希腊债务危机对我国地方债处置的启示

　　 当前欧元区众多国家债台高筑，主权债务危机频发，各国纷纷出台措施应对公共债务危机。欧元区和中国类似，实行统一货币政策，而财政独立性相对较强。各成员政府也都面临着发展本地经济和提升民生质量的重任。因此，欧元区债务危机的解决方案对我国地方债处置具有极好的借鉴意义。
　　 一、希腊债务危机治理的主要策略
　　 （一）积极发行国债，以期“借新债还旧债”
　　 2009年希腊财政赤字相当于GDP的比例高达12.7%，公共债务占GDP的比例升至113％，远高于欧盟《稳定与增长公约》中关于“成员国财政赤字不得超过当年GDP的3%，公共债务不应超过当年GDP的60%”的规定。为偿还到期债务，希腊政府一开始便采取了“借新还旧”的方式。自2010年3月初希腊发行50亿欧元10年期国债至今，希腊当局共发行各类期限国债15次，几乎平均每月一次。
　　 （二）向欧盟和IMF寻求资金援助
　　 一是两轮总金额达2190亿欧元的直接性资金援助。2010年5月2日，欧盟与IMF共同启动1100亿欧元的希腊救助机制。其中欧元区国家出资800亿欧元，利率约为5%。2011年7月21日欧元区领导人就新一轮希腊救助方案达成一致，决定在未来3年再次向希腊提供1090亿欧元的贷款，其中民间部门出资370亿欧元。
　　 二是延长贷款期限，降低贷款利率。根据新一轮的援助计划，EFSF（欧洲金融稳定基金）向希腊发放贷款的年限由7.5年延长到15—30年，贷款利率由4.5%降低至3.5%。如果欧洲央行认为必要，EFSF将获准干预一级和二级债券市场。
　　 三是欧央行为希腊改变贷款规则。2010年5月3日，欧央行宣布，将不考虑希腊的信贷评级，接受该国的债券作为贷款抵押。这意味着即使评级机构继续下调希腊主权信用评级，该国仍可从欧洲央行那里获得贷款。
　　 四是欧洲银行自愿承担希腊证券资产损失减值。国际金融协会7月22日声明称，欧洲银行将自愿把所持希腊证券资产的价值减记21%。其中法国巴黎银行（BNP Parisbas SA）将在该次希腊证券资产减记中损失大约10亿欧元，法国兴业银行（Societe Generale SA）将损失５亿欧元，德意志银行（Deutsche Bank AG）将损失3.17亿欧元，法国农业信贷银行（Credit Agricole SA）将损失大约1.38亿欧元。
　　 （三）着力减少公共行政开支，紧缩财政支出
　　 一是削减公务员工资。2010年2月2日，希腊总理帕潘德里欧宣布，在未来一年内政府部门将停止招聘新公务员，同时关停并转一些政府机构，政府部门公务员工资将削减10%，政府总理、高级官员及国有企业管理人士的工资和奖金也将被冻结或被下调。
　　 二是提高希腊职工退休年龄，削减工人工资。2010年7月8日希腊国会通过养老金改革法案，决定将希腊职工的退休年龄从60岁提高到65岁；工作年限将从37年增加到40年。同时，2010年12月，希腊政府提出新一轮劳工改革计划，决定更大幅度地削减工人工资、降低退休金，并削减工会在私营企业就工资等问题谈判的权力。
　　 三是实施国有企业改革，减少国企亏损。希腊政府2011年6月1日宣布，将在2012—2015年间对75家国营公司进行改革，视企业情况决定是否关停并转。希腊副总理潘加洛斯表示，希腊政府希望通过此举减少27亿欧元开支。
　　 四是解决卫生健康领域资金浪费情况。在希腊财政紧缩方案中，重点提及了医疗经费浪费问题，并决定在2011年将减少药品采购金额21亿欧元，削减其他医疗经费支出3.1亿欧元。
　　 （四）实施税制和私有化改革，努力增加财政收入
　　 一是打击偷逃税、实施税制改革。2010年2月，希腊政府提出税制改革方案，包括加大偷逃税的打击力度，个人最高税率起征点由７.5万欧元调低为６万欧元（最高税率为40%），股利课税由10%调高至40%。2010年希腊政府还提高了增值税和烟草税税率，其中增值税税率自19%提高到21%。烟草制品增值税从57.5%提高到70%，每升酒精税率从11.4欧元提高到13.7欧元。2011年6月，希腊政府推出“团结救助税”，对有钱人征收1—4%不等的税费。
　　 二是推进国有资产私有化改革。为增加财政收入，希腊政府提出经济调整方案，其中包括一项大胆的对国营企业实施私有化的改革计划，在4年内融资500亿欧元。希腊计划出售的国有资产包括公路的经营权、铁路、机场、港口、国有银行、邮局、水利公司、电力公司、电话公司、国家电信公司，甚至包括传统的国家彩票业。由于铁路公司总债务已经超过100亿欧元，因此在国营企业私有化改革进程中，铁路公司首当其冲。同时，为筹集更多资金，2010年希腊政府还挂牌出售或长期租赁了一些岛屿。如位于爱奥尼亚海的纳弗斯卡岛占地1235英亩，售价为1500万欧元。希腊顶级度假胜地米克诺斯岛被誉为“最接近天堂的小岛”，也被列入出售清单。
　　 三、对我国地方债处置的启示
　　 （一）设立严格的债务警戒线，严控地方债规模过快增长
　　 从希腊债务危机可以看到，债务危机爆发后的治理极其困难，且容易影响社会经济发展的正常秩序。解决债务危机的最好方法是做好事前预防工作，严防政府债务超额增长。因此，建议中央尽快设立多指标、多层次的债务警戒线，并把该警戒线上升到耕地红线的高度进行控制管理，一旦地方债务水平越过警戒线，直接追究地方党政领导人责任。具体警戒指标可以包括地方债务与GDP比重、地方债务与财政收入比重等，警戒层次不应限于省（直辖市）一级，应把所有地级市和县纳入统一监管。
　　 （二）从增收减支入手，尽快增强地方政府偿债能力
　　 从长期看，化解地方债务需要保持经济的可持续发展。从短期看，地方债的解决可以从以下两方面着手：
　　 一是中央可考虑增加对地方政府，特别是债务水平较高的省份的转移支付。尤其是应充分掌握地方投融资平台债务风险，必要时增加对平台基础设施建设项目的财政支持，确保项目稳定的现金流。
　　 二是以削减“三公”经费、政绩工程经费为重点，削减政府开支。从希腊教训看，以牺牲大多数人利益的方式削减政府开支并非良策。结合我国实际，中央政府应严令将地方政府公务用车、公款吃喝和公费出国的“三公”经费及使用明细按年限期公布，以供民众监督。同时，中央地方应进一步加强对“政绩工程”浪费问题和办公楼建设浪费问题的管理和处置，在相关项目审批方面做出更严格规定。
　　 三是允许地方政府出售部分地方融资平台项目，增加地方政府财政收入。
　　 （三）地方债的最终解决离不开中央支持
　　 从希腊债务危机处置来看，欧盟和IMF的救助发挥了至关重要的作用。因此，我国地方债务处置也离不开中央支持。
　　 一是建议中央停止代发地方债券，改由中央统一发行特别国债。希腊事实证明，债务水平较高时发行债券仅能提供短期的少量现金流，但对债务的最终化解作用不大。因此，中央政府应考虑利用国家信用，发行特别国债，为化解地方债务筹集资金。
　　 二是以特别国债为主，财政拨款为辅，成立地方债务特别基金，专门用于化解地方债务危机。建议中央政府仿效欧盟EFSF（欧洲金融稳定基金）计划，利用特别国债和财政资金，成立债务特别基金。一旦有省市出现债务危机时，以基金低息贷款的方式实施紧急救助。
　　 同时，中央政府可考虑授权金融监管部门，与各商业银行进行协商，延长地方政府债务期限。■
　　
　　参考文献：
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　　 ⑤张茉楠. 试析发达经济体的主权债务危机风险[J]．国际问题研究，2010（4）：64—69
　　 〔本文系重庆市科学技术委员会软科学项目“重庆农业风险保障体系研究”（项目编号：CSTC，2010CE0153）阶段性成果〕
　　 （张春萍，1968年生，重庆人，重庆航天职业技术学院副教授。研究方向：财务管理。沈琦，1980年生，重庆人，重庆市农业科学院助理研究员。研究方向：农业数量和技术经济研究。陈相臻，1990年生，重庆人，四川大学公共管理学院在读学生）