昌平县搞了督导试点。
　　参与了早期的教育督导基本理论与政策的研究。当时，全国督导制度刚刚起步，教育督导的诸多理论与政策、方法、程序等问题亟待研究解决。1988年夏季，督导司在北京市怀柔县的雁栖湖宾馆搞了一个多月的理论与政策研究。有郑启明司长、洪煜亮处长、北京市的刘铁岭主任、沈阳市督导室主任张中权和我。刘铁岭和张中权也是北师大督导培训班首期学员。集中研究、修改了《教育督导暂行规定》，研究了教育督导的政策、内容、对象、方式、方法、程序以及机构、队伍建设等一系列基本问题。这次集中研究为教育督导初创时期的理论、政策、方法等奠定了基础。
　　长期负责河北省的基础教育和教育督导领导工作。从1996年初担任河北省教委副主任到2009年退休，始终没有离开对教育督导的领导与管理。组织实施了河北省“两基”督导检查和评估验收工作，在全国率先建立了“三年一轮”“两基”督复查制度。
　　参与国家教育督导团组织的督导评估。从2000年起到目前，连续担任第六届、第七届、第八届国家督学。2003年参加了国家教育督导团对贵州省的“两基”过程性督导评估，2007年参与了对重庆市的“两基”督导验收，2009年参与了对湖北省潜江市的义务教育质量监测，2010年参与了对北京市体育卫生专项督导检查。
　　长期坚持教育督导研究。参与了国家《教育督导暂行规定》、《教育督导条例》和有关督导文件的起草讨论工作。担任中国教育学会农村教育分会的副理事兼学术委员主任。
　　通过对30多年来全国教育督导工作的回顾和自己25年来督导实践的思考，有五点较深的体会与感受。
　　
　　(一)教育督导在教育管理中所具有的不可替代的重要地位和良好声誉是在长期艰苦奋斗的实践中获得的。
　　教育督导是现代教育管理不可缺少的组成部分，是教育行政管理体系的重要组成部分，是专门担负行政监督与业务指导职能并与教育行政管理部门相对独立的教育行政监督系统。就教育内部来说，教育行政部门的主要任务是决策和执行，教育督导部门的主要任务是监督、检查、指导和评估，两者的职责各有侧重，不可替代，共同构成一个完整的教育行政管理体系。中国教育督导重建以来的实践证明，建立教育督导制度，是教育改革发展的必然要求，教育事业的改革、发展只有决策和执行是不够的，对决策和执行情况必须实行监督，对教育发展的水平和质量必须进行科学的评估。从某种意义上说，教育督导制度是教育现代化的重要标志，没有教育督导就不成其为完整的现代意义上的教育制度。教育事业发展离不开教育督导，教育改革离不开教育督导，教育质量提高离不开教育督导，推进教育公平也离不开教育督导。但教育督导在教育行政管理中的不可替代性地位和权威性声誉不是天上掉下来得，而是在党和国家有关领导的支持下，通过全国教育督导工作者脚踏实地、艰苦努力、勤奋工作、不断探索、勇于创新的长期督导实践换来的。我们的任何一个教育督导工作者都不要忘记新中国建国初期教育督导被取消的历史，都不要忘记改革开放以来教育督导在发展中经历的波折与艰难。教育督导的良好声誉和事业辉煌必须靠一代又一代教育督导工作者的艰苦努力和创造性工作去保持、发扬。
　　
　　(二)依据教育法律法规和教育政策开展督导工作，推动教育法律法规和方针政策的贯彻落实是教育督导的基本宗旨。
　　教育督导是对教育工作实施行政性执法监督的一项制度，它的基本任务是对教育法律法规和方针政策的贯彻落实情况进行监督、检查、评估、指导。因此，一切督导活动必须坚持以教育法律、法规、方针政策为依据。督导过程就是检查、评估、指导并推动教育法律法规和方针政策贯彻落实的过程。
　　
　　(三)建设有中国特色的社会主义教育督导制度必须坚持从中国教育实际出发，把学习外国经验与本国本地探索创新紧密结合起来。
　　有中国特色的社会主义教育督导制度的形成与发展是一个持续发展、不断变革的过程，经历过反复、波折，铸就着成就与辉煌。中国是一个拥有几千年悠久文明史的教育大国，但又是一个城乡教育差别大、区域教育发展很不平衡的发展中国家，中央集权与分级管理，尊师重教又学而优则仕，构成了特殊的教育内外部环境。推进教育督导工作必须从中国教育实际出发，积极探索，勇于实践，把借鉴外国的教育督导经验与积极创新中国自己的教育督导制度结合起来，在教育督导实践中，不断总结经验，有中国特色的社会主义现代教育督导体系和督导制度将会不断丰富、完善、提高。
　　
　　(四)教育督导工作者必须坚持求真务实、勤奋耐劳的督导精神。
　　求真务实是教育督导的生命。督导工作的职责主要是保障已经制定的方针、政策以及法律法规贯彻落实。要对地方政府、教育行政部门和学校进行监督、检查、评估、指导，查实情、说真话。因此，督导工作者必须有对人民教育高度负责的忠心赤胆和铮铮铁骨，必须坚持深入实际，调查研究，善摸实情，追求真理，勇于负责，敢说真话，敢于碰硬，务求实效。
　　勤奋耐劳是教育督导的脊梁。教育督导不能坐在办公室里搞督导，而是必须要深入基层，深入学校，深入群众，搞调查研究。督导前作细致准备，督导中为减轻基层负担，常常需要晚上加班，因此要不怕艰苦，不怕熬夜，要吃苦耐劳，勤奋工作。
　　
　　(五)教育督导必须有探究创新精神，要善于把教育督导实践与教育督导研究紧密结合。
　　教育督导工作是为教育事业改革与发展服务的行政监督，其全局性、综合性、专业性很强，其工作的每一步都离不开对教育事业改革与发展实践、理论与政策的研究。教育督导服务于教育实践，教育督导政策、规划、理论来源于教育实践，还要高于教育实践。教育督导理论是邓小平教育理论的重要组成部分，有中国特色的社会主义教育督导制度与中国的政治体制、行政管理体制联系最为密切。因此，教育督导实践与理论的专业性、探索性和创新性，特别需要教育督导实践工作与督导理论研究实现紧密结合。做一个出色的教育督导工作者必须有科学探究精神、坚实的教育理论功底和丰富的教育教学管理工作经验，坚持督导实践与督导理论探索紧密结合。
　　
　　(六)教育督导工作者要廉洁督导，甘于奉献。
　　从事教育督导工作很重要、很光荣、责任重大，对基层、对下级很有权威。督导评估的结果对于被督导对象的政绩、业绩有很大影响。各级政府、教育行政部门和学校很看重督导评估，很敬重督导人员，一般很重视督导检查的接待工作。因此，教育督导工作者必须严于律己，严格执法，依法监督，廉洁督导，严禁收受礼品、贿赂。
　　在目前的工作格局下，由于督导工作的独立性和单一性，在教育机关内部往往处于被边缘化境地，常常不被重视，提拔机会少。因此，教育督导工作者要有耐性，甘于奉献，甘于默默无闻。
　　
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