浅议村务公开的相关问题

　　摘要：村务公开是重大的时代课题。要进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，形成领导、责任和协调三大长效机制。
　　关键词：村务公开；机制；领导；协调；责任
　　
　　当前，我国广大农村地区正掀起建设社会主义新农村的热潮，这要求我们进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，坚持不懈地努力形成长效机制。村务公开的运行机制是在农村推行村务公开的整个过程中，组织运筹各个构成要素、组成部分相互协调、相互促进的联结方式和运作方式。它既统率全国范围内的农村村务公开的创建和运行，又对每个个体基层组织的村务公开工作提供标准，村务公开的顺利实施离不开三个重要的机制——领导机制、责任机制、协调机制，下文对各个机制分别进行探讨。
　　
　　一、村务公开工作的领导机制
　　
　　村务公开工作的领导机制是整个村务公开运行体系的核心，包含了村务公开的领导主体、组织体系和领导方式、决策方式等要素，目的是通过坚强有力的领导，使村务公开在良性运作的基础上获得最佳成果。
　　（一）村务公开的领导机制建立之必要性
　　村务公开是社会主义新农村建设的有机组成部分，具有重要的战略地位。它贯穿和渗透到农村政治、经济、文化各项工作中，有大量的统一规划、组织、协调、沟通工作去做；村务公开建设惠及亿万农民群众，是广大农民的迫切要求，既离不开他们的广泛参与，更需要有全盘的规划和有序严密的组织。并且，村务公开是社会主义民主与法制工程的重要组成部分，必须坚持和确保党和政府的领导地位。因此，村务公开建设除了党和政府，其他任何的社会组织和个人都不能担负起领导的重任。
　　（二）村务公开工作领导机制的核心内容
　　建立强有力的组织管理村务公开体系建设工作的领导机构和管理体系，是加强村务公开体系建设的组织保障和迫切需要。这个机构的定位是村务公开建设的策动者和调控者，村务公开的“立法者”和“执法者”。中央以及地方都必须有相应的村务公开体系建设的领导机构和管理体制。
　　各级村务公开领导管理机构体系要有合理的架构和清晰的分工。国家村务公开领导机构是全国范围内村务公开建设的最高领导和决策机构，负责制订村务公开建设的方面政策，发布制度、文件，组织实施全国性的村务公开活动，指导、督促、协调、检查下级主管部门的工作。目前，国家民政部门承担起了这一职能，但限于人力、精力的限制，所发挥的多为宏观、指导性的作用，需要进一步充实机构人员，并赋予其更加明确的职权和职能。地方各级村务公开建设的领导机构担负着贯彻落实上级精神、制订工作方案并组织实施本地村务公开建设活动的任务。应在各级村务公开建设管理部门内部明确职能，相互之间作好协调衔接，做到各司其职，分工协作，精简高效，使之在各级党组织的领导下，担负起应负起的责任，发挥在村务公开建设中的主导作用，克服有些地方出现的对村务公开建设领导不力的问题。
　　（三）村务公开建设领导机制的主要实现方式
　　党和政府对村务公开建设的重要领导手段有两项。一方面，通过制订村务公开的法规、文件把村务公开建设意志、思想制度化，把村务公开建设指导思想、基本内容、原则要求经由严格正式的程序转变为具有普通性、稳定性、权威性的制度规定，把管理体制的运行及各方面的活动用规章制度的形式加以固定，促使各项指导方针和原则要求具体化为行动指南，使上上下下按照统一的规范，结合各自的具体情况开展工作，避免等看观望，避免各种无谓的争论；另一方面，抓好村务公开建设大政方针的决策事关重大。各级党政机构设置的村务公开领导机构同时也是决策机构。做出好的决策要善于收集信息，抓准症结、审时度势、深谋远虑，要防止盲目决策，减少决策的随意性，就要使决策有制度保证，有成例可循。由于农村实际情况的千差万别，村务公开建设有相当的难度和专业性，领导干部的个人知识结构和经验储备不可能面面俱到，为克服草率决策，提高决策质量，应当建立健全良好的村务公开决策的咨询议事机制。所有的决策应当在广泛调查研究、充分征求意见的基础上做出，应该重视决策的时效性和针对性。
　　
　　二、村务公开工作的责任机制
　　
　　促进村务公开工作深入有序开展的有效手段是确立责任机制。我们通常把责任理解为违反政治、道德、法律义务所承担的不利的惩罚或谴责性的后果。村务公开领域的责任比此更宽泛，既包括外部的责任，也包括相应内部的工作责任制度，后者指对组织机构内部的各环节、层次之间进行责任分工和权限分解，确立谁来负责、如何负责的制度。
　　村务公开建设责任体系是多元化的，包容政治的、行政的、法律的、经济的、道义的责任。前四类责任的确立途径主要是通过法律、制度等规范准则，以有制度规定为前提。它的效力在于维持行为人最低的行为标准。若要保持较高的责任感和德性约束，就需要无形约束的道义责任。道义责任更多地依靠良心、忠诚，和对职责的认同感来判断与维系。总的来说，这五种责任都不可缺少，相互补充，共同发挥约束、惩罚、教育、引导的功能。
　　（一）村务公开工作责任机制的要素
　　责任机制的要素归纳起来有以下三个方面：责任观念、责任规制、责任适用。它们共同发挥作用，形成责任机制的整体功能。责任观念的核心内容是负责与尽职的观念。具体而言，就是参与创建、监督村务公开的各级农村基层组织、各个职能部门、关注和帮扶村务公开的社会各界所应具备的使命、职守和目标。责任规制即指责任规范与责任制度，主要是以法律法规、规章制度等加以固定化、可以预见得到的东西，包含实体性规定和程序性规定两方面的内容。责任适用是运用责任规范对行为进行判断评价，确定行为后果并执行的过程。
　　在村务公开的过程中引入责任的理念是观念上的突破和方式上的进步。一般意义上责任主要指向义务和后果，但村务公开领域倡导责任的出发点在于制约和控制，以内在约束为主要支撑，以外力控制为保障手段对负有村务公开建设职责的机构及其工作人员进行管理，而不仅仅单纯强调制裁。当然，如果没有类似制裁的威慑力量，只依靠觉悟与道德的支持也不可能达到其目的。
　　（二）现阶段村务公开工作责任机制的建构
　　现有的村务公开领域的责任方面的制度还没有成型，对于负有实施村务公开和管理职责的有关人员应承担何种类型的责任以及各种责任的依据、范围、归责原则、承担者、认定、执行等问题都没有准确的界定，只是笼统地规定为行政惩处、党纪处分等。特别是对那些既不具备公职身份，亦不是党员的村组领导干部，更是没有相对应的责任规制。现阶段村务公开工作责任机制的建设应力于以下方面：一是强化领导负责制。各级党委、政府的一把手要对村务公开建设负总责，明确领导集体和领导个人各应负的责任的范围。二是健全部门责任制。包括职位分类制度、岗位责任制度和专项工作责任制度，做到各就各位、“守土有责”。三是明确责任标准。研究制定一些量化的或可操作的指标，如村级财政的透明程度、农民群众的参与程度、村组干部接受监督的情况等，把责任规制的内容具体化以利于评判责任。四是建立村务公开建设问责制。对耽于职守、决策失误或行为（包括制定政策法规、发布命令等）有损村务公开建设负有领导责任和管理责任的干部追究政治责任，责任方式包括质询、辞职和罢免。对公务人员不履行法定义务、违反组织规则等行为，追究行政责任，直至处以经济、刑事制裁，改变那种似乎谁都应该负责而没有人真正负责的现象。
　　
　　
　　三、村务公开工作的协调机制
　　
　　从全局来看，村务公开体系的架构和规划的实施，要涉及到方方面面，难免会遇到各种矛盾和问题。当这些矛盾和问题出现后，就会出现一个不平衡的局面。而要保证村务公开建设的顺利进行，就必须进行及时协调，变不平衡为平衡。
　　（一）村务公开工作协调机制的重要性
　　对村务公开建设过程进行协调是农村发展不平衡和基层利益多元化分化的必然选择，也是全盘整合村务公开建设工作的共同要求。一方面，由于地域、经济发展程度、乡村治理水平和文化等因素，不同的村务公开建设主体在政治、经济、社会地位方面的期望值以及思维方式、思想道德水平、文化水平有所不同，以致在村务公开交往和对话中易产生隔阂和矛盾；另一方面，当代社会发展和转型过程中同质化与异质化的冲撞、传统性与现代性并存的趋势，使村务公开工作所处的政治、经济、社会生活环境充满着流变性。这些因素共同促成了村务公开建设过程中协调工作开展之必要。
　　（二）对村务公开建设进行协调的基本原理和主要内容
　　协调机制包含了系统工程的理念和方法，它的基本要义是一定的权威力量按照既定的秩序和目标对一定社会关系中存在的矛盾和冲突进行自觉地、有计划地、自上而下地调节、调整与干预，使之趋于平衡和谐的行为和活动过程。
　　对村务公开体系的协调应包括以下几个方面：村务公开建设各个组成部分之间的协调；村务公开建设主体之间关系的协调；村务公开建设与相关的社会关系之间的协调。
　　村务公开涵盖了乡村经济社会发展规划、村民委员会主要的工作、财务计划（包含各项收入的产生和收缴、使用、经常性支出和专项支出的使用）、乡村公共事业、公用设施的建设与维护、集体资产的运营管理、涉及村民的规制性事项如宅基地、计划生育等的处置以及村民普遍关心的其他事项。对它们进行协调，主要是根据这些部分各自的特点以及工作侧重点确定主次缓急、循序渐进、平衡推进、逐次深入，防止顾此失彼现象的发生。同时提高村务公开各项组织、实施、保障、监督工作的协同性，使它们能够互相依托，彼此衔接，形成联动。在各个组成部分的内涵建构中，也要进行协调，避免发展不平衡和脱节。如当前不少地方的村民们把注意力集中在涉及切身利益比较多的财政事项和审批事项上，而对村组整体发展规划、管理模式、议事体制、公益促进这些公开事项关注程度不够，参与热情不高，需要对这一现象加以重视和协调，一方面教育村民认识到村务公开的总体面貌和深远意义；另一方面也要引导开展村务公开工作的干部群众工作人员培养全局观，将尽可能地满足群众的需求与有序开展村务公开相协调；将急需抓好的重点项目与具有整体效应的基础项目相协调，既重眼前，又重长远，通过协调形成村务公开的多点发展和良性循环。
　　对村务公开建设各方面的主体进行协调，其协调面非常宽，包括各级党政领导机关、纪委、组织、监察、宣传、民政、财政、农业、卫生、司法行政、人口计生、国土、统计、档案等机构以及群团组织。协调方式主要有：一是组织协商，即有冲突和不同意见的各方之间通过谈判，求同存异来解决分歧。二是协同合作，即立场和观点不一致但不是绝对对立的各方寻找共同点，发展互相信赖的合作关系，求得共同的发展。三是权威仲裁，即在协商不成陷入僵局时，各方同意将争端提交共同认可或信任的权威机关即村务公开领导机构或其委派的机构，由其权衡各方面意见要求进而裁定是非。四是搁置回避，对涉及到比较根本的管理领域而又分歧明显，在现有条件下无法达成一致的情况下进行冷处理，待时机成熟、条件具备时再加以解决。五是强行干预，是对是非清楚但拒不执行的一方直接进行压制和干涉．迫使其作出让步或改变行为。协调的出发点和最终目的是很好地动员和组织起有利于村务公开运行体系的各方面的社会资源，发挥应有的作用。
　　（作者单位：中共中山市委党校）