灾害救助体制的国际经验及启示

　　 摘要：实施灾害救助是现代国家的一项重要职能。概述了美国救灾政府层级的职能划分、救灾协调管理，日本救助主体、受灾援助制度特点及对我国的启示，分析了我国灾害救助体制的现状及特点；提出了建立我国新型灾害救助体系的政策建议。
　　 关键词：灾害 救助 国际经验
　　
　　 我国灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大，频繁发生的灾害成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。近年来，针对发生的一系列自然灾害，中央及地方各级政府对灾害救助工作提出更高要求，借鉴发达国家灾害救助体制，对完善我国城乡灾害救助工作，提高灾害救助效率具有重要的现实意义。
　　 一、美国、日本的灾害救助体制
　　 （一）美国的灾害救助体制
　　 美国早期的灾害救助主要由教会、慈善机构等社会组织以及地方政府负责实施，联邦政府很少介入，没有形成国家层面的救助体制。1950年《联邦灾害救援法》的出台标志着联邦开始以立法的形式抵御自然灾害；1968年通过了以增强个人自保意识、分担灾害负担和成本为主要内容的《国家洪水保险法》；1974年通过了迄今为止最重要的《灾害救助和紧急援助法》。美国灾害救助体制有以下一些特点：
　　 第一，救灾政府层级的职能划分与合作。美国实行联邦制，各级政府之间不是管理与被管理关系，而是指导、合作与制约关系。从灾害救援指挥看，即使总统宣布为重大灾害、联邦开始紧急救助后，联邦官员也不能直接领导、指挥州政府官员和工作人员，而是通过各方派出协调官或协调员组建联合现场办公室指挥救灾工作。
　　 第二，救灾协调机构完善。美国负责协调联邦灾害援助工作的主要部门是国土安全部下属的应急管理署，主要承担应急响应和灾后恢复协调工作。应急管理署本身的组织规模较小，并不能包揽联邦响应援助工作，主要作用在于协调。
　　 第三，军队在灾害救助中作用甚大。美国《灾害救助和紧急援助法》规定：“依照本法，当某个州发生一起重大事故，该州州长可以请求总统命令国防部长动用国防部资源执行必要的拯救生命和保护财产的紧急任务。”州政府进行灾害援助的主要力量包括国民警卫队、警察以及相关州职能部门及志愿者。
　　 （二）日本的灾害救助体制
　　 日本从1880年就开始在防灾方面立法，各个灾种都有法可依。日本灾害救助体制的特点为：
　　 第一，救助体制以自助和政府救助为主，社会救助为辅。人们只要参加了救助保险，就能获得保险公司的赔付金，在重建过程中的负担大为减轻。
　　 第二，政府依据受灾者生活重建援助制度，为灾民直接提供资金援助。日本灾害救助的资金来源由中央和地方政府共同承担，根据受灾者的严重程度及自救能力等因素具体确定对受灾者的援助金额。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据灾害减免法对灾民应该缴纳的所得税和固定资产税给予不同程度的减免。
　　 第三，在发生重大灾害时，除社会各界捐款救助外，日本的金融机构也会出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等减轻那些没有参加保险的灾民负担。
　　 二、我国灾害救助体制的现状及特点
　　 建国以来，我国相继于1997年颁布了《中华人民共和国防震救灾法》、1998年颁布了《中华人民共和国防洪法》、2006年颁布了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家地震应急预案》，2010年通过了《自然灾害救助条例》。我国灾害救助体制的特点：
　　 制度建设方面。一是救灾工作法规逐步完善。2005年颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，根据突发自然灾害危害程度设定四级响应机制，民政部于2006年在《灾害应急救助工作规程》的基础上修订出台了《应对自然灾害工作规程》。二是救灾项目不断增加。2007年国务院新增了旱灾救助项目，由中央财政按一定标准对因旱灾造成生活困难、需要政府救济的群众给予适当补助；2008年在汶川地震后又实施了遇难者抚慰金、过渡性救助、后续生活救助、“两孤一残”生活救助等项目。
　　 体制机制创新方面。一是管理体制与运行机制逐步健全。确立“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾方针，组建国家减灾委员会，建立由国务院统一领导、国家减灾委综合协调、有关部门分工负责的抗灾救灾综合协调体制。二是社会动员机制不断强化。2005年秋季以来每年都成功组织了为受灾群众“送温暖、献爱心”的社会捐赠活动，特别是汶川地震救灾中，创造了史无前例的社会捐赠记录。三是国际合作不断加强。我国与联合国相关机构、区域组织、非政府组织及有关国家在减灾救灾领域建立了密切合作关系。
　　 三、美国、日本的灾害救助体制对我国的启示
　　 （一）美国灾害救助体制的启示
　　 第一，美国灾害救助体制清晰地界定了中央、地方、基层政府的救灾职责，真正落实以属地管理为主的灾害救助管理体制。
　　 第二，明确各级政府在各种灾害中分别应承担的救灾份额。美国斯坦福法案对重大灾害后联邦、州政府费用负担比例作了详细规定，第35条“必需的基本救助”和第38条“修复、重建和置换被损坏的设施”都规定“联邦的份额不低于75％”，州政府也必须承担相应的份额（不高于25％），如果州政府难以负担这部分费用，联邦可以贷款或预付给州政府，但这些贷款和预付款应当偿还给联邦，并按照国债利率支付利息。
　　 第三，完善救灾工作的监督体制。我国目前的救灾监督体制主要是政府从上至下的监督，缺乏制度化的社会监督机制。美国各级政府主要向社会负责，由民众、议会进行监督，这种监督机制在促进灾害救助、救灾制度完善方面发挥着重要作用。
　　 （二）日本灾害救助体制的启示
　　 第一，建立、健全灾害救助法律体系和系统可行的防灾规划。目前日本共制定了防灾救灾以及紧急状态等有关危机管理的法律法规约227部，而我国在灾害救助方面显然缺乏完善的法律体系。
　　 第二，尽快明确各部门职责，完善灾害综合管理的组织架构。为进一步增强应急管理的有效性和专业性，有必要对现行综合应急管理体系加以完善。除建立中央级灾害应对常设机构和省市级突发事件办公室外，还要把众多民间组织纳入到应急体系中来，构建社会公众救灾体系，以便有灾害发生时能够迅速动员和整合资源，弥补政府救助体系的不足。
　　 第三，建立布局合理的应急物资储备网点和高效调配体系。目前我国物资储备仅限于中央，地方政府只是提出应急预案，而现有的中央级储备点远远不能满足需要，应设立中央与地方二级储备体系。小灾害以地方应对为主，大灾害以区域救助和中央应对措施为主。
　　 四、我国新型灾害救助体系的建立
　　 （一）加强救助立法建设，明确救助依据和制度
　　 要完善我国的灾害社会救助，必须加强法制化建设，避免救助的随意性与临时性。一是加快农村灾害救助立法。除了制定灾害救助法、农业保险法等实体法，还应同时制定与之配套的社会救助程序法和地方性实施细则。二是要建立以农村居民灾害最低生活保障制度为基础的各专项社会救助制度。
　　 （二）建立救灾资金多元投入体制
　　 我国现有的救灾资金来源渠道过于单一，主要依靠国家财政投入，远远不能适应救灾工作需要。要建立多元化的资金筹集渠道，在完善现有社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助基础上，还应探索更多的资金筹集方式。在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，广泛发动和依靠社会力量，拓宽筹集渠道，使灾害救助工作更具开放性。
　　 （三）建立灾害风险社会共担机制
　　 灾害考验的不仅是救灾的技术和制度体系，更是人性和风险共担的社会资本成熟度。在巨灾面前，国家力量与民间力量汇合到一起，抵御和分担风险，形成抵御自然灾害的强大力量。一是尽快完善灾害组织防治体制，形成救助组织保障体系。二是使政府救助行为和民间公益救助行为有效地对接，让民间公益组织走上制度化发展道路。
　　 （四）加大资源整合力度，优化救助管理
　　 为了避免资源浪费，提高行政效率，应尽快明确灾害救助中各项救助政策的衔接与统一：一是统一资金渠道，避免多龙治水。二是统一政策界限，“救助对象”与“非救助对象”的认定必须有相对科学合理的标准。三是统一救助水平，依据困难程度实施科学救助标准。四是统一组织管理，设立专门的灾害救助行政机构，负责救助资源的统筹和分配、救助工作的行政管理、救助政策和法规的拟定。■
　　
　　参考文献：
　　 ①熊贵彬. 美国灾害救助体制探析[A]．湖北社会科学，2010（1）
　　 ②郭剑平，邵国栋．完善我国自然灾害救助体系的对策探究[A]．科技管理研究，2009（9）
　　 ③袁原. 看国外如何抗击自然灾害．新华网，2008（5）
　　 ④黄帝荣. 论我国灾害救助制度的缺陷及其完善[A]．湖南科技大学学报，2010（5）
　　 〔本文系河北省社科联基地项目“河北省城乡社会救助体系建设研究”（项目编号：201103382）研究成果〕
　　 （孙玉娟，1964年生，河北唐山人，河北联合大学管理学院教授。研究方向：企业与社会管理。徐晶晶，1980年生，河北唐山人，唐山工业职业技术学院讲师。研究方向：会计管理）