提高政府公共投资效率的对策研究

　　摘要：政府公共投资是国家进行宏观调控、优化资源配置、促进国民经济持续协调发展的重要手段，但如何全面提高政府公共投资的效率却是一个现实的难题。决策失误和监管不到位是导致政府公共投资效率低下的重要原因。文章针对当前政府公共投资效率低下的问题，主要从民主决策机制、监管约束机制、投融资体制和后评价机制四个方面，初步探讨了提高我国政府公共投资效率的对策。
　　关键词：公共投资；投资效率；决策机制
　　
　　金融危机爆发后，各国纷纷举起救市的旗帜。我国政府投资4万亿元救市，其投资领域主要是公共卫生、科教文化和基础设施建设。政府大规模投资拉动了经济增长，在扩内需、保增长、惠民生中发挥了重要作用。2011年，“4万亿”经济刺激计划收尾，同时“十二五”规划开局。当前，在积极财政政策的基调下，政府投资仍将保持一定规模和增速。作为宏观调控的重要手段，政府公共投资能否完成“促转型、保稳定、建和谐”的使命，着
　　眼点在于如何进一步提高政府公共投资的效率。
　　
　　一、政府公共投资的必要性
　　
　　（一）政府公共投资是促进经济长期增长的必要条件
　　凯恩斯是最早就公共支出政策对经济的作用机制进行深入研究的经济学家。凯恩斯强调资本形成的重要性，因此，在公共投资政策与消费性公共支出政策的选择上，凯恩斯本人倾向于公共投资政策。最新的经济增长理论也支持凯恩斯关于强调公共投资的论点。改革开放以来，我国政府投资虽然在全社会固定资产投资中所占比重持续下降，但绝对数额在不断上升。随着我国综合经济实力的不断增强，政府不断加大城乡基础设施建设投入，实施富民惠民工程，特别是2009年以来，应对国际金融形势对我国经济的负面影响，中央出台了一系列拉动内需、刺激经济增长的重大举措，政府投资规模成倍上升。2009年，仅中央政府公共投资就达9243亿元，比上年预算增长1.2倍。政府主导的基础设施投资成为本轮经济复苏、稳定健康增长的重要力量。
　　（二）政府投资是弥补市场失灵的有效工具，也是政府实施宏观调控的重要手段
　　首先，在市场经济条件下，提供纯公共物品或准公共物品的部门，企业个人等微观主体不愿、无力或不适宜投资，市场机制难以达到资源合理配置。这就需要政府投资发挥作用，克服市场失灵，通过市场私人投资和政府公共投资的共同调节，实现资源合理配置。其次，政府公共投资是政府进行宏观调控的重要手段，作为社会总需求的一个重要组成部分，公共投资的总量扩张或收缩以及投资结构调整，对经济总量和结构将产生调节效应。就4万亿元投资计划的成效来看，政府公共投资在促进区域协调发展、推动绿色发展转型、引导产业优化升级、提高公共服务能力、保障社会和谐稳定方面发挥了重要作用。
　　
　　二、当前政府公共投资领域存在的主要问题
　　
　　任何事物的发展都具有两面性，政府公共投资在优化经济结构、促进经济发展的同时，也不可避免地存在一些亟待改进和完善的问题，公共投资决策失误、投资项目监管不严、大规模政府投资引致的潜在风险等问题不容忽视。
　　（一）政府公共投资项目缺乏科学规划，导致决策失误
　　决策失误是导致政府公共投资效率低下的“先天性”原因。在我国现实生活中，决策失误往往导致诸多公共投资项目注定是低效率或者是无效率的。不难发现，我国许多地方政府的公共投资项目往往是地方行政官员“拍脑袋决策”或者是“一言堂决策”的，未经过严格和规范的论证程序制度通道。一些地方和部门对投资项目可行性没有进行科学研究就盲目上马，不适应地方产业和社会经济发展需要，难以发挥应有的经济效益和社会效益，最后造成了国家财政资金的损失和浪费，给政府投资效益带来先天性缺陷。以保障性住房建设为例，有些地方没有开展住房普查，仅依靠抽样调查和城市低收入家庭总数的一定比例编制保障性住房建设规划，不能准确反映城市低收入住房困难家庭的实际情况；有的地方为了多争取中央补助资金，或者急于改变城乡面貌，没有充分考虑当地政府和群众的承受能力，盲目拆迁铺摊子，边规划、边筹资、边拆迁、边建设，没有充分考虑财政偿还能力，只顾眼前，给今后的发展留下了沉重包袱。
　　（二）政府对公共投资项目监管“缺位”与“越位”现象严重
　　目前，我国的政府公共投资的规模大，涉及的行业多，投资的领域宽，政府不仅投资公共领域和半公共领域，还涉足竞争性领域，而政府监管部门数量和质量都难以跟上。政府投资项目决策、管理和监督涉及到众多政府部门，存在多头监管，责权划分不明确，监督标准不一致，监督力度不同一，部门之间配合不协调，缺乏相互配合、相互协作、相互制衡的机制，在监督管理过程中往往各自为政、监督“错位”和“缺位”现象严重。一些单位从部门利益出发，不该管的争着管，造成低水平的重复监督；该管的不去管，造成一些问题泛滥成灾而无人监管，导致政府对投资项目的监管水平和效率低下，乃至失控。例如，广西北海市白水塘垃圾处理项目在设备采购中把关不严、监管缺位，造成直接经济损失约1900万元，价值近9000万元的设备和厂房闲置。
　　（三）政府公共投资未能有效地启动民间投资，大规模政府投资引致的潜在风险不可忽视
　　长期以来，我国政府公共投资的融资方式主要采取政府“一元化”投资建设的体制，民间投资未能有效跟进政府投资。有些公共投资项目安排，基本以政府公共投资为绝对主体，民间资本参与程度较低，在地方政府财政资金不足，民间资本没有跟进，但又要对中央投资计划进行资金配套的时候，地方融资平台风险的不可避免。资金缺口往往通过不断新设政府融资平台，向银行贷款来筹集，过度负债现象较为严重，增加政府的信用风险，影响政府投资效率。
　　
　　三、提高政府公共投资效率的建议
　　
　　（一）完善科学民主决策制度
　　优化决策，加快建立政府公共投资的民主化决策制度，可以解决政府公共投资效率决策中的“先天性不足”问题。坚持调查研究是建立和完善科学民主决策机制的前提与基础，坚持规范的运行程序是建立和完善民主科学决策机制的具体要求。对于政府公共投资项目，必须要引入公开透明科学的民主决策程序，包括政府公共投资重大决策专家咨询论证制度、重大投资项目社会公示制度和听证制度、重大问题集体决策制度、重大项目投资决策执行跟踪督导制度、重大投资项目决策责任追究制度等。通过民主化的决策程序，就可以砍掉相当部分的低效率或者是无效率的公共投资项目。可以说，提高公共投资规划和项目决策中的民主参与程度，建立和完善公共投资项目重大决策失误的问责制，必然有助于降低公共投资决策失误的概率，提升政府公共投资的效率。
　　（二）建立有效的监管约束机制
　　有效的监管约束制度是化解政府公共投资领域监管“越位”和“缺位”的必然选择。有效的公共投资项目监督约束制度应形成全面、到位和动态的制度体系。首先要全面地监管，不能有监管的“盲区”，所有的政府投资项目都应纳入有效的监督约束制度框架，加强人大对政府公共投资预算安排和实施情况的监督。其次要到位地监管，监管不能流于形式。政府公共投资项目的监督效力要走出“一把手”监督的怪圈，到位的监督要求有效解决制度虚设、机构虚设以及功能虚设问题。再次要动态地监管。针对政府公共投资项目要在各环节全方位监管，包括事前监管、事中监管和事后监管。在项目开工之前，对投资方案的可行性、资金来源、投资规模等进行有效监管；项目开工过程中，应通过集中核算制度、质量控制等保证财政资金的高效使用；项目竣工后，实行严格的项目结算审核制度、严格的项目质量验收制度、重大项目审计制等，做到科学合理、公开透明。总之，全面、到位和动态的监督制约机制，有助于防范和化解政府公共投资领域的严重道德风险问题，从而提高政府公共投资的效率。
　　（三）加快投融资体制改革
　　投融资体制改革是提高政府公共投资效率的现实出路。政府公共投资要改变投资融资主体单一化的格局，积极引入民间社会资本，建立多元化的产权结构，必须构建一个以政府主导、市场运作、社会参与的多元投资投融资体制。把政府直接投资模式转换为由政府性的投资集团出面，用市场化方式融资，开展全方位银行合作，加大地方金融的支撑力度，继续开放民间投资领域，对民间投资要建立量化监测机制，带动社会力量投入，打破经营垄断格局，引入市场竞争机制，提高政府公共投资项目建设和运行的产出效率。
　　（四）构建后评价机制
　　对政府公共投资项目实行相对独立、客观公正的效率后评价，是提高政府公共投资效率的重要机制。后评价机制不应仅仅视为一种信息反馈机制，其在防范和纠正公共投资项目产出低效率方面具有不可替代的重要作用。开展项目后评价，不仅有利于完善已建项目、改进在建项目和指导待建项目，更重要的是可以通过运用实际数据资料来检验、分析工程管理中存在的问题，进一步完善和调整相关政策、制度和管理程序，防止政府投资决策失误，进而实现关口前移，提高和改善政府公共投资效率。
　　
　　参考文献：
　　1、李鹏.金融危机下加强我国政府投资效率问题研究[J].中小企业管理与科技(上