政府主导的增长方式需要改变

　　“十一五”这5年，无论是发展还是改革都处在历史性转折的关节点。“十二五”能不能初步实现从投资主导向消费主导、从工业主导向城市化主导、从中高碳经济向低碳经济、从公共产品短缺向城乡基本公共服务均等化的四大转变，决定着我国能否适应国际、国内环境的深刻变化，实现经济发展方式转变的重大突破，从而由投资出口大国走向消费大国。从现实情况看，关键在于能不能以更大的决心和魄力改变政府主导型的经济增长方式。
　　一、要不要坚持市场化导向的改革
　　（一）是坚持市场主导基础上强化政府作用的改革导向，还是实行政府主导基础上强化市场作用的改革导向
　　在讨论“中国模式”中，有人提出，政府主导的经济增长是中国经济发展模式的主要特点。这就提出一个十分值得深入讨论的问题：即在经济生活领域，是强化政府主导还是市场主导？
　　1、政府主导的经济增长方式到底是弊大于利还是利大于弊
　　改革开放30年，市场经济体制基本建立，企业已成为市场的主体。在这个大前提下，应当说，政府主导的经济增长方式已是弊大于利。从地方层面来看，政府主导的经济增长方式的突出特点是：以追求GDP总量为主要目标；以扩大投资为主要任务；以土地批租和上重化工业项目为主要特点；以行政干预和行政推动为主要手段。在我国转变经济发展方式的背景下，政府主导的经济增长方式具有不可持续性，非改不可。
　　2、市场是经济活动的基础
　　如果不承认市场在资源配置中的基础性、导向性作用，何来的经济活力和经济效率。
　　3、不能把政府主导的经济增长方式与中国经济发展方式划等号
　　这种总结和概括有导向性的问题，对下一步的转型与改革会极为不利，甚至有可能走回头路。国际金融危机后，应当思考强化市场主导下的政府作用，这样政府的调控、干预和管制才能产生有效性 、科学性。
　　（二）政府占有和控制的资源范围不是在缩小而是在扩大，是不是客观上削弱了市场作用
　　政府占有的资源是在缩小还是在扩大？现在看，在有些方面有扩大的倾向：政府保持了对土地的配置和控制权力；重要资源的行政定价倾向越来越明显；某些行政管理和行政控制有所加强。
　　由此，市场配置资源的基础性作用受到一定程度的制约，市场的活力和效率受到一定影响，平等竞争的市场秩序受到一定的干扰。
　　（三）垄断行业改革困难，是不是政府主导型经济增长方式的产物
　　垄断行业越“改”越困难，原因在于，政府主导型经济增长方式不是有所弱化，而是有所强化。在这个前提下，垄断行业改革步履维艰，表现为，某些垄断行业有所强化，而不是弱化。有的强化的还很大，甚至“理直气壮”。垄断利润逐步成为各行业、以至全社会收入差距不断拉大的重要因素。
　　到了今天，应当说垄断行业改革难以推进，不仅成为平等竞争的重要障碍，也成为收入分配不公的重要方面。
　　（四）近些年来民营经济发展面临的一系列阻力和矛盾是不是根源于政府主导的经济增长方式
　　答案应当是肯定的。这是因为：政府主导的经济增长方式偏重于大企业，特别是大国企。政府主导的经济增长方式难以使民营经济参与重要行业的竞争，尤其是某些资源性垄断行业。政府主导的经济增长方式难以形成民营企业平等竞争的政策环境和市场环境。
　　二、要不要确立民富优先的改革导向
　　（一）“十二五”改革是不是直面“中等收入陷阱”
　　所谓“中等收入陷阱”，其实质是在人均收入达到中等收入国家水平时，由于发展方式选择的不当或失误，使经济增长长期低迷、甚至停滞。2010年，我国人均GDP将达到4000美元，进入中等收入同家行列。面对经济社会的突出矛盾，“中等收入陷阱”的风险应当引起高度警惕。
　　我国有没有陷入“中等收入陷阱”的风险？从现实看，有两个问题很突出：一是收入分配差距不断扩大，国民收入分配格局失衡比较严重；二是居民消费率持续走低是一个基本现实。现在我国的居民消费率为35%左右，城镇居民消费率为26.75%，农村居民消费率仅为8%。由这两大突出问题引起的社会矛盾和社会风险有加大的趋势。
　　我国是一个发展中的大国，也是一个转型大国，有多方面条件避免“中等收入陷阱”。问题在于，如果发展方式转型不到位，经济结构难以有大的调整，“十二五”末期经济增长就有可能大幅下滑。从现实看，我国有可能跌入“中等收入陷阱”的风险在某些方面不是在减少，而是有所增大。例如，贫富差距、社会矛盾与社会风险等。从中长期看，远虑大于近忧。
　　（二）民富优先的转型与改革应不应当成为发展方式转变的基本目标追求
　　我国经济发展方式转变的实质是发展导向由经济总量转向国民收入，实现公平与可持续的科学发展。在这个背景下，民富优先应当成为实现发展方式转变的基本追求和基本目标。
　　1、民富优先是释放和扩大社会总需求的重大选择
　　毫无疑问，过去30年，国富优先对于解决我国私人产品短缺起到了重大的历史作用。我国的经济社会发展到今天，在公共产品短缺取代私人产品短缺并成为经济社会突出矛盾的背景下，继续坚持国富优先的发展导向，就会使国家生产力的发展快于城乡居民的收入增长，从而使社会总需求不足，居民消费率逐年走低。
　　2、民富优先是转变贫富差距不断扩大趋势的重大选择
　　我国消费的主体和基础是中低收入群体。有人说，中国的消费水平不低了。但是，需要看到中低消费群体的消费倾向、消费水平以及消费率存在一系列的突出问题。
　　3、民富优先是实现公平发展的重大选择
　　城乡公平、劳动力公平、利益表达诉求的公平，都面临着诸多矛盾和问题。
　　（三）“十二五”民富优先的转型与改革需要在哪几个方面尽快实现突破
　　当前，有学者、尤其是经济学者对收入分配改革有不同的看法，对财税体制改革也有不同的主张，这些看法对收入分配改革方案的出台会产生某些影响。站在二次转型的趋势来看，确立以民富优先的改革导向会促进相关共识的形成。
　　1、收入分配改革方案要以提高中低收入群体的收入水平为主要目标
　　比如，“两个同步”怎么具体化，如果确立了民富优先的改革导向，“两个同步”的指标就容易统一，收入增长与GDP增长一致；收入增长是实际增长，而不是名义增长；收入增长不仅包括城镇居民，也包括农村居民。
　　2、尽快推进新一轮的财税体制改革
　　从民富优先的改革导向看，现行财税体制应当说矛盾问题相当突出，已到了不能不改、必须加快改革的地步。这是因为，现行的财税体制与GDP总量发展、国富优先发展导向相适应。发展方式转变要有所突破，财税体制改革首当其冲。
　　3、尽快推进政府转型
　　应当说，过去30年各级政府在做大GDP总量中是有成功经验的。但是，在扩大消费需求、解决公共产品短缺方面，经验还是欠缺的。
　　“十二五”要确立以民富优先的改革导向，需要在收入分配制度改革、财税体制改革、政府转型三个方面有实质性的突破。
　　三、要不要推进公共服务导向的政府转型
　　（一）在市场经济体制初步建立后，政府是以公共服务为中心还是以经济建设为中心
　　这是政府转型的一个大前提。2004年我在“以公共服务为中心的政府转型”一文中提出：市场经济的主体是企业，是社会。市场经济发展需要政府的公共服务，而不是直接干预。政府以公共服务为中心，企业、社会才能以经济发展为中心。
　　从实践的需求看，要使全社会聚精会神搞建设，一心一意谋发展，就需要政府全心全意做好公共服务，一心一意地解决好民生问题。不确立以公共服务为中心的政府发展理念，难以走上公平与可持续的科学发展之路。
　　（二）在公共产品严重短缺的背景下，国有资本是以社会公益性为重点还是以盈利性为重点
　　我国开始进入公共产品短缺时代，国有资本如何平衡盈利性和公益性，从而发挥国有资本的独特作用。关于“国进民退”的讨论，我的看法是，国也要进，民也要进，关键是各自往哪里进。
　　第一，国有资产的特殊作用是应当起到社会民间资本起不到或难以起到作用的领域。为此，它应当从一般性竞争行业退出。
　　第二，在公共产品短缺的背景下，国有资本应当重点进入公共领域。拿房地产为例，它不应成为“地王”，而应该成为保障性住房建设的主力军。
　　第三，国有资本在实现公益性的特定目标中，并不是没有一定的价值空间。问题是，如何看待这个价值空间。
　　（三）公共服务短缺、政府公共服务职责不到位是不是现行财税、干部体制的客观结果
　　政府转型不到位，有发展理念的束缚，更有相关体制的严重制约。以生产性增值税为主的财税体制助推了地方政府的投资冲动；以GDP为主要标准的干部考核机制，激励官员以主要精力做大GDP总量；中央与地方公共服务职责不清也是公共服务不到位的制度因素。
　　（四）政府自身利益倾向的形成是不是客观上削弱了政府公共服务的职责
　　政府是公共利益的代表者，但从这些年的实践看：地方政府利益、部门利益的形成具有一定普遍性，并有发展的势头；政府主导的经济增长方式开始同政府自身利益相融合，这必然会固化政府主导型的经济增长方式；改变政府自身利益倾向取决于结构性改革。包括财政税收体制改革、干部选拔机制改革、行政体制改革以及公共治理结构建设等。