西北地区土地资源的生态环境法律保护探析

　　摘要：文章从西北地区土地资源的概况出发，分析了西北地区土地资源开发利用中存在的主要生态环境问题，提出了解决西北地区土地资源的生态环境问题的对策建议。文章从建立土地资源环境承载力评价体系、土地生态补偿机制、公众参与管理制度、融资新机制等法律制度的角度进行论述，以期实现西北地区可持续发展的目标。
　　关键词：西北地区；土地资源；生态环境；法律保护
　　
　　西北地区土地资源存在着量大、质差的特点，加上单纯追求经济利益这种长期不合理的开发利用，导致土地利用类型减少了土地的生态价值，很多土地类型已经失去了原有的生态服务功能，引发许多严重的生态环境问题，造成了巨大的社会经济损失，极大地削弱了经济发展基础，严重阻碍了西北地区的可持续发展。由于中国西北地区地理位置特殊，西北地区生态环境恶化不仅对本地区生态环境造成影响，而且还直接影响东部和全国的生态环境安全和社会经济发展。因此，应该把可持续发展战略中的生态环境保护扩大到对土地资源的生态环境保护上来，以全面改善西北地区和全国的生态环境，维护全国的生态环境的稳定，促进全国的经济发展。
　　一、中国西北地区土地资源的生态环境问题
　　中国西北地区土地广袤，地形以山地、高原、盆地为主，土地资源面积是309.3万平方公里，占全国国土总面积的32.2%，因此本区虽然绝对数量多，但土层较薄，总体质量差，可利用土地少，戈壁、流动沙丘、裸地等不可利用的土地所占比例高达50%。以耕地为例，据《中国1︰100万土地资源图》评价结果，西北地区耕地中质量好的一等地比重为29.9%，明显低于东部地区的50.2%；二等地比重为28.3%，也低于东部的34.3%；质量差的三等地比重与应退耕的耕地为34.0%和7.8%，分别是东部地区的2.6倍和3.1倍。西北地区已利用土地面积为11432.5万公顷，土地开发利用程度为37.6%，比全国72.5%的水平低34.9个百分点。
　　历史上的西北地区曾经山川秀美，绿树成荫。但是，经过数百年来的战乱、自然灾害以及大规模的不合理开垦与开发利用，使西北地区自然环境发生了灾难性的破坏，生态系统变得十分脆弱，生态环境日益恶化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》已经明确指出：2005年中国的生态恶化趋势得到遏制，并且力争用五到十年时间，使西北地区生态环境建设有突破性进展。如今，五年时间已经过去，中国的生态环境建设虽然取得了一些成就，但所存在的问题也不容忽视。尤其是中国的西北地区由于特殊的自然地理环境，土地资源生态环境极其脆弱，并且人们的长期不合理的开发利用，出现了极其严重的生态环境问题。
　　（一）土地荒漠化、草场退化、盐碱化
　　荒漠化被称为“地球的癌症”，是20世纪下半叶以来现代人类社会面临的四大生态环境问题之一。由于地理和气候原因，西北地区土壤形成条件差，土壤黏土含量少，成壤时间长，土壤层厚度薄，极易发生土壤侵蚀及荒漠化，因此中国荒漠化土地的2/3分布在西北地区，并且是世界上荒漠化最为严重的地区。目前，西北地区沙漠化土地面积达146.9万平方公里，占全国总面积的56%。河西走廊的生态平衡已被打破，出现了“沙漠向农业区推进”的局面，河西走廊北部的沙漠已开始向中部绿洲步步逼近，风沙线每年前移8m-10m。荒漠化及风沙肆虐已成为危及当地人类生存的巨大灾害。与荒漠伴随的是草场严重退化。由于长期过牧，开荒和滥挖中草药等不合理的开发利用，草场“三化”（沙化、退化、碱化）现象严重。森林、草原植被的严重破坏，直接导致了西北地区生态环境的脆弱性。
　　土壤盐碱化及其蔓延是危害西北地区农业发展的大问题。中国西北地区年蒸发量远远大于年降水量的环境和不合理的灌溉方式，其盐碱化土地面积不断蔓延。新疆盐碱化土地已占总耕地面积的44.4%，达145.00万平方公里。土壤盐碱化严直接导致土壤质量下降和土地弃荒，影响农作物的产量。开发利用盐渍化土地及使灌区土地从次生盐渍化的威胁中解脱出来进而改善生态环境，是我们目前面临的紧迫任务。否则西北地区脆弱的生态环境将遭到不可逆转的破坏。
　　（二）水土流失严重
　　中国是世界上水土流失最严重的国家之一。随着社会经济的发展，人口增加，人类活动不断加剧，加上水土资源不合理开发利用使得大量的森林被伐、荒地被耕、草地被牧，水土流失严重。跨越陕、甘、宁的黄土高原及青海省东部地区均为全国水土流失最严重的地区。大面积的水土流失，造成土地贫瘠、沙化，使西北地区的水源涵养功能下降，物种生存条件恶化，生物多样性受到威胁。生态环境恶化，加重了中下游河床抬高，江河湖泊淤塞和上游土壤植被的破坏，导致湖泊枯干，调节径流能力丧失，使旱季更旱，雨季洪灾更甚，加之该地区生态环境极其脆弱，破坏后生态体系的重建困难重重。
　　（三）湿地面积减少，功能萎缩
　　湿地被称为“地球的肾脏”、“天然水库”和“天然物种库”，与森林、海洋并称为全球三大生态系统。然而湿地的保护却一直未得到人们足够的重视，湿地往往被当做开垦农田的对象而进行围垦、淤积，使得世界上湿地面积大大减少，其减少速度甚至远远大于耕地的减少速度，导致生态环境的进一步恶化。中国是世界上湿地分布较多的国家，这些湿地主要分布在中国的西北地区，如青海的三江源地区、青海湖湿地以及甘肃玛曲县境内的黄河首曲湿地、新疆天池自然保护区等地。西北地区湿地总共面积约为3772×104公顷，主要分布在与青藏高原相接区域，面积约为3689×104公顷，占西北地区湿地面积的97.8%。然而随着全球气候的变化和人类的过度开发利用，使湿地的水资源储量明显下降。根据相关资料显示，由于青海湖的主要支流流量的逐年减少，注入青海湖的108条河流，85%已干枯，加之高原地区巨大的蒸发量，青海湖从1908-2000年的92年间水位一共下降了11.27米，平均每年降低0.12米。涵水量的下降，直接导致湿地面积萎缩，湿地的生态功能降低，使沼泽地沿着“沼泽-沼泽化草甸-草甸-沙漠化地-荒漠化”的方向演变。
　　（四）土地污染及土壤退化日趋严重
　　历史和现实的原因，西北地区“三小企业”大量分布，工业排放的“三废”，尤其是废水、废渣，处理严重不足，污染现象日趋严重。有关资料显示，西北地区万元产值排放的污染物，要比东部地区高出1-5倍。在农业方面，由于长期以来的掠夺性经营，广种薄收，重用轻养，土地得不到休整和建设，有机肥不足，加之豆类、绿肥等养地作物的减少，以及大量的秸杆不能还田，土壤有机质得不到应有的补充，导致土地肥力衰退，土壤状态变劣。
　　二、西北地区土地资源的生态环境问题产生的原因
　　中国西北地区土地资源的生态环境问题如此严重，究其原因，除自然原因外，主要还是人类的不合理的开发利用。
　　（一）生态环境保护意识淡薄
　　由于“人是自然界的主宰”、“征服自然”等缺乏与自然和谐共处的观念的影响，人类将自己和自然界对立起来，采取肆意掠夺和浪费自然资源等粗放型的经济增长方式发展经济，把经济发展看作是社会发展进步的唯一内容和目的，忽视节约资源与保护环境，造成自然资源浪费和生态环境的极度恶化。近年来，虽然意识到生态环境问题，生态环境的治理也取得了一定的成效，但人们的观念还没得到根本上的扭转，以致点上在治理，面上在破坏，边治理边破坏的问题突出。
　　
　　（二）无节制的开发利用土地超过环境承载力
　　环境承载力能反映国土资源开发利用强度的极限，超过这个极限，将引发水土流失、荒漠化、环境污染的一系列的生态环境问题。西北地区在经济发展的过程中，庞大的人口数量极快增长及生产力的发展和生产方式滞后，往往会出现对资源的无节制开发现象，并伴随着惊人的浪费，这就给西北地区有限的生态环境容量造成了极大的压力。
　　（三）资金投入的不足
　　生态环境的保护与建设需要大量稳定的资金来源，西北地区是中国经济发展相对落后的地区，财政投入偏低。同时，多渠道筹资机制尚未形成，资金不足，呈现出生态环境问题与贫困同步深入，形成了恶性循环的趋势，因此，难以从根本上扭转生态环境的破坏和污染的状况。
　　（四）市场机制和公共参与作用没有充分发挥
　　在生态环境建设和保护中，主要依靠“自上而下”的行政命令，市场资源基础性配置作用尚未充分发挥。尽管中央和地方政府出台了很多的优惠政策，企业和个人参与生态环境治理的积极性尚未充分调动起来。20世纪90年代，中国曾经开展了14项环境意识调查项目，调查结果显示，公众在对待环境问题上表现出的对政府依赖性很强。
　　三、西北地区土地资源生态环境保护的法律建议
　　随着全球范围内可持续发展观的确立，土地资源开发利用中的生态环境保护问题已经引起了广泛关注。在依法治国的大环境下，法律作为国家统治与管理必不可少的手段，为经济发展和生态重建提供了保障。改革开发以来，特别是1994年中国政府公布的《中国21世界议程》以来，中国土地资源的生态环境保护的法律制度建设取得了重大进展。目前，中国除了宪法、环境保护法、民法通则等法律规定有对土地资源的生态环境保护外，现行法律法规主要还有《土地管理法》、《森林法》、《水污染防治法》、《水土保护法》等一系列法律法规。同时，西北五省区制订的相关规章及地方性法规中，也有关于土地资源生态环境保护的内容。如《甘肃省（1997-2010年）土地利用总体规划》、《宁夏回族自治区（1997-2010年）土地利用总体规划》、《陕西省“十一五”土地利用专项规划》等。但是，由于土地资源生态环境脆弱的现状依然没有改变，呈现局部好转，整体恶化的趋势，因此，我们也应看到，中国西北地区土地资源生态环境保护的法律制度和法制环境存在一定的滞后性和明显的不足。如何运用法律手段防止土地资源的生态环境恶化，实现土地资源的可持续开发利用，使土地资源能够源源不断地向人类提供其社会经济发展所必需的物质、能量，是西北地区当前应解决的紧迫课题。
　　（一）构建西部地区土地资源环境承载力评价体系
　　环境承载力是实现可持续发展的内涵之一，要以环境承载力为基础，定发展、促发展、谋发展。但是以环境承载力为依据，合理调整产业结构和生产力布局，科学制定社会经济发展目标，协调人类与环境的关系的实际应用略显不足。将环境承载力评价作为一项法律制度确定下来，有利于弥补环境影响评价制度的不足，而从整体上控制生态环境的恶化，也是开展主体功能区划的前提和依据。因此，在西北地区构建土地资源环境承载力评价体系十分必要。具体到西北地区，首先，应建立科学的评价指标，并根据这一指标的评价结果，对西北地区进行功能区的划分，不同的主体功能区只能从事与自身资源环境承载能力相适应的经济活动，这就从根本上避免了土地资源的过度开发，有利于促进区域的可持续发展。其次，建立环境承载力状况公示制度，定期向社会公布承载力指数，让社会公众了解土地资源环境承载力面临的状况，增强公众的对土地资源生态环境保护的危机感与责任感。同时，使其成为政府决策，招商引资的重要依据，成为贯彻落实科学发展观的重要衡量标准。
　　（二）建立土地生态补偿机制
　　中国关于生态补偿的研究和实践开始于20世纪90年代初期，目前的实践工作主要集中于森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿等方面。很明显，前期对土地资源的生态补偿研究与实践远远不够。建立土地资源的生态补偿机制，简单地说，就是土地使用者在开发利用土地之前，就必须对使用该土地生态资产的行为付费，如建立完善生态环境税、生态环境费等制度，让生态资产的受益者认识到生态价值的重要性；而在土地开发过程中，对那些采取生态保护措施的开发者进行补偿，反之，则进行惩罚。通过建立土地生态补偿机制，可以约束破坏土地生态的行为，实现土地资源生态价值的保值增值，达到土地的可持续利用。目前，《生态补偿条例》已列入国务院2010年立法计划。鉴于生态补偿牵涉面广，矛盾复杂，为了很好地协调地区之间、部门之间的关系，有关人士提议在国务院下设生态补偿委员会，负责仲裁有关纠纷，为重大决策提供咨询意见等。生态补偿工作量比较大的省市，可参照设置相应机构。同时，强调生态补偿方式的多元化，在资金补偿的基础上，加大技能补偿、产业补偿和政策补偿，逐步将补偿重心由“输血型”补偿改变为“造血型”补偿。我们可以参照这一条例进一步细化土地资源生态补偿的实施细则，有效地弥补中国《土地管理法》、《环境保护法》等相关法律制度的不足，增强土地资源生态补偿制度的可操作性，使得西北资源大省获得更多的利益补偿。
　　（三）建立公众参与生态管理制度
　　从国际上看，公众参与是环境保护发展的新趋势。工业发达国家生态保护运动之所以能够蓬勃发展，这种“自下而上”的公众参与极大地推动了西方发达国家环境保护事业的发展。与中国长期以来环境保护主要依靠“自上而下”的行政命令而缺乏公众组织的参与形成了鲜明的对比。公众参与是指公众参与到具体生态系统的保护方案的决策、实施和评估，并且参与到生态系统保护行动的管理模式。社会各界普遍认识到“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与。公众和社会团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程”。因此，公众参与是市场经济公平原则、现代环境民主精神的具体体现，是建设生态文明，实现人与自然的和谐关系，促进社会的可持续发展的一项重要措施，是保证全体公民积极西北地区土地资源的生态环境法制建设的重要制度。加强土地资源的生态环境权益立法，加强生态环境保护法制宣传，提高公民的生态环境保护意识，逐步实现生态环境管理制度化的科学化、公众化、民主化，而不至于使许多人成为“环境弱势群体”。
　　（四）重建融资新机制，实现投资主体多元化
　　中国西北地区是生态环境脆弱的地区，同时又是经济发展相对滞后的地区。这些地区面临较大的生态环境建设任务，但由于经济发展落后很难承担生态环境建设、保护等方面沉重的资金负担，环境与发展之间的矛盾突出。因此，重建多渠道的融资机制就显得十分重要。首先，增加政府的财政投入与补贴，保证其持续性。中国处于转型时期，各方面都需要大量的资金，对生态环境的投资明显不足。生态环境建设是一个漫长的过程，需要财政资金的持续的投入。因此，西北地区土地资源生态环境建设的重要性与紧迫性要求我们必须加大财政资金的投资力度，并保证政策的持续性。其次，吸引金融机构的环保信贷。环保信贷又称绿色信贷，是环保部门和银行业联手抵御企业环境违法行为，促进节能减排，规避金融风险的重要经济手段。在国土资源的开发利用过程中，我们不妨借鉴这一措施，增加用于西北地区土地资源的生态环境保护的贷款，限制破坏土地资源生态环境企业的贷款，从资金源头上切断“两高一资”企业的生存发展命脉，促进产业结构的调整和优化升级。最后，在西北地区土地资源的生态环境保护中，要积极利用国外金融组织的投资和外国政府的贷款。BOT[BOT（build-operate-transfer）即建设-经营-转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府]不失为一种解决西北地区土地资源生态环境投资的良策。近年来，各地纷纷在环保领域引进BOT模式。但从地域分布来看，以东部发达地区为多，西部地区相对较少。针对中国西北地区土地资源的生态环境问题，我们可以考虑采用这一模式，以尽快筹集土地资源生态环境保护的资金，改善土地资源的生态环境，实现可持续发展。
　　四、结束语
　　西北地区土地资源的生态环境问题，是西北地区乃至全国经济发展的首要问题。而相关法律制度为解决这些问题提供了强有力的保障。在西北地区的发展中，法制要先行，建立土地资源环境承载力评价体系、土地生态补偿机制、公众参与管理制度、重建融资新机制，实现投资主的多元化等。通过这些法律规范引导人类传统生产方式的转变，以期彻底地改变西北地区土地资源的生态环境问题，促进西北地区经济的持续发展。
　　参考文献：
　　1、王炳宏.西北地区大开发的生态环境问题及整治策略[J].林业资