基层检察院“检调对接”机制运行现状分析

　　近年来，在社会矛盾化解工作中，郑州市两级检察院在实践中尝试将调解机制引入轻微刑事案件、民事申诉案件的处理过程中，对“检调对接”机制进行了积极探索，取得了一定的成绩，积累了不少经验，但也从中发现了一些问题。为全面掌握这方面的情况，我们对登封市人民检察院“检调对接”机制运行情况进行了深入的调查分析。调查过程主要采用召开座谈会、走访相关部门和个别访谈等形式进行，力求能较全面地了解“检调对接”机制实际运作情况，以及办案部门和办案人员的真实想法和感受。但不可否认，我们所调查了解的信息还不是非常全面，所能做到的只是从一个侧面窥见其大概的面目。
　　
　　一、当前检调对接机制运行的状况
　　
　　我们这里所说的“检调对接”工作就是检察机关侦监、公诉、民事行政检察等部门在履行法律监督职能的同时，在刑事和解、民事和解工作中引入第三方力量(矛盾调处中心或者人民调解委员会)，建立检察机关与第三方力量衔接机制。利用第三方力量调解，经双方当事人达成谅解后，可以根据受损关系修复状况、悔改态度、谅解程度等情节，依法合理运用撤销案件、做出不起诉决定、向法院提出从轻、减轻处理的量刑建议等方式，在刑事、民事实体处理上进行适度“稀释”。从而推动恢复性司法，促进人与人的和谐，人与社会的和谐。
　　目前，检察机关普遍做法主要有三种：一是自行组织力量调解：二是与当地司法局会签相关文件委托人民调解委员会来化解矛盾；三是依托当地“大调解”环境，与当地“矛盾调处中心”在程序上和实体上对接，以调处中心为平台。由检察院和调处中心主持调解，通过法律宣传等多方面工作，使双方达成一致签订调解协议书，从而化解矛盾。
　　登封市人民检察院“检调对接”机制运行情况是：侦监部门对于带有民事纠纷的刑事案件一般由公安机关协助调解，自己不做调解工作。公诉部门主要是在尊重当事人意愿的基础上对刑事案件部分进行调解，由于工作繁忙、精力有限对相关联的民事纠纷部分没有时间做进一步的深入了解，没有过多的关注。到目前为止，登封市检察院与登封市司法局没有会签相关文件来委托调解，与登封市矛盾调处中心没有建立对接机制。例如，2010年登封市检察院办理了一起聚众斗殴案件，犯罪嫌疑人丁某与犯罪嫌疑人魏某因躲闪车辆问题发生口角，后丁某纠集多人与魏某发生打架斗殴，造成魏某受重伤、丁某之母受轻伤。公诉部门决定将该案适用刑事和解机制进行和解，通知双方家属同时到场，讲明案件利害关系，由主管检察长和科长对其作深入细致的思想工作，由中间人进行说和，同时请双方所在地村委协助促成双方达成调解，期间办案人员多次深人调查，耐心解释，花费大量时间精力，两周后，在检察机关的督促协调下。僵持了三个多月的丁、魏两家终于握手言和，双方在登封市人民检察院达成调解协议。又如李小二与李小三相邻关系纠纷申诉案。办案人员经审查发现。原审判决认定事实错误。虽经讨论研究认为可以提出抗诉，但鉴于双方当事人是亲戚，在法院审判过程中双方先后三次发生冲突，即使法院能再审改判，双方当事人之间的矛盾并不会真正得到解决。办案人员制定了详细的检察和解预案，深入村组向当事人做工作，最终达成和解协议并履行完毕。
　　“检调对接”机制运行以来。登封市检察院已对10余起轻微刑事案件依法作了和解不捕处理，28余起案件在公诉环节经调解和解后建议公安机关撤案。9余起民事申诉案件经调解双方和解。当事人之间未产生新的纠纷，取得了良好的法律效果和社会效果。
　　
　　二、检调对接机制运行中存在的问题
　　
　　我们通过调查发现，“检调对接”机制在运行过程中受一些客观原因的制约，还存在一些问题亟待解决：
　　第一，自行调解，检察机关中立性将受到质疑。理论界、司法界对检察机关在刑事和解中是否能够主持和解，没有完全形成共识。检察机关本身作为一个法律监督机关和犯罪的追诉者，如在刑事和解中担任调停人，中立性会不会质疑，也容易给当事人双方带来一定思想压力，并可能导致当事人产生抵触或者猜疑心理，不利于刑事和解工作的开展。
　　第二，人民调解委员会调解经费不能得到有效保障，造成“检调对接”机制不能顺畅运行。《人民调解工作若干规定》中规定人民调解委员会，是调解民间纠纷的群众性组织，调解民间纠纷不收费。乡镇、街道司法所对人民调解委员会的日常工作进行指导和管理。调解工作需要进村入户，调查取证，需要一定的经费支持，经费保障成为人民调解委员会发挥作用的关键。司法所的工作经费由乡镇财政支出，而乡镇财政财力有限，往往无法保障此项经费，因此人民调解委员会下的民调员积极性不够高，不能很好实现“检调对接”机制寄托的化解矛盾功能；同时司法所是在上级司法行政部门和地方政府的双重领导下工作，无形中司法所就要依附于当地的乡镇政府，职权不独立。目前。有一部分司法所与乡镇政府脱钩，出现无权无钱的孤立状态，有一部分司法所长兼职综合治理和信访工作，形成责任不清、荒自己田种别人地的现状。由于司法所这些体制上的问题。检察机关委托人民调解委员会调解，要想取得实质效果，现实中非常困难。
　　第三，检察机关办案人员对委托调解工作重视程度不够。目前河南省、郑州市两级检察院分别与司法部门联合制定刑事和解与人民调解对接机制实施办法。郑州市检察院在公诉环节办理有被害人的刑事案件时。设置委托调解前置程序，此程序的运行，办案人员起主导作用。实际工作当中，办案人员对委托调解机制心存困惑，他们或者对被委托调解人的能力、对委托调解的成效存在疑虑，或者担心委托调解增加了调解的复杂性、加大了调解的成本、延长了案件处理的时间，认为既无法律规定，也没有明确的操作程序，一旦出了问题会受到错案追究，承担不必要的风险，于是就很难积极主动的去委托调解，从而使“检调对接”机制没有充分发挥作用。就目前登封市人民检察院来看，我们通过办案数量分析，适用刑事和解政策不捕、不诉的案件所占比例不高，一些能适用刑事和解的案件却没有适用。2010年登封市人民检察院办理的刑事案件中，轻微刑事案件占受案总数的59％，而适用刑事和解办理的案件仅占6.8％。
　　第四。登封市已经建立了“矛盾调处中心”，检察院还未能与之形成有效对接。登封市矛盾调处中心成立于2005年，是履行政府的调解职能，代表政府进行调处的调解主体。建置运行后，调处中心因无法融入现在的政府体制中。无上级对口部门。取得的成绩无法在绩效考核中体现，连锁反应致使调处中心的工作大量萎缩，工作力度不够。在不能很好发挥调解职能的情况下，检察系统也就无法依托调处中心的力量来化解案件中的民事权益纠纷。
　　
　　三、对完善检调对接机制的建议
　　
　　针对以上情况，结合座谈、走访心得，参考相关部门办案人员意见，借鉴各地检察机关成功实施“检调对接”机制的经验。笔者总结出改善刑事、民事和解效果，加大轻微刑事案件、民事申诉案件委托人民调解工作力度，促进“检调对接’机制良好运行的几条建议。
　　首先，依托人员经费支撑，为“检调对接”积蓄发展活力。2008年登封市人民法院与登封市司法局联合签署文件启动“诉前调解”机制，鉴于此机制存在的问题，在各乡镇人民调解委员会下设的人民调解工作室(站)，可以派驻到检察院工作，成立“检调对接案件办理中心”，配备专门工作力量，并从各行政职能部门的退休人员中聘任富有工作经验的人员作为专职调解员，在人民调解工作室(站)从事纠纷调处工作，还需配备专职文书人员，协助开展各项事务。同时，市政府需专门将检调对接专项经费和人民调解工作室(站)工作经费列入市财政预算，由检察系统保障检调环节中的调解经费，从而形成“工作专业化、人员职业化、待遇工薪化”的运作格局。
　　其次，完善工作机制，借助当前检察工作发展趋势，解决检察干警思想认识上的“三怕”。针对目前在办理涉及民事权益矛盾的案件中，有些干警在思想认识上存在的“三怕”，即怕麻烦、怕风险、怕反悔。我们一方面完善工作机制，用制度来确保“检调对接”工作全面深入开展。上级检察院对口部门要加强对各基层院开展“检调对接”工作的指导，对于调解结案的案件形成每月向上级备案制度，并将调解工作纳入到绩效考核当中。另一方面通过组织学习、讨论、宣传等途径让检察干警提高认识、转变传统观念。确立“执法的过程其实就是化解矛盾的过程、调解也是执法”这一新的执法观念。这样他们才会认识到，化解社会矛盾是今后执法办案的根本任务，也才会把调解工作放到更加突出的位置来做，放到促进三项重点工作落实的高度去做。
　　最后，构建与党政主导的“矛盾调处中心”相对接的工作新格局。介于“矛盾调处中心”机制上的问题。我们检察机关能否早日与其顺利对接，只能寄希望于上级政府的决策，即早日实现“矛盾调处中心”与政府体制的融合，以期为我们“检调对接”工作的全面开展提供更好的平台。建议上级政府强化对“矛盾调处中心”的党政主导，在省、市(州)、县(市、区)、乡镇(街道)和有关部门成立党委、政府领导和部门主要负责人任组长的“矛盾调处中心”工作领导小组。组织机构、办公设施、工作人员和专项经费全部由党委、政府统筹安排，全力保障；同时，在强化思想认识，牢固树立“调解就是执法、调解就是服务、调解就是管理”意识的基础上，强化对“矛盾调处中心”工作的绩效考核，进一步落实工作保障措施，建立健全“矛盾调处中心”工作的评价考核机制。把“矛盾调处中心”工作纳入党政和各部门目标管理，花大力气、下苦功夫进一步加强“矛盾调处中心”工作体系建设，促进大和谐，推动大发展。
　　最后，笔者希望自己的意见能引起上级领导及各级部门对“检调对接”机制实施及改进的深入思考。也希望我们检察机关能充分利用政府及社会调解力量，化解或修复旧的矛盾，藉以重新建立一种和谐的社会关