文博事业公共文化服务体系的利益相关方角色定位

　　[摘 要]文博事业公共文化服务是政府公共服务和公共文化服务的重要组成部分，也是经济社会发展的必然体现与现实展示。文博事业承担了越来越多的公共服务职能，在传播公共文化、强化公共教育、推动经济社会发展的服务中发挥重要作用，但也出现了公益功能发挥不足、管理矛盾处理乏力以及经济功能发挥无序的瓶颈。因此，文博事业公共文化服务体系的建设必须确立“中三权”（用人权、事权与财权）统一与“小三权”（执行权、监督权与决策权）分离的总体思路，具体而言，必须要对政府、管理机构、社会力量、公共媒体与公民等利益相关方进行角色定位。
　　 [关键词]文博事业；公共文化服务；利益相关方；角色定位
　　 中图分类号：G26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2011）05-0065-06
　　
　　 公共文化服务是政府公共服务的重要内容，是以政府公共部门为主提供的、以保障公民的基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称；包括公共文化服务设施、服务资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面内容。激发和诱导公民的精神文化需求是当今社会建设的重要内容。而文物博物馆（以下简称“文博”）事业①是中国特色社会主义文化建设的重要组成部分，是公共文化服务体系建设的重要领域。因此，文博事业要确立和强化整体性，充分发挥文博事业多方面的社会化作用，提供有价值的多样化的精神文化产品与服务，以构建针对全体公民的新型公共文化服务体系。事实上，从1997年开始，国际博物馆协会就开始研讨“博物馆的价值危机”，认为博物馆的价值在下降，整个国际文化遗产界的质量在下降②，博物馆发展面临着严峻的挑战。我国文博事业在一定程度上也呈现出“政府建博物馆热、观众使用博物馆冷”的现象。政府为什么热？观众为什么冷？要逐步解决这个问题，就必须对文博事业公共文化服务体系的利益相关方进行角色定位（见图1）。需要说明的是，考虑到文博领域的广泛性，本文以博物馆为重点论述对象。
　　一、对发达国家文博事业的解读
　　 国际博物馆协会远景规划指出：“当代博物馆是为社会及其发展服务的，并应逐渐成为社会变革的工具。”[1]为社会提供服务俨然成为现代博物馆的基本任务之一。目前，西方国家文博事业不仅使博物馆成为公民文化生活的一部分，提升博物馆管理的专业化、精细化水平，而且依靠富有吸引力和具有市场竞争力的文化商品来维系博物馆与广大会员之间的联系，建立发达的会员组织。在丰富文化产品的基础上，西方国家发展了“博物馆网上商店”，探索在馆外设立博物馆商店分店，积极开拓海外市场，获得相当可观的收入，强化博物馆的生存能力。如瑞士运输博物馆早在1982年的商店收入就占总收入的21%[2]。我国文博事业必须加强管理与服务，承担应有的社会责任，借鉴英、美、法、加拿大等发达国家博物馆发展的成功做法。
　　 英国是全世界博物馆最密集的地方之一，现约有1500个博物馆。2001年12月，国家级和政府资助的博物馆开始对所有公民实行免费开放。2005年10月，48所大学博物馆和美术馆也实行免费开放制度。博物馆根据参观者的不同需求，提供“个性化”服务。为此，英国文化、新闻和体育部每年拨出4000万英镑补偿下属的12家博物馆因免费开放而损失的门票收入；该部门主办的22家博物馆和美术馆每年还能享受3.2亿英镑的财政预算拨款。2007年，英国文化大臣乔韦尔称，国家级博物馆和美术馆的免费开放政策是“1997年以来英国政府文化政策的基石，该政策的成功使得公众无论贫富都能欣赏世界级的收藏”[3]。根据英国文化、新闻和体育部调查，英国32%的成年人是博物馆的常客；最受游客欢迎的国内十大旅游景点中，七个是博物馆和画廊。博物馆现在已经取代教堂在英国社会的地位，是绝大多数人一生中最重要的文化体验[4]。总之，英国的公共文化服务虽然也存在地区发展不平衡问题，但在体系建设方面非常重视公共文化服务的公平性和有效性，保障各种社会群体都能享受到相对公平的公共文化服务。
　　 美国博物馆的经营是在“非营利机构”这一性质定位的前提下，将其所有权分为公立与私立两种，并以私立为主。政府主要通过直接拨款和政策优惠间接支持的方式推动文博事业发展。从资金来源的角度看，美国博物馆在建设、收藏、展览、活动等方面均依赖私人或社会团体、企业的捐赠，或者直接由不同的私人部门经营，采用企业化经营理念，效果良好。而政府资金来源只占很小的部分，其余大部分来自于基金运作收益、捐赠收入、会员费、博物馆经营收入、场租收入、授权和特许经营费等。美国博物馆实行免票、建议门票和强制门票三种制度，实行免票制度的博物馆相对较少（华盛顿史密森尼博物馆群是完全免费的。另外，博物馆每周有固定的免费入馆日期），而实行建议门票和强制门票的博物馆数量大体相当。实行建议门票的博物馆，公民只需支付从1美分到建议数额之间的门票费，均可进馆参观。博物馆所有特展不再另行收费，博物馆会员及在成人带领下的12岁以下少儿免费。美国学者古德认为：“博物馆不在于它拥有什么，而在于其有用的资源做了什么”[5]。美国纽约大都会艺术博物馆以发挥“传播教育功能”为宗旨，既面向1-3岁的幼儿、学生（小学生、初中生、高中生）、成人、女性、残疾人、老年人等开展公共文化服务活动，又关注低收入者、少数族裔，甚至为病人、瘫痪者、高龄老人等提供相应需求的公共文化服务。纽约大都会艺术博物馆设立了博物馆商店并用特许经营的方式实现了规模化发展，把博物馆商店从一个小纪念品中心发展成为博物馆文化教育的延伸机构和博物馆收入的重要来源。纽约大都会艺术博物馆商店规模很大，馆内营业厅面积就达5000多平方米，在纽约等城市大商场设立销售点，12家分店分散在全美各地；还在法国、德国、墨西哥、日本、新加坡、菲律宾等地设立海外商品分店。
　　 2008年1月1日，法国试验性地实施博物馆免费开放，分布在巴黎和外省的14座博物馆和纪念馆迎来免费参观者。但这次试验仅涉及常设展览，为期6个月。加拿大联邦和各省议会大厦等历史建筑，以及一些主题博物馆都长年免费开放，且每个免费开放场馆都根据自身藏品保护要求制定管理细则，还为不同年龄段的学生设计了各种专门的参观项目；各大博物馆都设有公共服务网站[3]。
　　 发达国家文博事业的发展都强调以人为本、均等享有、服务社会的理念，并取得了巨大的社会效益与经济收益。因此，我国文博事业的发展，必须从六个方面来明确公共文化服务体系建设的利益相关方角色定位。第一，制度设计要符合我国的国情民情。第二，管理与服务是我国文博事业发展不可或缺的核心元素。第三，均等化与免费开放不能简单地划“等号”。第四，在提供服务方面，要提供多样化的个性化服务；发展会员和拓展社会捐赠渠道，能够更好地提供公共教育服务；合理利用博物馆藏品，发展博物馆文化创意产业。第五，博物馆经营的合理定位是我国文博事业可持续发展的前提条件。第六，在资金筹措方面，除政府拨款外，尽量争取基金会的支持和鼓励社会捐赠，增加非营利基金会的数量，创造有利于社会捐赠的税收环境，以直接支持我国文博事业的发展。
　　
　　二、政府的角色定位
　　 我国文博事业的可持续发展观是以社会效益、经济效益、生态与资源发展为核心，以时间、空间、活动所形成的三维复合系统为动态运行轨迹的可持续发展[6]。因此，我国文博事业的发展首先要处理好社会效益和经济效益的关系，即为公众提供更多的精神性和感知性消费，兼顾增强文博事业自身的造血机能和生存发展能力。其次要处理好文博资源的当前需求与长远需求的关系，力求使城乡之间、地区之间以及不同社会群体之间能够公平与均等地享有文化遗产保护成果。如何更好地为文博事业的可持续发展提供强有力的支持，日益成为当今政府履行社会责任的重要课题。各级政府要进行合理的角色定位，积极推动文化遗产保护、文化遗产利用与中华文明传承的有机结合，努力实现文博事业公共利益最大化的目标，提高国家软实力。
　　
　　 （一）引导功能。文博事业可持续发展要求政府加强顶层设计，编制科学规划，引导文博事业始终把社会效益放在首位，实现经济效益与社会效益的有机统一。文博事业社会效益的发挥主要体现为履行其基本社会职责，即在人类文化遗产与当代社会公众之间构建起一座文化桥梁，使这些文化资源得以认识、尊重、保护、利用与传承。换言之，要为社会公众提供更多更好的公共文化产品和服务，满足人民群众日益增长的多层次多样化精神文化需求。文博事业经济效益的发挥主要通过两个核心要素来实现：既要通过科学的预算编制、预算控制和有效的目标管理，使文博领域已有资源发挥最大效益；又要通过开辟更多的资金来源渠道，使文博领域的业务活动可以得到更好的保障和拓展。
　　 政府要在三个方面发挥引导功能。第一，制定相关的法律、法规与政策，确立文物博物馆以人为本、服务民生、可持续发展的理念，引导文博事业通过合作共赢的外部竞争与能上能下的内部竞争来完善资源配置，提高综合效益；引导文博事业在管理过程中重视人的因素，强化人力资源的第一资源作用；关注民生需求，为改善民生服好务。第二，在遵循文化的民族性和国家性的基础上，引导文博事业提升和转变服务方式和内容，形成一种能够让社会公众都能接受的服务方式和内容。第三，引导文博服务机构编制包含目标、资源与运作的整体规划。主要包括：在目标规划中，要对关键性成果进行分析论证，并设定一系列相应的约束性指标；在资源规划中，要对场馆、人力、环境、藏品、品牌等资源进行分析、研究与评估；在运作规划中，要拓展现有的和潜在的资源的合理利用途径，使其与既定的发展目标最接近[6]。
　　 （二）决策功能。文博事业在城乡发展中、特别是文化传承创新中既扮演着历史见证者的角色，也是未来文化特别是先进文化创造和发展的必要基础和条件。文化权利属于全体社会成员的公共权利，应该最大限度地实现基本普遍化和均等化。而基本公共文化服务均等化是促进城乡统筹和区域统筹发展的重要基础。显然，政府在做文博事业发展的决策时，既要考虑覆盖城乡居民的公共文化服务体系建设的总体目标（包括公共文化产品的生产与供给服务、完善设施网络体系、提供公共文化资金人才技术保障服务，建立组织支撑和运行评估制度），又要考虑健全各种服务设施，大力推进文化创新，为全体社会公众提供大致均等、快捷、方便、多元、有效的公共文化服务，充分发挥文博事业的引导社会、教育人民、推动发展的功能。基于此，政府决策应着重关注四个要素。一是公共财政。公共文化服务体系占国家财政支出的比例因地而异，但必须坚持普遍均等、差异化、公益化、统筹兼顾和循序渐进的原则以及中央和地方财政的文化投入增幅不低于同级财政经常性支出增幅和国民经济增幅的原则[7]（P192）。二是土地。由于城镇化带来了城乡建设用地的增加，文化遗产的保护面临着严峻挑战，所以，政府主要决策者尤其是地方政府官员要解决加快经济发展、迅速改变城乡面貌的压力与保护文化遗产之间的平衡问题。三是城市空间。博物馆既是体现城市的发展轨迹和文化历史、地域特色的重要载体，也是社会公众教育的基本阵地。因此，政府要在城市中创造出有意义的文化空间和文化环境，对文博事业要实施主动的规划性保护与利用，着眼于城市发展的规模和格局，保护城市的历史环境和人文环境，改变“千城一面”的局面。四是区域发展。政府要整合和利用文物博物馆资源，实现文化品牌与旅游效应的有机结合，为推进区域经济社会发展做出独特的贡献。
　　 （三）监管功能。当前，我国文化市场迅猛发展，但文化市场管理体制机制尚不完善。这都不利于文博服务机构公益功能的发展。因此，要发挥政府的监管功能，加强文化市场监管体系建设，推进综合执法工作的法制化、科学化与规范化。为保证国家政策和法律法规的权威性和统一性，要确保中央政令畅通和法令统一，保证中央的战略规划、战略决策得以顺利实施，保障中央重大决策、重要工作部署和各项管理制度得以有效落实，即在政府监管下，依法调整不同利益相关者的利益关系。这就要求政府做到：一要建立协调有序的综合执法运行机制；二要健全完善的文博行政督察网络，明确督察机构和官员的权利、责任和义务，制定明确的工作制度；三是处理好监督系统的财权与事权关系，独立行使监督权；四是要建设文化市场信息监管公共平台，推广应用综合执法办公系统，完善经营管理数据库和举报监督体系，推进综合执法的电子政务建设。
　　
　　三、管理机构的角色定位
　　 文博管理机构涉及面广，加强管理是一个重大课题。主要表现为：第一，在经济社会发展中怎样处理好保护与利用关系、怎样使全社会形成支持文博事业科学发展的合力？第二，在博物馆免费开放之后，怎样统筹解决文博事业管理中老问题和新问题，怎样创新博物馆发展的体制机制？第三，怎样解决我国文博事业的“政府建博物馆热，观众使用博物冷”这个问题？
　　 文博管理机构因地理位置、藏品特色、管理要求、服务方式、资金机制等方面都各具特色。免费开放后的文博管理机构面临着管理和服务等方面的挑战，需要大力转变工作理念，主要包括陈列展览、社会教育、安全保卫、综合管理、公共文化服务以及学术科研工作理念的转变。这要求文博管理机构的管理工作主要集中于保护与服务两个方面。第一，加大保护力度。因为，一方面，文博管理机构基础设施薄弱，藏品的保护、展示与管理难以满足免费开放的需求；而观众数量的显著增长以及少数人的不文明行为而带来藏品的安全隐患增加。另一方面，地方公益性文博管理机构免费开放财政补助经费的测算不充分不准确，经费投入有时不到位。第二，提高服务水平。一方面，博物馆免费开放后观众对文化产品和服务的需求增多，偏好不一，优秀陈列展览匮乏，在展示内容与效果上以及衔接国民教育体系的展示与服务都不能完全满足因免费开放而诱发出来的社会公众的潜在需求，需要大力提高陈列展示质量和个性化服务水平。另一方面，免费开放后文博管理机构的教育、科研水平都需要提升，发展相关文化产业，拓展经济功能。这就导致文博管理机构的人才结构有待优化，人员素质有待提高。
　　 从宏观层面来看，文博管理机构要提供丰富多彩的公共文化产品和服务，不断满足不同社会群体的基本精神文化需求。这要求文博管理机构从四个方面入手。第一，加强博物馆馆长能力建设。培养一批战略型、复合型、管理型的现代博物馆馆长。第二，加强精细化管理。加强文博资源的建账建档工作和信息化管理，细化管理方法、服务能力、应急方案与相关技术标准。第三，增加文化投入。文博事业的发展是以实力和后劲为基础的，即以文博管理机构的“文化力”为基础。这就要求文博管理机构要致力于文化力的聚集和培植，做好相关文化产业开发所需资源、条件（包括硬件方面与软件方面）的必要贮备。第四，加大监管力度。文化遗产是不可再生的文化资源。保护、利用和传承文化遗产，必须加强责任心和使命感。
　　
　　四、社会力量的角色定位
　　 博物馆作为一种有品位的特殊旅游资源，其利用和开发已成趋势，甚至成为某些城市的文化与精神的象征，其创造出的经济价值日益突显。欧美许多博物馆都依赖大型财团、社会组织以及社区的经济扶持，形成由社会力量参与博物馆多元化经营的生动图景：既缓解国家公共财政支出压力，又能够为游客提供高水平、高效率、公益化的文化产品和服务。当前，我国民办博物馆的发展方兴未艾，就是社会力量积极参与文博事业发展的明证。社会力量参与文博资源的利用，能够促进在文博资源利用过程中的人权、责权与财权的三权统一以及管理权、所有权和利用权的三权分离。社会力量在参与文博资源利用上具备三个方面的功能。第一，有助于丰富文博机构在管理精细化、文化产品和服务的创意设计、市场化运作等方面的手段，提升文博机构的管理水平、服务质量和社会影响力。第二，有助于发展区域经济，缓解公共财政压力。社会力量参与文博资源的深度利用，不仅能提升区域文化品牌，而且能促进区域经济发展。第三，有利于提升城乡的品质，增强城乡发展的文化实力。围绕经济社会发展大局，合理利用好文博资源，构筑区域经济社会发展的新优势和新动力，使文物保护和利用成为促进经济社会发展、优化城乡面貌、彰显地域魅力、改善生态环境、提高人民生活质量的重要内容和有力支撑。
　　
　　 社会力量参与文博资源的利用，既要勇于开拓，又要谨慎策划，协调好各种关系。具体来说，目前我国可以尝试接受社会的捐赠、所有者逐步让出经营权与分区经营这三种方式[8]，但首先需要对社会力量进行角色定位。第一，社会力量参与文博资源的利用途径，不能追随某种模式，不能开统一“药方”，不能把文博机构整体作为一个经营性实体；要严格遵守相应的法律法规。第二，社会力量参与文博资源的利用，首先要保证文博事业的公益性，避免完全实现市场化，保证文博领域的公共产品和服务的文化性、公共性和公益性，坚决抵制公共文化产品和服务的庸俗、低俗、媚俗之风。第三，社会力量参与文博资源的利用，要在有效的监督体制机制下运行，不能把个案的成功普遍化，放弃国家公共财政的支持。必须对社会力量参与文博资源的利用途径和开发强度做出定性与定量的限制，避免因社会力量的局部利益和个人利益扩张而产生过度利用和开发文博资源，确保文化遗产免受损失，精神形象免遭破坏。
　　
　　五、公共媒体的角色定位
　　 博物馆免费开放后，安全保卫工作更为广泛。从横向看，要全面考虑展品安全、观众安全和设施安全，还要防范哄抢、踩踏等突发事件，这需要公共媒体准确地向外界传递相关信息。从纵向看，博物馆的安全保卫工作还涉及博物馆相关的所有部门，如文物的修复与保护部门，设施设备的更换更新部门，库房的安全防范部门，突发事件的处理部门等，都期待公共媒体的有效参与。而且，利益的不一致和信息的不对称是所有博弈产生的根源。在文博事业的相关制度设计中，公众要有相应的力量或适当渠道参与博弈的机会，这就寄托于公共媒体发挥应有的引导、宣传与监督的功能。
　　 文博机构、地方政府及其相关职能部门都是文博事业公共文化服务体系涉及的利益相关方，而这三方的利益诉求是多维的，无论对经济效益、社会效益还是文化政绩方面。不同利益主体的诉求在多个维度上都有可能存在差别，这就导致在追求自身效用最大化的过程中产生了冲突。而地方政府一般对公益事业设置了管理部门（如文物局），这些管理部门就可能与作为其直接上级的地方政府达成合谋关系（因为中国多数政府部门从属于同级地方政府，上级政府部门只对其有业务指导关系而一般不能直接考核其常规性的工作绩效、不能控制其主要的人权、事权和财权）[9]（P213）。因此，公共媒体应该引导并利用信息传递作用机制，有针对性地进行公共宣传与社会监督。公共媒体要通过对文物博物馆的广泛宣传与多方解读，引导社会公众参与文博资源的保护和利用工作，确保社会公众在履行文化遗产保护义务上各尽其能，在共享文化遗产保护成果上各得其利。
　　
　　六、公民的角色定位
　　 从内部而言，人是文博事业发展中的重要资源；从外部而言，人又是文博事业的服务对象。文博事业的可持续发展必须坚持以人为本的理念，即文博事业必须以研究人的动力与需求、增进人的知识、追求人的满意为根本。而文博事业的有效管理与持续发展要仰仗于对公民进行正确的角色定位。
　　 （一）行政人员。与文博事业相关的行政人员是一个拥有双重身份（决策者、管理者与观众）的独特群体，其角色具有工作岗位之内与外的两面性。处于工作岗位上的行政人员拥有公共权力，对文博事业的发展方向具有特殊的作用。培养造就一支能真正领导、科学管理文博领域的各项事务，并能协调文物博物馆内外以及社会各方面关系的管理队伍，是当前文博事业发展的第一要务。这就要求行政人员尊重公共权力的公共性，既受制于法律化、制度化的外在制约，又受制于职业道德的内在制约，主动制约自己手中所掌握的公共权力。因此行政人员要拥有行政道德的自我确认[10]（P289），即公共权力只能运用于文博事业服务社会、服务民生的宗旨，否则就是公共权力的异化。只有行政人员普遍地拥有角色意识，文博事业才能具有和谐的基质，即在文博事业的可持续发展中通过行政人员的角色意识来履行行政人员的岗位责任，保证行政权力的公共性质，造就行政人员的行政人格。
　　 （二）文博工作者。文博工作者是文博事业一切活动的原动力，是其管理活动存在的根据和动力，掌握、执行和推动着各种管理手段和不同管理环节。因此，文博事业在管理活动中应强化人力投资，建立以提高文博工作者的综合素质为核心的人才工作体制机制。以提高实践能力和创新能力为重点，加强文博工作者的宏观管理能力、科技保护能力和公共文化服务能力建设。提高文物博物馆工作质量，确保文物安全和永续传承；提高文物博物馆公共文化服务质量，更好地满足人民多层次多样化的精神文化需求。以提高专业化水平和创新能力为重点，造就一大批文物博物馆科学家、科技保护领军人才和创新团队，注重培养文物博物馆一线的创新人才和青年人才。加快培养一支门类齐全、技艺精湛的文物修复人才队伍和职业化、专业化的文物博物馆公共文化服务人才队伍。因此，文博工作者角色应定位为：第一，要提高服务意识，提升职业道德，树立“观众至上”，“观众就是上帝”，“让观众满意”的理念；第二，要从观众的需求出发，研究观众的文化层次、兴趣爱好和审美需求，并把开发观众满意的文化产品和服务当作文物博物馆发展的一项最基本、最主要的工作内容；第三，要注重与观众的信息沟通，做好安全保卫工作，保证对外联络的无障碍化，做到第一时间传递信息、协同行动、共建共享。
　　 （三）观众。文博事业教育的目的并不只在于教育，著名学者苏东海先生认为“博物馆是通过为观众自我学习提供服务而实现教育目的”。在免费开放博物馆后，日渐繁荣的文化消费市场正在唤醒人们的主体意识，人们文化消费的自主性包括观众的主体意识也越来越浓。因此，文博事业的可持续发展要求观众：一要培养良好的文化习惯，提高历史文化知识，乐于和善于欣赏这种“慢餐文化”；二要确立主人翁精神，充分发挥主体性，购买专业书籍和资料，利用文博事业所有或更多的辅助教育和宣传的设备设施，在表达自己多样化需求偏好的基础上理性地认知、学习和欣赏，善于分享传承下来的文明成果；三要形成文明的参观习惯，遵守秩序，保护文物；四要积极参与文博事业的发展、建设与监督，成为推动文博事业发展的动力和源泉。
　　 综上所析，文博事业公共文化服务体系的利益相关方的角色定位，一方面要基于尊重利益相关方：首先要主动判断谁是文博事业的利益相关方，其次要使利益相关方进行充分的沟通与合作，再次是要保障利益相关方参与的合法权利与有效渠道，最后要采用公开透明的方式使利益相关方充分了解与把握情况。另一方面，要基于准确的角色定位：首先要从人的公共需求出发，树立以人为本的管理理念，其次要明确文博事业基本公共文化服务均等化的基本内涵，再次要健全和完善文博机构的管理机制（包括压力机制、激励机制、约束机制、保证机制、竞争机制与环境机制），最后要充分利用文博事业各类资源的集