新加坡中央公积金制度对我国养老保险制度的启示

　　摘要：随着全球老龄化进程加快，养老问题已成为各国政府面临的主要社会问题之一。经过多年改革，我国适应经济发展体制，具有中国特色的养老保险制度已初具雏形。但是，由于国家经济实力有限，现今我国的基本养老保险制度仍存在着许多问题。文章介绍了我国基本养老保险制度的发展历史，针对现行的统账结合养老保险制度存在的主要同题，从对新加坡中央公积金制度的内容的概括介绍入手，通过对这两种体制的特点的分析，有针对性地提出了完善我国基本养老保险制度的政策建议，探讨对我国养老保险制度改革可供借鉴的经验。
　　关键词：统账结合；个人账户；中央公积金；养老保险基金
　　
　　一、我国养老保险制度和新加坡中央公积金制度的研究背景和回顾
　　
　　新中国的养老保险制度是在20世纪50年代初期开始建立起来的，它是在城乡二元分割的背景下，针对城镇劳动者建立的一种社会保障制度。随着改革开放和经济体制的进行，尤其是城镇国有企业改革的推进，职工养老保险制度也进入了真正变革的时代，这时期的养老保险制度改革基本上是采取自下而上的方式，即先由各地结合自身实际，设计新制度或新办法来解决本地企业职工的养老问题，取得效果和经验后，再由中央主管部门总结推广。党的十四届三中全会以后，“实行社会统筹和个人账户相结合”的养老保险制度模式确定，对这一新型养老保险制度不论在理论上和政策上如何界定或者争论，但在实践过程中，政策的执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金应负担“转制成本”的职责，由此导致了统筹账户对个人账户的透支。因此，这种模式被一些学者称为“统账结合、混账管理、空账运行”的模式。
　　新加坡过去是一个长期处于英国统治之下的殖民地国家，由于受到宗主国的掠夺式的剥削和压迫，因而其居民和生活条件是及其恶劣的，失去工作能力的人缺乏必要的社会保障，社会存在着严重的危机。为了解决这一问题，英国的殖民政府为了稳固其在新加坡的统治，稳定社会秩序，1955年7月颁布了《中央公积金法》，成立了中央公积金局，并且指出“中央公积金制度规定由雇主和雇员共同按照工资的一定比例缴纳相应的保险金，建成一个中央保险基金。中央公积金局负责该基金的保值和增值，等到工人退休或因为各种原因而失去劳动能力的时候一次性支付给本人或其家庭，以保障其基本的生活。”20世纪80年代以后，新加坡政府对公积金计划进行了进一步完善，先后出台了公积金家庭保障计划、保健储蓄计划、健保双全计划、家属保障计划的一系列的措施，实行公积金投资、教育、住宅产业、非住宅产业、最低存款、公积金法令提款等投资及提款办法。新加坡公积金制度是政府立法强制个人储蓄、采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。
　　
　　二、我国、新加坡养老保险制度的特点
　　
　　（一）两国养老保险基金的来源
　　我国：我国的养老2066d635d6cbe59cf549029ba1c9b3f2保险制度经过20多年的制度改革，新型养老保险制度由政府主导，社会化管理，我国的养老保险划分为城镇企业职工养老保险、机关和事业单位养老保险、农村养老保险。在社会养老保险制度下，通过社会统筹账户，各企业能够将职工养老风险在统筹区域所有企业之间进行分摊，企业在缴纳职工工资总额的一定比例的养老保险费后，不需要再承担额外的财务负担；部分省市区机关事业单位养老金制度改革试点就建立了养老保险费得国家、单位、个人三方共同负担机制；农村养老保险制度以家庭养老为主、社会性的养老与救助为辅，养老保险费的筹集以个人缴纳为，集体补助为辅，国家予以政策扶持。
　　新加坡：“政府不养老，企业不养老”是新加坡政府对养老的观念。新加坡在建国初期，就建立起了中央公积金制度，基本宗旨是为退休雇员或提前非自愿脱离劳动力的雇员设立的一项强制性储蓄计划，养老保险资金主要来源于雇主和雇员，政府不缴纳任何费用。其待遇由雇主、雇员交纳的保险费和一定利息三部分组成，多为一次性支付。劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。个人账户的基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。
　　（二）两国养老金享受条件及发放方式
　　我国：参保人的实际缴费年限为180个月即1515580a958123212a1fb71e9f02308f25年时间，参保人达到法定退休年龄即男性满60岁，女性55岁。当然从事高风险工种，失去劳动能力等特殊情况可以申请提前退休并领取养老金待遇。
　　新加坡：55周岁是新加坡的法定退休年龄，新加坡公民年满55周岁的公积金会员即可领取公积金，但中途辞职、失业不能领到公积金。如55岁后会员继续工作，该会员能每隔三年提取一次公积金，直到全部提取完毕。1987年1月，政府为保障会员在退休后有能力支付其最基本的生活需求，规定了最低存款额，即一般会员都要保留30900新元的最低存款额，夫妇两人可保留46000新元，以防范风险之用。
　　（三）两国养老保险基金的筹资模式
　　我国：我国企业职工基本养老保险是社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制模式，其核心是引进个人账户储存基金制的机制，积累基金建构在个人账户的基础上，同时又保持了社会统筹互助调剂的机制。单位缴纳的保险费大部分统筹调剂用于支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部保险费和单位缴纳统筹保险费的一部分一起计入职工个人账户。
　　新加坡：新加坡的公积金制主要是完全积累制，是通过强制储蓄的手段来实行对职工本人的自我保障制度，自存自用，多存多用，完全是自己领取自己储蓄的那部分基金，没有社会统筹和互济功能。这种资金筹集的方法一方面减轻了政府的负担，同时也强化了雇主与雇员之间的责任与相互协作关系；另一方面强制储蓄型的基金有利于抑制通货膨胀，控制高消费。
　　（四）两国养老保险制度面临的问题及发展方向
　　我国：第一，制度体系残缺：过分分割、杂乱无序、漏洞巨大。这是现阶段这一制度建设面临的最紧迫问题。从各地的实践来看，我国不仅有城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，各地还有农民工养老保险、农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险等，过分分割的现实格局造成了养老保险制度的碎片化现象。第二，权责模糊：历史与现实责任模糊，各主体之间责任模糊。它表现在以下方面：养老保险制度的历史责任与现实责任迄今未划分清楚，主要针对传统的现收现付制向“统账结合”模式转变过程中所产生的转轨成本偿还机制还尚未形成，直接导致了现阶段企业较高的缴费负担，严重影响了企业竞争力；政府、市场与个人的权责不清；作为整个养老保障体系主体或核心的职工基本养老保险制度不健全，至今处于地区分割、机制缺失、配套改革滞后状态；渐进改革与摸着石头过河的改革方式已经形成新的路径依赖，并阻碍着养老保险制度改革的深化。
　　新加坡：新加坡由于实行的是强制基金积累，养老基金每年节余不断增加，如中央公积金在1983年累计达到近200亿新元，到1986年达370亿新元，到1990年公积金存款余额相当于新加坡GDP总量的5%和国民储蓄的11%，这种不断累加的储蓄基金成为新加坡经济增长的强大经济后盾，为经济增长做出了巨大贡献。新加坡的中央公积金制最大缺陷是缺乏互济性，无法体现社会统筹，其更大程度上是一种家庭养老。一旦遇到通货膨胀或其他类似亚洲金融危机的经济问题，养老基金的保值增值便很难保证，且这种养老保险制度对年轻时丧失劳动能力工人和低薪工人的老年生活也不一定能起到保障作用。
　　
　　
　　三、新加坡的养老保障制度对完善我国城镇职工养老保险制度的启示
　　
　　我国的社会养老保障制度在经过多年的探索和改革之后，取得了长足的进步和发展。但是，纵观全国，广大农村居民的社会保障和养老问题还没有解决，城镇居民的社会保障制度还不够完善。因此，了解世界其他国家的养老保险制度，分析世界其他国家的养老保险以及社会保障的基本特征，对不断完善我国社会主义市场经济条件下的养老保险制度，健全我国的社会保障体系，以追求社会的长期稳定和经济的协调发展，具有十分重要的历史意义和现实意义。为此，本文根据分析提出以下政策建议：
　　（一）保障基金的筹资模式实行现收现付制向部分积累制的根本转变
　　我国社会保障基金的筹资模式，从过去的现收现付制转向部分积累制主要是为迎接我国人口老龄化的到来。完全积累制的筹资模式特点是采用以收定支的原则，职工在职时完全积累，退休后按其积累总额按月支付，支付水平决定于过去的积累数额。采用这种方式虽可激励个人缴费的积极性，不会引起代际之间矛盾，但完全积累制以效率优先为原则，它要求整个经济市场稳定，以确保养老基金的保值增值，且这种筹资模式在实行初期要求缴费率较高，显然，在我国过去长期实行现收现付模式的情况下是不可能实行的。部分积累制恰恰是吸取这两种模式的优点，避其缺点。建立部分积累制，使在退休人员的养老金中，部分来自现收现付制，部分来自于完全积累制的筹资方式，并可以从中进行调节：当出现退休养老金支付危机时，可以用在职人员的积累来应付；而当出现经济风险时，也主要是部分积累基金的风险，政府可以通过宏观调控来减少积累基金的风险。因此实行部分积累制，可以在承认和保留一部分人既得利益的同时，兼顾不同利益的群体。
　　（二）养老基金的管理模式实行统账结合、分开管理的原则
　　我国目前养老基金管理方式是社会统筹和个人账户相结合的方式，前者的功能是收入再分配，即以公平的原则调节劳动者的收入；后者的功能是强制储蓄，注重劳动者的效率，这两种方式的结合实际上是把以支定收和以收定支两种不同的财务机制矛盾地结合在一起。由于我国养老负担较重，个人账户上的基金常被挪用至社会统筹部分，因而出现个人账户空账运转现象。我国养老基金从现收现付制向部分积累制过渡，新旧体制的交接、转变决定社会统筹和个人账户必须分开管理，实行“有偿借支”、“还本付息”；同时，个人账户做实有利于应对我国人口老年化，避免过重养老负担的代际转移，从而缓解养老金的支付压力。社会统筹和个人账户分开管理，有利于弄清养老资金缺口的原因，对症下药，采取措施；也有利于做实个人账户，培养个人自我保障意识，以迎接老龄人口高峰期到来。
　　（三）加快养老保障法制建设，逐步做到依法养老
　　由于我国没有独立的社会保障或社会保险法，养老保障制度乃至整个社会保障制度都是在行政法规、部门法规等层次，尚未上升为法律这一层级，只有具体的社会保障或社会保险项目的一些部门法规以及地方性的政策规定，养老保险方面的一系列制度都是以政府最高部门即国务院的名义发布的，是政府文件，缺少不执行的处罚，存在立法不健全、立法层次低、缺乏必要的法律责任制度、法律实施机制较为薄弱等问题。因此，应当针对已经出现的问题，将基金的筹措、管理和使用纳入国家立法机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和群众的社会监督之下，强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，保障资金的安全。为了国家统一管理上缴的公积金，我国应该尽快出台相关的法律，加强养老保险制度立法与监管，使社会保障有法可依，促进养老保险制度体系的发展。
　　
　　参考文献：
　　1、郑功成.中国社会保障三十年[M].人民