我国基层政府社会管理的问题与对策研究

　　基层社会管理的主体是基层政府①、基层群众自治组织②以及群众自组织的民间组织等。我国的基层政府社会管理，特指乡、镇人民政府以及市辖区及其派出机构所行使的社会管理职能。一般而言，基层政府的众多部门共同承担社会管理职能，主要包括组织宣传科、群团科、民政科、劳动科、城建科、综治办、计生办、司法所、残联、社保所以及城管队等部门。
　　一、基层政府社会管理的特点
　　（一）在管理理念和方式上：基层政府社会管理与公共服务职能紧密结合
　　创新社会管理理念，即强调以人为本、服务为先，关口前移、统筹协商的理念；创新社会管理方式，即摒弃管控、管制的方式，代之以服务、协商的方式。基层政府社会管理与公共服务紧密结合，充分体现了社会管理理念和方式的创新。基层政府的主体职能是公共服务和社会管理职能。根据我国的政府机构设置，具体行使公共服务职能的政府职能部门的最末端设在县、市辖区一级，如县卫生局、区民政局等。而县、市辖区以下的乡、镇政府以及作为派出机构的街道办事处是政府序列的最末梢，直接面对广大群众。目前，很多上级职能部门的公共服务任务的实施落在基层政府身上，同时，基层政府还肩负着片区治安稳定的职责。所以，基层政府的公共服务和社会管理两重职责相互交织融合。比如，基层政府肩负着人口信息核查、流动人口管理、卫生监督检查、低保政策落实等众多上级职能部门的职责，这些工作都是寓服务于管理的具体体现。
　　（二）在管理主体上：基层政府社会管理注重发挥群众组织的作用
　　基层政府作为政府序列的最末端，直接面对基层群众和群众组织。这一特殊的位势使得基层政府行使职能时，必须充分发掘、依靠和借鉴基层群众组织的作用，将我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局真正得以体现和发扬。基层政府紧密联系的群众组织主要包括两类，一是以居民委员会和村民委员会为代表的基层群众自治组织，二是辖区内的各类社会组织③。基层政府社会管理职责大多通过居民委员会和村民委员等组织来具体落实。由于居委会和村委会承担了大量政府的服务和管理职能，所以通常被称为“准政府组织”。此外，各类社会组织不仅是社会管理的对象，也是社会管理的主体。基层政府通过资金、人员、场地等要素形式，联系、影响和管理辖区内各类社会组织，并充分发挥其社会管理和服务作用。
　　（三）在管理手段上：基层政府社会管理需要兼顾多种手段
　　在基层社会治理过程中，制度与人情、个人与集体、私人领域与公共领域等相互结合，构成了所谓的地方社会。特殊的工作环境决定了基层政府社会管理必然是法律、行政、道德、人情等各种管理手段综合运用、协调并举的局面。基层政府在地方社会解决群众最关心、最直接、最现实的问题，基层政府社会管理集中体现了社会管理的三个重点环节，即源头治理、动态管理和应急处理，并重点解决和保障“四公”，即公共服务、公众参与、公民权益、公共安全。这些工作特点都决定了基层政府的工作手段，不能单纯运用行政或法律等正式手段，需要综合运用道德、伦理、感情等非正式手段，通过理解、劝导、协调、互助等方式实现管理和服务。
　　二、基层政府社会管理存在的问题
　　（一）基层政府社会管理职能的权责不对等、任务过重
　　我国政府行政体系一直实行“条块结合”的管理模式。垂直管理部门的“条条管理”在每一级都要与“块块管理”的属地化平行管理实现对接。这种管理体制本身容易导致因职能交叉重叠而形成的权责不清、责任推诿等问题。目前我国实行的“条块结合、以块为主”的管理理念，将垂直管理部门的责任下沉到基层政府实现属地化管理，更容易导致垂直管理部门在基层管理事务上卸责。这就使得基层政府同时肩负着有限权利与无限责任。首先，属地化管理使其承担了过多的行政和社会管理职能，不堪重负；其次，基层政府只具有有限的行政权利，面对管理和服务中出现的政策问题，需要不断协调群众与上级管理部门之间的关系，特别是一些执法权归属在上级管理部门的基层科室，还要肩负着监督执法的职责，权责极为不对等；但同时，上级管理部门具有对基层政府工作的考评权，上级政府对基层政府具有问责权，部分工作的一把手负责制、计生和综治一票否决制等，都对基层政府形成了巨大的工作压力。
　　（二）基层政府的社会管理投入不能满足要求
　　政府行政架构历来存在机构设置的“倒三角”，上级职能部门分工细、人员多，基层政府职能多、人员少、任务重。基层政府往往一个科室承担众多职能，比如计生科同时承担计生、卫生、食品安全等职能，城管科同时承担市容、工商、环保、园林等13项管理职责，综治办同时承接公安、交通、城管、卫生等多个上级部门的职能等。同时，基层政府存在工作人员不足与人员素质偏低问题。一些需要较高素质的执法岗位和政策执行岗位，往往需要安置“4050”等福利人员或者招聘社会协管员，由于人员素质达不到岗位要求而出现管理矛盾的情况时有发生。比如城管部门对环境保护、污水排放进行执法，缺乏对相关专业法规的培训，执法力度难以保证。此外，基层政府自身及对城乡社区群众自治组织发展的经费投入不足。每年各类财政转移支付给社区的办公费用仅数万元，由于乡村具有集体经济，财政不负担村委会的办公费用。
　　（三）基层政府社会管理面临政策制定与实施的矛盾问题
　　我国正处于经济快速发展、社会加速转型阶段，中央政府和地方政府的政策制定和实施面临许多新情况、新问题，需要进行良好的衔接。中央政府研究制定社会管理相关政策往往具有一定的周期，有些部门的政策随情况变化而变更频繁，所以为更好地贯彻和实施相关政策，应加大基层政府的执行能力建设。但是，目前我国基层政府执行政策缺乏相应的准备周期及必要的培训，往往一项政策出台后，基层政府执行部门与广大群众同时面临新旧政策的调整。比如拆迁方案、社保政策都是极易不断调整的，尤其需要基层政府不断跟进、了解、熟悉政策。政策“有制定周期、无执行周期”的情况，极易形成由于基层政策执行部门和人员对政策的认知和执行能力不足而导致政策执行不到位，引发群众不满，甚至与基层政府形成对抗，酿成公共安全事件。
　　三、加强和创新基层社会管理的对策建议
　　（一）在政府行政体制上，深入推进政府职能转型，加强各级政府的工作协调
　　推进政府行政体制改革，理顺中央政府与地方政府、上级职能部门与基层政府的权责关系，加强各级政府的工作协调。确保各项公共服务和管理政策的制定以群众的根本利益为出发点，避免政府与民争利的现象出现；确保政策制定环节充分考虑基层实际情况，减少不必要的政策调整；确保政策的制定、实施和评估与相应的执行机构能力建设相结合，加强基层政府工作人员在政策执行环节的学习和培训。
　　减轻基层政府的工作负担，剥离基层政府部分行政管理职能，让渡给专业社会组织。确保基层政府公共服务和社会管理职能的有效发挥，通过加大社会协调，整合社会资源，加强服务和管理能力建设，创新服务和管理工作机制，从而降低社会管理成本，提高社会管理效率。
　　（二）在工作基础上，进一步加大对基层社会管理的投入力度
　　加大对基层社会管理的政策、资金和人才的投入力度。加大对基层社会管理的政策倾斜力度，推动社会管理工作的源头治理、关口前移。提高财政对基层社会管理的支持标准，设立政府资助机制，并综合运用多种筹资方式，加大对城乡社区建设的资金投入力度，确保城乡社区群众自治组织工作的顺利开展。建立高素质的基层社会管理组织和队伍。加强基层政府行政执法部门的人员培训，加快推动基层社会管理所需的社会工作者队伍建设，充分发挥志愿服务组织和个人的作用。
　　（三）在管理思路上，更广泛地发挥基层群众组织在社会管理中的作用
　　加强城乡社区的服务和管理职能，推动基层自治组织的自管自治。加强城乡社区基层民主政治建设，推动社区党建工作。加强居民委员会和村民委员会组织建设，增强居民的参与意识和社区意识。健全满足群众多样化需求的社区服务体系，加大社区公共服务设施和能力的建设力度，构建多层次广覆盖的社区服务网络，推动社区服务业发展。构建信息化的社区管理服务体系，加强社区管理和服务的专业化水平。
　　充分调动各类社会组织在基层社会管理中的积极性。充分发挥共青团、妇联、残联、老年协会等群团组织在基层社会管理中的作用，重点培育慈善公益类、生活服务类、社区管理类社会组织，在健全基层社会组织管理和服务体系上实现突破。鼓励社会力量参与兴办基层群众组织，进一步活跃基层群众文化生活。
　　
　　 注：
　　① 基层政府即乡、民族乡、镇的人民政府，不设区的市、市辖区的人民政府，不设区的市、市辖区人民政府的派出机关。
　　②基层群众自治组织主要指居民委员会和村民委员会。
　　③其中包括登记的社会组织和未登记的各类民间组织，如活跃在城乡社区的众多文体爱好类民间组织、志愿公益类民间组织等。
　　（作者单位：国家发展改革委社会发展所）