“大部制”视野下对城市执法体制改革的再思考

　　摘要：党的十七大提出要推行加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部体制改革，从而解决原有行政体制结构中存在的一些弊端。而以相对集中行政对处罚权为主要内容的城市执法体制改革与“大部制”改革思路有很大的相似之处，可以说为“大部制”改革提供了一个很好的范例。文章通过结合武汉市城市执法局对城市执法体制改革的现状进行分析，总结其成功经验和不足之处，可以对“大部制”改革产生一些启示。
　　关键词：城市执法体制；相对集中行政处罚权；职能转变；大部制
　　
　　党的十七大对加快行政管理体制改革明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部体制，健全部门间协调配合机制”。由此揭开了我国改革开放后第六次政府机构改革的序幕。尽管“大部制”机构改革作为一项成熟的政策刚刚出台，但是早在十年前，我国各大城市就开展了一场为解决多重执法、多头管理，以相对集中行政处罚权为核心内容的城市执法体制改革。可以说，这场执法体制改革的途径与“大部制”机构改革的思路有异曲同工之妙，都是要各部门把相似、重复职能归并由一个机构来实施。城市执法体制改革是“大部制”改革的一场预演，城市执法局从成立之初到现在已风雨十年，有成功之处但也显示出许多不足，在“大部制”改革语境下，反思这场变革，对如何促进“大部制”改革将会有很大的启示。
　　
　　一、城市执法体制现状——结合武汉城市执法局分析
　　
　　（一）城市管理执法体制改革的成就
　　1、实现了部门之间的职能整合
　　综观各城市行政执法体制改革，共同点是把城市管理领域的交叉的行政处罚权分离出来，由专门的执法部门来执行，原来部门不再享有这部分权力。各个城市转移的权力范围不同，除了市容市貌范围里的处罚权，在北京、深圳等城市执大了统一执法范围，包括城市建设、计划生育等跨系统、跨领域的处罚权。对此国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》提出了指导性意见，把相对集中处罚权限定在了市容环境等七个行政职能部门。以武汉市为例，2001年开始武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作。实行相对集中行政处罚权的领域主要是城市管理领域。按照方案，各市成立了城市管理执法局，其相对集中行政处罚权的范围主要是：将分属市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理的全部行政处罚权和环境保护、工商行政、公安交通部分行政处罚权交给城市管理执法局行使，有关部门不再行使已转移的行政处罚权。
　　2、实现了决策和执行的分离
　　相对集中行政处罚权以前，行政许可权、行政收费权、行政处罚权、行政强制权都由一个职能部门统一行使。这种集各种行政权力于一身的管理模式，行政权在一个部门内部“一条龙”运作，客观上使各种权力运行衔接紧密，有利于提高工作效率。但是这种模式存在着权力过度集中，加之部门之间，公众与行政权力机构之间信息不对称，使得监督起来非常困难。但是集中了行政处罚权以后，原职能部门专司决策，不再行使处罚权，把决策权力和执行权力的分离开。如武汉市就是将环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通七个专业行政管理部门及其执法队伍的执行性、服务性、监管性的职责及相关机构，分离出来作为武汉城市管理执法局的执法机构，使环卫、规划、绿化等部门主要负责政策制定，城市管理执法局作为执行机构专门负责政策执行，把决策和执行权相分离开来，从而在决策部门和执行部门之间形成一种相互制约和相互监督的运行机制，权力运行得到监管，不仅使决策的效率提高，而且相对人的权益可以得到保护。
　　（二）城市管理执法体制改革过程中存在的不足
　　“大处制”模式的改革给“大部制”改革提供了一个的实践范例，成功的经验值得借鉴，但是吸取失败的教训更是成功的重要保证。我国行政执法体制改革从一开始就不是一个比较成熟可行的方案，不能迅速、彻底解决城市管理中所有深层矛盾和问题，在改革推行中也暴露出许多不足，这些问题可能是今后大部制改革可能同样会面临的问题，探求这些问题对促进大部制改革有很好的启发。
　　第一，现在改革并未根本解决职责不清的问题。现在执法体制改革仅仅限于相对集中行政处罚方面，其他的职能如行政许可审批权等还在原有的行政部门。这就造成了在行政职能部门和执法局之间出现了一个巨大的监管阶段，即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此又出现新的监督检查职责的交叉。
　　第二，部分集中的处罚权造成了新的权力交叉。由于只是相对集中了环卫、规划、绿化、市政四个部门全部处罚权和环保、工商、公安交通的部分处罚权，如工商行政管理方面法律、法规规定对无照商贩的行政处罚权；对公安交通方面只分离了侵占道路行为的行政处罚权。也就是说在环境保护、工商、公安交通还保留着部分处罚权，这样集中的权力和行政职能部门仍保留的权力容易造成混淆，并出现新的执法交叉和执法真空，而实践中也确实存在这种现象。
　　第三，部门之间协调困难。城市执法局拥有的法定职权是行政处罚权，而事实上处罚权已经是属于行政管理的末端。尽管处罚权是相对集中了，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本部门利益出发，普遍存在着一种“不买账”的现象，而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使得职能部门和执法部门之间的协调困难显得更加突出。
　　
　　二、城市执法体制改革对“大部制”的启示
　　
　　（一）何为“大部制”改革
　　“大部制”即改大部门体制。专家们指出：所谓“大部制”，就是在为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
　　（二）城市执法体制改革对“大部制”的启示
　　不论是城市执法体制改革还是“大部制”改革，其根本之处都必须是为了探求政府职能的有机统一，整合部门结构。这是目标，也是改革的难症。“大部制”改革我们必须把握以下几个问题。
　　1、“大部制”改革的核心——政府职能的有效转变
　　实行“大部制”改革的核心就在于转变政府的职能。改革开放后，我国经历了五次机构改革，但是却始终没有走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，最根本的原因就是政府的职能并没有真正地转变。过去常把机构改革看成单纯的机构撤销、合并和调整，似乎数量减少了，机构改革的目的就达到了，因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，只是“权力的收收放放”、“机构的撤撤并并”和“人员的增增减减”。由于只裁并机构和精简人员，不转变职能，过不了多久，行使原来职能的机构又以老名目或新名议恢复，这是导致机构周而复始，甚至出现机构恶性膨胀的重要原因之一。
　　政府职能决定了政府的规模、结构、组织形态和管理方式，有什么样的政府职能必须有相应的政府机构与之相对应。我国原有的职能体制是典型计划经济的产物，无处不在，无处不管，而且过于偏重于微观管理，庞大的行政职能造成了政府机构臃肿、职能交叉、职责不清。现在要进行新一轮的机构改革，就必须吸取前几次机构改革的教训，在转变政府职能的基础上推行。首先要界定政府的职能的范围。中国正处于市场化的进程中，这个时候政府不是管得越多越好，也不是管得越少越好，而是要看是否适应经济社会发展和公共产品的提供。
　　
　　转变政府职能的目标就是要建立一个“有限政府”，只管理“社会必要事务”。在市场经济条件下，很多事情应当由市场主体和非政府组织去完成，政府只应该管市场主体和NGO组织“不该管，管不了、管不好”的事，市场主体实现效率，政府管理保障和公平。在转变政府职能过程中，应当按照不同的责任主体在社会经济事务中的分工，属于全体社会主体共同行使的权力，交给政府行使；属于部分社会主体行使的权力，交给行业协会等中介机构行使；属于公民或者企业自主决定的权力，由其自主行使。
　　2、处理好决策权、执行权和监督权的关系
　　“大部制”改革的一个重要思路就是使部门之间及内部的权力运作相互协调、相互制约。这就意味着“大部制”的整全建构要与政府决策权、执行权和监督权相互协调、相互制约、在这个基础上建立权力机构和运行机制。把按照这一要求，改革的方案主要有两种：一是在部门内部建立专门的决策机构，执行机构和监督机构；二是在部门之间建立专门的决策部门、执行部门和监督部门。根据国外的经验，在“大部制”内部的权力分离，就是少量机构行使决策权，更多部门是执行机构，特别是在公共服务、行政执法等方面形成专门的执行机构，同时执行机构内部可以引入市场机制，从而提高行政效率。再者由一些机构来专门行使监督权。但是笔者认为，对“大部制”的约束监督光是内部的监督是不够的，要与外部的公众、媒体、司法、人大的监督结合起来，才能形成一个良性有效的监督机制。
　　3、解决好大部内的协调
　　“大部制”一个重要特点是机构大、职能广。因此，随着部内的组成单位的增多，部内的协调任务也会增加。同时，“大部制”是一个新的制度，部内各单位之间需要一个磨合期，才能较好地建立彼此之间的合作关系。在这个磨合期，一个部门内部的司局之间或者处室之间的矛盾，可能丝毫不亚于不同部门之间的矛盾。如果大部不能顺利渡过磨合期，不能及时协调矛盾，大部就有重新分开的必要。因此，在进行“大部制”改革时，不是把相似职能的部门整合到一起就万事大吉了，更重要的是形成大部之后，如何在各个大部门之间尤其是大部门内部形成良好的运行机制。
　　
　　三、总结
　　
　　大部门体制改革并不是简单的机构合并，而是一个复杂的社会系统工程，需要经过一个不断深化和逐步完善的过程，不能一蹴而就。而且，大部门体制改革还涉及到政府决策、执行与服务机制领域的改革，需要进行相关的配套改革。这就要求全面、科学地设计大部门体制改革的方案。统筹考虑机构合并、职能整合、人员优化与部门组织结构，通过积极稳妥的改革，最终建立起适应服务型政府要求的现代政府大部门体制。
　　
　　参考文献：
　　1、武汉城管.武汉市城市管理局、武汉市城市管理执法局职能简介[EB/OL].http://www.whcg.gov.cn/website/web/histolysis_znjj.a