促进高技术产业发展的政府采购政策研究

　　一、政府采购在促进高技术产业发展中的作用
　　
　　在促进高技术产业发展过程中，政府采购作为宏观调控工具之一，可以在以下两方面发挥作用。
　　（一）通过政府采购扩大高技术产品的需求
　　政府采购作为政府需求管理政策，可以通过需求的拉动作用，促进全社会对高技术产业的研发投入，同时引导高技术产业发展的速度和方向。具体来说，主要包括以下几个方面：
　　第一，政府作为高技术产品的主要用户，为高技术产品提供稳定市场。高技术产品的研发具有很大风险，研发费用高，市场预期也不明确。而政府可以通过明确的采购合同为企业提供一个稳定、可预期的市场，从而降低研发的风险。同时，政府可以与高技术企业共同承担研发的风险，与企业进行更加深入的交流沟通，使企业更加明确政府的需求，从而进一步降低研发风险。而且，由于政府的强大购买力，高技术产品的生产很容易达到规模经济，可以降低生产成本，增加企业利润。
　　第二，政府作为高技术产品的先行用户，可以反馈使用信息，促进高技术产品成熟。政府作为先行用户，为高技术产品创造试验性的市场，在高技术产品的生命周期早期就开始使用该产品，通过在使用过程中对产品使用情况的反馈，使企业在“生产中学习”，不断完善自己的产品，从而达到市场化的要求。为此，政府可以作为高技术产品的首先购买者，通过政府首购，促进私人市场对高技术产品的需求。
　　第三，政府可以在高技术产品采购过程中，制定产品标准，引导企业自主创新的方向和速度。与企业相比，政府可以利用更多的社会资源，特别是与高技术相关的专家资源。因此，不论作为主要用户，还是作为先行用户，政府都可以利用专业知识，发挥前瞻性，在高技术产品生产的初期，就为其制定详细的产品标准，从而使产品的研发过程能够按照一定的方向和速度进行，最终研制出满足市场需求的产品。
　　第四，政府和私人开展“合作采购”。政府和私人共同出资购买，政府可以选择高技术产品的采购范围，而私人最终决定高技术产品的购买。这种“合作购买”的形式，比单纯的政府对购买高技术产品的补贴更有针对性。政府作为购买者，不仅可以利用财政资金撬动私人市场对高技术产品的需求，而且可以决定高技术产品的采购范围，并且通过采购合同，决定高技术产品的标准、质量、价格等因素，使其更符合国家的产业政策。
　　（二）通过增加采购的附加条件，扩大高技术产品的供给
　　在政府采购过程中，增加一些附加条件，以此来促进高技术产品的供给。通常有以下几种做法：限制购买国外高技术产品，比如购买的高技术产品中，国内生产的产品必须达到一定的比例以上；限制购买国内传统产业产品，比如在购买国内产品时，高技术产品应该达到一定比例以上；对高技术产品实行价格优惠政策，允许国内高技术产品与国外高技术产品或国内传统产业产品的价格有一定的差异，这个差额是政府为了支持高技术产业的发展额外支付的资金；通过购买合同的附加条款，间接促进高技术产业发展，比如要求国外中标的高技术企业必须在国内建立生产线，通过技术外溢，促进国内相关技术的发展。这样既能保护国内高技术产业的市场份额，也能提高高技术企业自身的竞争力，有利于高技术企业通过参与激烈市场竞争不断增强自身实力，实现优胜劣汰，从而从整体上提升我国高技术产业的竞争力。
　　以上几种做法是相互联系、相互补充的。在实践中，政府采购政策往往会同时包含几种政策功能。而且，政府采购在实现充分就业、环境保护等政策目标的同时，也可能会间接促进高技术产业的发展。所以应该充分发挥政府采购的政策功能，促进高技术产业发展。
　　
　　二、国外政府利用政府采购促进高技术产业发展的实践
　　
　　（一）美国的政府采购政策实践
　　美国是最早运用政府采购促进高技术产业发展的国家。早在1761年，美国就出台世界上第一部政府采购法《联邦采购法》，其中，专门提出对技术创新成果采购的内容。1933年美国通过《购买美国产品法》，该法规定联邦各政府机构除了几种特殊情况，比如联邦机构负责人认为此合同仅采购本国产品不符合公众利益、本国无法以合理价格充足地供应该产品之外，必须购买本国产品，工程和服务必须由国内供应商提供。同时规定，在政府采购项目的国外报价中，只要本国供应商的报价不超过外国供应商报价的6%，则优先交由本国供应商采购。1953年美国通过了《小企业法》，要求行政机构将一定比例的政府采购合同给予小型企业和社会弱势群体拥有的企业。《购买美国产品法》虽然适用于所有企业，但是对高技术产业的保护作用更加明显。而且由于很大一部分高技术企业都是随新技术的出现而成立的新兴企业，自身规模比较小，所以他们又都是《小企业法》的直接受益者。此外，美国还通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒，提高外国高技术产品的进入门槛，保护国内高技术产品市场。
　　在美国高技术产业的发展过程中，政府采购特别是用于军事目的的国防采购，起了决定性作用，而最具代表性的就是半导体产业的发展。美国国防部和美国航天局的政府采购包括采购研发服务和产品。在采购研发服务时，政府与研发企业共同承担风险，企业即使研发失败，也能得到一定的补偿，从而大大降低了研发的风险。由于半导体技术的复杂性，涵盖化学、机械、冶金等许多领域，导致半导体技术的发展路径不唯一，且有很大不确定性，没有一个公司能够研究半导体技术所涵盖的所有领域，所以，政府在与企业签订研发合同时，都要求企业必须将研发成果共享，这简化了研发过程，提高研发的成功率。同时，由于不同政府机构对于半导体产品的需求不同，比如国防部要求半导体产品的高稳定性，而航天局要求半导体产品体积小，集成度高，所以使半导体技术能够向多维度发展，而这些技术又相互影响，相互促进，最终推动了半导体行业整体的发展。
　　在采购产品时，政府一方面作为先行用户，为半导体产品提供试验市场，使半导体产品制造企业能够在“生产中学习”，逐渐降低其制造成本。另一方面，国防部和航天局采取购买小企业或者新企业产品的办法，保持半导体行业的竞争性，避免了大型企业由于垄断市场而产生惰性，从而影响产业发展速度的情况。20世纪50年代，像GE、 Western Electric等大型公司在半导体产品市场的份额只有三分之一。除了半导体产业，美国电脑产业、互联网产业和航空航天产业在发展初期也遵循了和半导体产业同样的发展路径。即通过任务导向的国防采购促进相关领域的技术进步，通过国防采购的稳定市场完善产品性能和降低产品价格，最终实现从军用到民用的转变。很多著名的高技术公司在其发展过程中都受益于政府采购。
　　（二）欧盟的创新性采购
　　在实践中，欧盟既承认“技术推动”的作用，也承认“需求拉动”的作用，并且把公共需求作为刺激创新的主要政策，提出“创新性政府采购”的概念。具体到政府采购过程中有以下创新方式：
　　1、产品的全过程采购
　　以德国汉堡采购节能灯为例，采购机构将产品从购买到维护整个周期的成本进行考虑，将节约的能源作为收益，从而避开了节能产品初始费用高的问题。政府通过购买节能灯，产生了很好的示范效应，促进了私人对节能产品的购买。同时，由于有为政府提供节能灯的成功经验，该企业获得了在欧盟范围内参与竞标的资格，从而大大提高了该企业的竞争力。
　　2、政府作为先行用户进行采购
　　
　　德国政府希望将传统电话网络和新的IP电话网络整合。虽然这项技术还没有在实践中使用过，但政府愿意作为先行用户，而企业也希望通过这个项目展示技术实力，在该领域取得突破。最终该项目的成功提高了企业整合复杂电话网络的能力，企业通过该项目获得的技术经验帮助企业在其他项目中获得成功。
　　3、择优采购企业技术后采购产品
　　在英国采购高速公路电子显示屏系统的例子中，政府并没有对显示屏的标准提出明确的要求，而是从企业的各种设计中择优。这样保证了设计的多样性，也保证政府能够获得最好的产品。并且政府给所有参与投标的企业一定的资金补偿，降低了设计成本。最终中标企业将其技术不断发展，使英国高速公路电子显示屏技术处于世界领先地位。
　　
　　三、对我国的启示与借鉴
　　
　　（一）政府采购规模是实现产业调控功能的基础
　　国际上政府采购支出一般占年度GDP的10%以上，欧盟2004年的政府采购支出就达到GDP的16%，而我国2009年政府采购规模仅占当年GDP的2%。在这些政府采购资金中，大部分资金是用于一般性政府采购，难以实现政策调控功能。从具体的采购内容看，虽然《政府采购法》实施以来，政府采购的范围已由原来单纯的货物类采购扩大到工程和服务类采购，并且工程采购的比重呈现上升趋势。但货物类和服务类采购所占比重都比较小，对政府采购政策功能的发挥也是一个较大的制约。
　　借鉴国际经验，我国可通过以下途径扩大政府采购规模。一是扩大政府采购范围。一方面，应该在《政府采购法》的基础上，制定《政府采购实施细则》，进一步明确政府采购的适用范围，对《政府采购法》中所规定的货物、服务、工程采购的内涵进一步细化，对采购范围做具体的界定。另一方面，应该将满足公共需要的政府支出都纳入政府采购的范围。可以将行政机关、事业单位和社会团体的日常办公采购纳入采购范围；将教育、卫生、医疗、科研系统中的技术含量高、专业性强的重大项目纳入政府采购范围；将大型国有企业的重大项目纳入采购范围；将具有公共产品性质的工程、基础设施通过政府采购手段购买和实施；将公共企业的采购纳入政府采购范围。二是扩大政府采购政策性功能支出的规模，如要求各部委从支持高技术研发资金中按照一定比例直接拨给政府采购负责部门，以保证各部委制定的政府采购支持高技术产业的政策能够得到有效的落实。
　　（二）法律的保障和强有力的执行是履行政策性政府采购的关键
　　欧美发达国家的政府采购行为都是以法律为保障的，而为了保障法律的执行，又制定了诸多的实施细则法规，而且也有相应的监督机制。2002年我国正式颁布《政府采购法》，其中第九条明确指出，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”但是，这只是一个宏观的、方向性的要求，没有具体的实施细则加以配套。此外，很多国务院及相关部委的文件中也都提到了政府采购促进高技术及相关产业发展的内容。但是，它们只是以文件形式体现，缺乏法律效力，强制功能弱，制约了政府采购政策功能的发挥。虽然各级财政部门根据《政府采购法》和其他法律法规制定了各自的《政府采购实施细则》，但是国家还没有正式出台统一的实施细则，因此，在实际操作过程中，还会遇到一些制度和法律不明晰导致的法律执行力弱等问题。而且，我国政府采购缺乏有力的监督。政府采购工作中缺乏监督、检查、惩处办法，缺乏监督主体、监督内容等政策依据，这些问题直接制约了我国政府采购政策功能的实现。因此，一方面应该加快《政府采购实施条例》等一系列与《政府采购法》配套的全国性法律法规的出台，使政府采购过程有法可依，有章可循。国务院及各部委也应该根据《政府采购实施条例》，出台针对不同产业的政府采购方案，使各种产业政策既能做到有针对性，也能够保持统一性。另一方面，还应该加强政府采购的监管工作，强化监督约束机制。明确政府采购监督管理部门的职责并认真履行，真正做到有法可依，有法必依，违法必究。
　　（三）政府采购要与明确的产业发展目标相结合
　　在发达国家利用政府采购促进高技术产业发展的实践中，很重要的一点就是有明确的政府采购扶植目标。一是要明确支持哪些高技术行业。虽然从国际范围看，很多产业都属于高技术产业，但是具体到一个国家来说，还是要站在实现国家最高利益的角度，明确具体支持的重点行业和领域。二是要明确在该行业中，优先扶植哪些企业。同一个行业中高技术企业很多，但是它们自身的经济实力、科研能力、生产能力不同，也就是说，能够真正实现高技术产业发展的潜力不同，因此应该在政策上区别对待。而我国目前的情况是多头管理，在国家制定的高技术产业中，各部委均按照各自职权范围确定重点扶植的产业。而在具体实施中，各级地方政府又按照各自的标准选择需要扶持的企业。结果造成财政资金对高技术产业和企业的扶植缺乏重点，效果不明显。
　　建议由国务院联合各相关职能部门，结合我国实情，对于最有发展潜力，最能够提高我国科技竞争力的高技术产业重点支持，为其制定专门的支持政策，使政府采购能够与该产业发展的特点相结合，充分发挥政府采购的作用。同时在重点行业内部，应该明确重点扶植项目，确保从事该项目的企业能够得到稳定、持续的政府支持，促进企业自身对项目的投入，同时也提高项目成功的概率。这样可以确保财政资金形成集中力量，避免由于资金的分散造成财政资金使用效益低。
　　（四）在政府采购过程中引入风险补偿机制
　　我国目前的政府采购政策中，还没有引入风险补偿机制，高技术企业如果研发失败，不能从政府得到一定补偿，降低了风险的承受力。借鉴国际经验，可以设立风险补偿基金。在政府采购的各项经费中按采购的性质和金额大小，按一定比例拨出资金存入风险补偿基金账户。当高技术企业研发失败时，按照采购合同约定，通过风险补偿基金弥补企业的损失。这样可以降低企业的研发风险，从而使企业愿意承担规模更大、难度更高的研发项目，有利于高技术产业技术水平的提高。
　　（五）逐步开放国内市场，积极促进国内高技术产业内部竞争
　　2007年底，我国签署了中国加入WTO《政府采购协议》（GPA）申请书，重新启动加入WTO《政府采购协议》的谈判，我国加入《政府采购协议》后，将不得不开放国内政府采购市场。此时，我国可以通过积极的谈判，运用各种贸易手段，保证政府采购市场的开放，按照不同高技术产业的成熟程度的高低，逐步放开。各个高技术产业的政府采购市场开放之前，市场内部应该引入充分的竞争机制，比如在原有的重点扶植企业目录上再增加新的企业，或者批准在某一行业非常有实力、有研发能力的企业，进入其他高技术领域。这样可以加强国内高技术企业的竞争力，以应对国外高技术企业的挑战。等到国内企业具备足够竞争力后，再开放国内政府采购市场，从而保证国内企业可以享受同等待遇，参与国外政府采购市场的竞争。
　　
　　（韩凤芹、周斌，财政部财科所）