浅议转型期中国地方政府的职能配置与权责定位机制

　　摘要：2008年中国的人均GDP已经达到3000美元，中国社会进入深刻的转型阶段。经济社会的迅猛发展要求政府职能的相应转化，尤其是处在经济社会建设发展第一线的地方政府，其职能配置、权责演进更要积极地适应这样迅猛发展的要求。转型期中国地方政府的权责发展，应该避免政治、行政体制改革的惯性思维，打破传统的“条块关系”模式，多方位、多视角、灵活地、因地制宜地、合理合法地配置政府职能。
　　关键词：转型期；地方政府；职能配置；权责发展
　　
　　当前学界关于如何理顺中央和地方关系、如何配置中央地方权力论述颇多。在关于中央和地方政府关系的探讨中，林尚立教授的《国内政府间关系》一书详细阐述了中国当前政府间关系的基本模式和相互关系。谢庆奎教授、周振超博士等众多学者也对中央和地方政府间关系的模式作了深度研究，尤其是其中的条块关系革新的观点颇有新意。刘祖云教授则着重从政府间博弈的视角看待府际治理。不少学者对于当前中央地方政府设置中的“职责同构”现象提出质疑和批判，如何合理有效地设置中央地方政府，划分政府权限，明确政府职能，也成为学界讨论的重点。唐晓阳、王玉明探讨了地方政府机构的改革；唐亚林对地方政府机构改革的困境与前景做了论述；还有众多的关于地方政府机构改革原则、难点、重点的论著，有诸多历史改革的经验教训的总结、国外改革经验的介绍。这一系列的论著对于我国当前地方政府改革的推进有着重要的指导意义，但是，不可否认的是，诸多论述中，虽然视角颇多，但结论大同小异。笔者认为，中国社会有其特殊性，其社会制度、政治制度有着独特性，其当前国情也有着不同于历史、不同于西方的复杂性。改革当前的地方政府，配置地方政府职能，要有大视角、大手笔，要坚决摒弃历史传统观念和惯性思维，多方位、多视角、灵活性改革地方政府。
　　一、当前我国地方政府职能配置存在的不足
　　（一）财力不足，地方发展动力受限
　　新的税收制度——分税制实施以来，简化了税制，全部税种从37个减少到25个。统一了税法、公平了税负。加强了中央宏观调控的能力。提高了财政收入占国民收入的比重。保证了税收收入的连续增长。但与此同时，由于这一制度设计的初衷在于提高中央占财政收入的比重，地方的财力大为削弱。
　　从表1可以看出，地方财政收入占整个财政收入的比重由1991年的70.21%下降为2003年的45.36%，下降了近25个百分点，中央的财政收入却从29.79%上升为54.64%，与此同时，地方政府的财政支出有增无减。这种保中央税、轻地方税的分税制设计加剧了地方财力的紧张，使地方政府职能的实现缺乏财力的保障。
　　根据2009年政府工作报告可知，2008年，全国财政收入61316.9亿元，其中：中央本级收入32671.99亿元，占总收入的53.28%；地方本级收入28644.91亿元，占总收入的46.71%。2008年，全国财政支出62427.03亿元，增加12645.68亿元，其中：中央本级支出13374.31亿元，占总支出的21.42%；地方本级支出49052.72亿元，占总支出的78.58%。
　　由上述中央地方财政收入与支出的变化情况可以看出，地方政府运用45%左右的相对财力支撑了75%左右的相对财政支出责任。地方政府特别是县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础建设、社会治安、环境保护等诸多责任。但由于财力的不足，导致这些基本公共物品和服务提供不足，地方政府收入与支出责任的不对等削弱了其服务能力。
　　（二）立法权限不足、程序限定，复杂国情下地方发展的统一化模式与政府法规的花样迭出、变化不稳
　　我国《立法法》规定了地方立法的原则，一是“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”；二是“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”；三是除全国人大专属立法权之外，国家尚未立法的“其他事项”。再者就是应由中央立法，但未予立法，短期内也难以出台，而当地又亟需的不涉及国家根本的政治制度、经济制度、司法制度和公民的基本权利、义务等方面的事项，地方可以先行立法。
　　政府立法，花样迭出。这尽管填补了一时的法律空白，但是这样的政策法规具有不稳定性，具有较大的随意性，容易导致法规不稳，政策多变。这也是地方立法权限不足的悖向反映。
　　（三）重增长轻发展的政绩观念
　　增长与发展是两个不同的概念。增长侧重经济，发展要求社会的全面和谐进步。而地方经济发展成为地方政府最为重视的政绩目标。如果中央提出8%的GDP增长率，省级政府就要千方百计谋求9%甚至10%以上的增长，而再往下的地方政府则会谋求更高的增长目标。这是扭曲的发展观。地方政府却一直紧盯经济增长，忽略经济社会的全面发展和进步。这使得地方政府职能配置的失衡甚至偏颇。经济部门职能高、资金足、权位重，科教文卫等其他部门则往往发展受制，职能不能得到应有的发挥。
　　（四）重经济发展轻公共服务的职能失衡
　　这一问题的产生同样根源于地方政府扭曲的地方发展观。政府应该是宏观的指导者，信息的提供者，公共产品的提供者和社会服务者。而很多地方政府为了谋求更高的经济发展速度，反而成为了经济的主导者，甚至成为经济发展的主角。这样不仅容易导致政府部门作为不当，经济发展失误，更会导致政府部门职能失衡，经济职能以外的其他政府责任缺失。
　　（五）“职责同构”现象导致的资源浪费和效率低下
　　所谓职责同构，即不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上存在着相当程度的统一性。对“职责同构”的批判，首先出现在张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》中，接着，由朱光磊教授与张志红博士共同合作的文章完成了这一反思性的批判。他们认为“职责同构”是我国政府间纵向关系问题存在的“主要体制性原因”，因此，必须打破这一政府间纵向关系体制。
　　二、我国地方政府职能发展与权责定位的趋向
　　中央政府启动“大部制”改革，谋求效率的提高，权责的明确。地方政府也正不同程度地推进地方政府部门的改革重组。在这一变革当中，尤其要注意的是：大部制不等于大政府。我国地方政府职能发展与权责定位的趋向应该是，大部制的小政府。
　　小政府并不简单意味着精简政府机构和公务员，小政府重在管好该管的，做到切实有效。说它小，表明政府在市场中直接参与的作用的减少，对市场的作用主要体现在间接的影响力方面。当前我国政府机构尤其地方政府的确存在人员臃肿、机构庞杂的现象，但不是一个处处皆是的现象。地方政府应该根据地方需要，在不必精简的情况下就要着重改善政府作用，分清市场与政府的职责，切实发挥市场的基础作用，在此基础上再注意宏观的调控，保证经济社会发展。
　　小政府对于自己管不好、不该管的，应该大力扶持市场的自我满足、社会的自我满足。这也是小政府的一项重要职能。
　　地方政府应该以正确的方式理解“积极不干预”政策。借用一句香港特首曾荫权先生的一句话，他说：“我是用‘积极’来形容‘不干预’的……这其实是指：当政府遇到要求做出干预的建议时，不会纯粹因为其性质而惯性认为建议不正确……政府会权衡轻重，仔细考虑支持和反对采取干预行动的理据……然后，政府才做出积极的决定，研判利害所在。”尽管，“在绝大部分情况下，我们得出的结论都是不干预比较有利。”地方政府应该权衡好政府的职责作为之利弊，目标定在经济社会的协调发展，而手段则是多样的，趋势是明确的职责向小政府发展。
　　
　　三、我国地方政府职能配置与权责定位的原则
　　配置地方政府的职能、明确地方政府权力与责任，需要明确的原则，需要有可以依靠的根据，需要有追责究责的准绳。笔者赞同苏州大学田芝健教授在《当代中国地方政府职能的配置与转变》中提出的若干原则，并在此基础上加以删增，提出以下原则：合法性原则与权责一致原则；合理性原则与稳定性原则；实效性和时效性原则，“任何一种职能配置方式都必须以实现政府职能效用为出发点和落脚点，讲求实效”；整体性原则。
　　四、我国地方政府职能配置与权责定位的机制
　　通观中国中央地方政府间关系现状，结合当今地方分权化的政治改革趋势，笔者认为，现阶段中国的政府机构改革和府际关系调整，应该着重注意两个方面：扩大地方自主权；保证中央的宏观调控。其中，扩大地方自主权限，增强地方提供公共服务能力是重点。
　　只有扩大地方自主权限，才能适应经济发展的需要，充分发挥地方自主性和地方的区位、资源、政策等各种比较优势；只有保证中央的宏观调控机制，才能保证全国经济社会发展的协调统一，避免区域差距悬殊造成的社会问题，才能保证地方经济社会发展的科学化、持久性。
　　笔者赞成将“条块关系”视为中央地方关系的基础模式，其次在人事、资金划拨上，地方机构属于中央派出单位，人事任免调用属于上级直至中央，不再与当地政府有任何关系；预算资金划拨上，由地方派出机构提交年度预算，由上级机构下拨。地方政府原来拨付相应同级机构的预算资金上交国库，由中央决定使用。另外，在行政职位设置上，可将现有的地方具体工作部门职称上调一级或半级，保证中央派出机构的权威性。人事上，可以考虑异地任职等办法。
　　条块发生关系时，如地方用地、新项目上马时，地方需拿出相应的论证方案，保证用地的合法性、必要性，保证环境的友好性。当条条系统内发生舞弊现象，可由地方人大、政府向其上一级条条系统提出申诉和复议，也可加大舆论和群众监督，以保证中央派出机构的廉洁性。
　　这样，明确了中央与地方权责的划分，以此机制形成的地方政府便具有了相当程度的财力自主性、立法主动性，能够更好地利用地区优势，发挥地方创造力。
　　参考文献：
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