人大代表部分专职化

　　摘要：人大代表制度自确立以来为我国的政治文明建设作出了突出贡献。但是在人大代表兼职化背景下，人大代表制度显现出了一些弊端。这些弊端产生的重要原因之一就是人大代表的兼职化。因此，改革人大代表的兼职化是我国人民代表大会制度改革的一种初步探索。人大代表部分专职化主要是指在人大代表组成人员中一部分是兼职，一部分是专职。这种部分专职化改革，既能减少改革中的转职成本，又能保证人大工作的方向性和有效性。
　　关键词：人大代表；部分专职；改革路径
　　
　　人民代表大会制度是具有中国特色的一种代议制，与西方的代议制相比，两者之间的显著区别之一在于代议主体身份的不同。西方国家的代议员即议员大多是专职身份，其职业就是议员，不兼任何其他职务。我国的代议员即人大代表大多是非专职身份，呈现兼职化特点。实践证明，人大代表兼职化在一定程度上制约着人大代表及人民代表大会代议功能的发挥，影响着这种代议制的有效性。因此，需要探索一种改革路径，以强化突出人大代表的功能，从而促进人民代表大会制度的不断发展，加快我国的民主化进程。
　　
　　一、人大代表兼职化的弊端分析
　　
　　现行的人大代表制度自1954年确立以来，在社会主义法制建设方面起到了积极的作用，为我国的政治文明建设作出了突出贡献。但是，在人大代表兼职化背景下，人大代表制度仍然存在一些弊端。突出体现在以下两方面：一是人大代表制度的民主水平较低。这主要体现在每次人代会上，无论是政府工作报告还是各类法律和提案，都以绝对高票通过，弃权票不多见，否决票则几乎没有。这种“高度一致”可能是一种“虚幻一致”，它反映了这样几个问题：我们的人大代表议政水平和议政能力有待提高，很多代表队对需要审议的报告或提案并不太了解，在表决时提不出反对意见，于是“随大流”表示同意；代表人数过多使得代表们难以充分表达自己的主张，难以对一些有争论的问题进行充分讨论；这种“高度一致”实际上反映了民主水平尚处于较低的水平。二是代表与选民联系不足，脱离选民监督。由于绝大多数代表没有专门的办公地点及联系方式，选民无法有效地联系人大代表，及时反映意见，也无法有效地对人大代表进行监督。
　　上述问题的主要症结就在于我国人大代表的兼职化。由于人大代表的兼职化，人大代表无法在短暂的会期内处理繁多的工作，他们既要审议政府工作报告，又要对各类提案进行梳理、评价，制定和修改各类重要法律，这些工作必须在半个月左右的时间内完成，代表们只能是分组讨论，简单梳理，随大流表决。这就影响人民代表大会制度的民主水平。同时，在人代会闭会期间，代表们都在从事自己的本职工作，基本上没有时间深入选民中，联系选民，征集选民意见；选民也没有机会了解自己选举的人大代表，更谈不上对其进行监督。正是由于人大代表兼职化，制约了代表代议功能的发挥，导致人大代表制度运行过程中出现一些问题。
　　
　　二、人大代表专职化的重要意义
　　
　　专职代表制（即我们所说的人大代表专职化）是指代议机关中的代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，享有职权并承担相应责任的代表制度，是与兼职代表制相对而言的一种代表制。在专职代表制下，代表一般不得兼其他职务，代表工作是代表的首要工作和主要职责是其收入的主要来源。在我国经济、政治和文化发展的新内容、新背景下，人大代表专职化对人民代表大会制度的改革与发展具有重要的意义。
　　首先，人大代表专职化是我国法制化的必然要求。人民代表大会是我国国家权力机关，立法权是人民代表大会的重要功能和核心权力。法律的制定和修改必须要求人大代表具有相应的知识、经验和充沛的时间。卢梭曾说过，立法工作不是普通人胜任得了的，要为人类制定法律，简直是需要神明。密尔也指出，人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务，几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究和训练有素的人去做，这就是为什么立法工作只有极少数人组成的委员会才能做得好的理由。立法质量的好坏，关键在于人大代表对议案审议投入的时间及其专业化程度。随着社会的发展，人们法律意识不断提高，法律盲区日益增多。因此，我们迫切需要专业、专职的人大代表充分发挥其职能，健全我国的法律体系，加快法制化进程。
　　其次，人大代表专职化是增强代表责任意识的需要。目前当选的人大代表多是诸如行业专家、特级教师、科研标兵、文体明星等先进模范人物。许多代表认为“人大代表”是一种政治荣誉，只是作为一种荣誉称号授予在本职工作中有突出贡献的人。人大代表专职化后，人大代表就成为固定职业，并且是人大代表唯一的职业，人大工作也就成为代表的本职工作，成为其谋生的工作。这样他们就必须责无旁贷地把所有精力集中投入到人大工作中。同时，人大代表专职化将更加强调权利和义务的统一。代表专职化后，“人大代表”就从荣誉职务转变为权力职务。人大代表作为最高权力机关的组成人员，代表人民群众管理国家事务。在对国家事务进行管理过程中，他们享有提案权、表决权、监督权等诸多权利。但是这些权利的行使必须以履行一定的义务为前提，即在提出议案或批评建议之前，代表有责任、有义务事先深入群众、深入基层进行调研，保证议案和建议的实事求是。这样不仅增强了代表们对人大工作的自豪感，也增强了其责任意识，为了做好工作，实现自身价值，他们会主动深入群众，真正做到代表最广大人民的利益和意志。
　　再次，人大代表专职化是增强人大代表代议功能的需要。长期以来，我国一直实行人大代表兼职。每年全国人代会结束后，代表们又回到自己的工作单位，从事自己的本职工作，他们几乎没有更多的时间和精力深入基层、体察民情、了解当地各方面情况，一定程度上影响人大代表代议功能的发挥。酒泉市人大常委会秘书长刘光典曾指出，由于人大代表作用得不到全面、充分发挥，社会上很多人对人大代表所起的作用不以为然，有些群众认为人大代表不能为他们争取直接利益；有些群众认为代表并不是他们表达政治意愿、经济要求、解决问题的真正代言人，谁当代表无所谓。因此，实行人大代表专职化，不仅有助于实现人大代表从“荣誉功能”向政治功能的根本性转变，而且能充分发挥人大代表的代议功能，推进我国的民主化进程。
　　
　　三、人大代表部分专职化——人民代表大会制度的改革路径探索
　　
　　关于我国人大代表应该实行兼职还是专职，许多学者表示了他们的看法，有学者指出，西方国家的议员专职化是建立在三权分立和代议制的宪政理论上的，而我国不承认分权，我们是议行合一的政治制度，在缺乏分权理论的情况下，要求代表专职化有点勉强，因此他们主张与其改革兼职代表制度，不如在体制内完善人大制度。但是也有学者认为，我们可以借鉴西方国家的议员制度，彻底改革人大代表制度，提出人大代表专职化构想。
　　结合我国实际情况，目前要对人大代表制度进行改革，必须循序渐进展开，从人大代表部分专职化开始。主要原因有以下两方面：一是人大代表部分专职化有利于减少转职成本。从理论上看，我国议行合一的政治制度与议员专职化是不相符的，如果一步到位实行人大代表完全专职化，必然造成巨大的财政压力，同时还可能存在高成本（高投入）带来低收益的隐患。二是实行人大代表部分专职化，能保证人大工作的方向性和有效性。这主要从代表组成人员来看。实行人大代表部分专职，就是在人大代表组成人员中一部分是兼职，一部分是专职。兼职代表由领导官员兼任，专职代表则由各行业专家和工人、农民等基层群众代表构成，专门从事人大工作。官员代表熟悉国家宏观政策，在人大工作中能发挥宏观指导作用，保证人大工作始终与国家大政方针保持同一方向。而专职代表也能有充裕的时间通过长期的基层调研，发挥其专业知识，提出专业性、针对性、可行性强的议案。由此两者相辅相成，既能保证人大工作沿着正确方向进行，也能实现人大工作的有效性，从而充分发挥人大的政治功能。
　　
　　要实现人大代表部分专职化，可以从以下方面入手：
　　第一，完善有关法律法规，明确代表合法性。目前针对我国各级人大代表所立的法律主要是以兼职代表作为立法基础。要对人大代表制度进行改革，实行人大代表部分专职化必须要有法律、法规的规范。因为对于任何改革方案的实施、操作，都应该先通过法律、法规做出明文规定，然后在法律法规的规则范围内，去实现伟大的变革，逐步实现“依法办事，依法治国”的宏伟目标。同时人大代表成为一种固定职业，需要对其合法性进行说明。因此在推行代表部分专职化之前，必须对现行的相关法律进行补充修改或者制定关于代表部分专职化的专门法律法规，赋予代表们合法的权力和地位，明确代表的责任和义务，从法律上规范代表行为，确保其认真负责的完成人大工作，保证人大功能的发挥。
　　第二，明确部分专职制下人大代表的构成。为保证人大代表所提议案的代表性、可行性，在人大代表的人员组成方面我们需要考虑三个方面：人大工作是否与国家大政方针的根本方向一致；人大提出的问题是否具有广泛的代表性；提出的议案是否可行。那么这三方面因素就决定了部分专职制下的人大代表人员构成必须包含：领导干部、基层代表、各领域专家学者。其中领导干部是兼职代表，在人大工作中发挥宏观指导作用，保证工作方向的准确性；基层代表和各领域的专家学者是专职代表，基层代表可以包括工人、农民、知识分子和各行各业的精英代表等等，他们的加入可以让最基层人民的问题得到及时反映，获得政府的关注，专家学者则运用其专业知识和丰富的经验，提出专业、可行的议案。三者各尽其能，促进人大工作的有效开展。
　　第三，要解决专职代表的待遇问题。实行代表部分专职化后，专职人大代表成为各级国家机关的组成人员，他们同其他国家机关公务人员一样，承担着一定的政治责任。为保障这些专职人大代表顺利行使职权，同时免受各种利益集团的利诱，保持政治上的独立性和公务行为的廉洁性，应由国家财政对各级专职代表按同级公务员的标准提供报酬，在其他待遇方面，也应提供住房、办公场所、医疗养老保险等等。另外，人大代表有一个与普通公职人员不同的特点，人大代表具有一定任期。人大代表虽然专职化但不是终身化，因此对于人大代表尤其是专职代表，更重要的是退职保障问题。如果只设立人大代表专职制度而不建立退职的保障制度，那么必然会使人大代表因担心今后的出路而无法专注于自己的工作，同时可能会产生不愿竞选人大代表的现象。但是，既然实行专职，人大代表成为一种职业，我们是否可以考虑在未来将其终身化。为此我们提出以下构想：一是专职代表入口问题。我们可以先对有意成为人大代表的群众进行简单的笔试及面试综合考评（对于基层代表和专家学者的考评难度应该有区别），考评合格者才能作为候选人在选区参与选举。二是对当选专职人大代表的，人大设立专门的监督机构，对其每年的工作进行综合考评，对那些一年提不出一个有建设性和针对性议案的代表，可以处以罢免。三是为解除被罢免的专职人大代表的后顾之忧，其养老保险仍然保留，同时可以为其提供基层联络员的岗位，以保障其基本生活。
　　第四，建立完善的监督体制。人民代表大会是我国的权力机关，负责监督其他国家机关的工作。而目前我国政治监督体制存在最大的一个漏洞就是对人大工作监督的缺失，也就是由谁来监督人大及人大代表的问题。专职代表拥有更多的权力，而民主和宪政理念的不深入很容易造成对这种权力的监督的弱化。因此，要想充分发挥人大的政治功能，必须在人大的体制之外，单独建立一个监督机构，专门对人大工作及人大代表进行监督。只有对人大的监督到位了，其对其他国家机关的监督才会是有效的。完善的监督体制除了独立的监督机构外，还需要一系列的监督机制，如建立代表履职的考核制度，对代表参加会议、提出议案、联系选民等内容进行考核；落实代表述职制度，要求代表以书面或口头形式，报告一年来的工作情况并接受评议和监督；建立表彰制度，将评比表彰制度与代表履职考核制度相结合，配套实施等。
　　
　　参考文献：
　　1、周小梅.关于人大代表制度的反思与重构[J].人