创新体制机制努力提高生态文明水平

　　 经过多年不懈努力，我国生态文明建设取得了显著成效，但是体制机制障碍依然十分严重。创新体制机制，提高生态文明水平，是破解当前经济社会发展的资源环境约束、应对全球气候变化、促进经济发展方式转变的重要途径。
　　 一、建立资源环境产权制度，完善资源与环境经济政策，促进环境外部成本内部化
　　 （一）完善资源产权制度，理顺资源性产品价格形成机制
　　 推进资源性产品价格改革，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度的资源性产品价格形成机制和有利于促进资源节约和环境保护的资源价格体系。一是完善资源产权制度，建立资源有偿使用制度，充分体现资源所有者权益。二是统筹各种资源税费和环境税费改革，重构资源税费和环境税费体系。三是加快资源行业市场结构改革，降低中间环节成本。四是通过合理利用价格管控手段，建立以市场为基础、政府适当干预的资源性产品价格调控机制。五是在理顺资源性产品价格形成机制的基础上，提高资源性产品的价格、降低再生资源价格、提高废弃物排放成本，建立起有利于资源节约使用、废弃物循环利用的价格体系。
　　 （二）适时开征环境税，建立绿色税制体系
　　 一是厘清环境税与环保收费的关系，开展环境税征税试点。采取先易后难、循序渐进的办法，从易于征管的课税对象及重点污染源，包括各种废气、废水、废渣、工业垃圾等污染物和温室气体等入手，未来条件成熟后再逐步扩大征税范围。近期可以考虑选择部分地区，先将二氧化硫和二氧化碳纳入征税范围，进行试点，总结经验后再向全国推广。二是以开征环境税为契机，建立绿色税制体系。统筹增值税、消费税和关税等税制的改革，调整和优化整体税收结构，尽量不增加企业的整体税负，形成一套完整的促进资源节约和环境保护的税制体系。
　　 （三）建立和完善排污权、碳排放权、节能量交易市场
　　 一是完善节能减排机制，科学制定和分配节能减排指标。节能减排指标的分配要考虑不同主体功能区以及东中西部在自然条件、资源禀赋、产业结构、经济发展阶段等方面的差异与特征。二是完善排污权交易制度。修订相关法律法规，明确排污权交易制度的法律地位；加强排污权交易市场体系建设；转变政府职能，强化排污权交易监管；加快排污权交易支撑体系建设。三是逐步建立碳排放交易市场。借鉴我国排污权交易试点经验，建立国内碳交易市场；建立国际化的碳交易所，促进国内碳排放市场与国际市场接轨；积极发展碳金融市场。四是探索建立节能量交易市场。所谓节能量交易，即用能单位通过合同或者节能量购买协议等形式，获得节能量额度，用于实现其节能目标。在我国，能源统计与检测体系比碳排放更为完善，因而节能量交易比碳排放权交易更为可行。节能量交易模式可以借鉴排污权交易和碳排放权交易模式。
　　 （四）完善生态补偿机制
　　 一是加快生态补偿立法进程，尽快出台《生态补偿条例》，进一步明确实施生态环境补偿的资金来源、重点领域、补偿方式、补偿标准，确定相关利益主体间的权利义务和保障措施，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。二是建立有利于生态环境保护的财政转移支付制度。加大中央财政的转移支付，主要用于限制开发区、禁止开发区的生态环境保护，以及对完成国家生态环境保护目标和生态保护优良地区进行补助和奖励；建立资源能源输入地区对输出地区的补偿制度，即横向财政转移支付。三是加快资源税改革，适时开征环境税，为生态补偿提供稳定的资金来源。四是拓宽投融资渠道，鼓励社会资本参与生态环境建设和修复。此外，应加强生态补偿资金的分配使用和考核管理，提高资金使用效益，审计部门要加强资金使用情况的审计和监督。
　　 二、建立环境与发展综合决策机制，转变政府指挥棒，引导全社会参与生态文明建设
　　 （一）建立多方参与的政策制定机制
　　 制定宏观经济政策，要有资源、环保、生态部门和其他有关部门共同参与，确保国家经济发展总体战略、规划和政策充分考虑生态环境因素；中央政府在制定宏观经济政策和环境政策时，要有地方政府参与，使地方政府能够表达自己的利益诉求；组建跨学科的研究队伍，进行环境经济政策研究，为政策制定提供咨询服务；广泛听取利益相关者和公众的意见。由此形成一个多方参与的环境与发展政策制定机制，提高决策的科学性。
　　 （二）在国家重大战略决策、经济规划和工程建设中，落实和完善生态环保决策参与机制，实行“一票否决制”
　　 在制定国家重大战略方针、宏观经济政策、国民经济和社会发展规划，以及部门或专项规划中，贯彻环境与发展综合决策指导思想和理念；在重大基础设施建设方面，要把生态环境影响作为重要因素加以考虑。对没有通过环境影响评价的政策、规划实行一票否决制；把能耗作为项目审批、核准和开工建设的前提条件，把排污总量指标作为建设项目设计和环评审批的前提条件；对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目；对生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批对生态有较大影响的建设项目。
　　 （三）充分发挥环境影响评价制度在环境与发展综合决策中的作用
　　 一是依法开展环评，明确评价重点。近期规划环评的重点是高能耗、高污染的重点行业、产业园区、重点城市以及水电基地等。从长远来看，应修订《环境影响评价法》，扩大环评范围，加强对法律法规、宏观经济政策、规范性文件的环评。二是完善环评编制内容、程序，促进环评与相关制度的衔接。细化规划环评程序和要求，完善分类管理、分级审批、规范过程管理；建立规划环评和项目环评的联动机制，将区域和产业规划环评作为受理审批区域内项目环评文件的重要依据；完善新建项目审批与污染减排相衔接的管理模式，促进主要污染物减排工作顺利展开。三是推进环评编制机构与审批部门的脱钩，建立真正具有独立法律地位的环评机构；清理规范各级专家库，明确参与环评项目专家的准入门槛和责任制度。四是明确界定环评各方责任，加大对违法行为的处罚力度。
　　 （四）建立有利于生态文明建设的考评机制，改变领导干部政绩观
　　 一是科学确定干部政绩考核评价指标体系，将生态环境保护情况、可持续发展程度作为评判干部政绩的决定性指标。按照主体功能区的定位，针对不同主体功能区，选择不同的考核指标，实行差别化评价。从长远来看，应建立以绿色GDP为导向的干部政绩考核制度。二是完善政绩考核方法，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法。三是将政绩考核结果与干部任免奖惩挂钩。把生态文明建设考核结果作为干部任免奖惩的重要依据；将生态文明建设任务完成情况与财政转移支付、生态补偿资金安排结合起来，让生态文明建设考核由“软约束”变成“硬杠杆”。
　　 （五）建立促进生态文明建设的公众参与机制
　　 一是不断丰富环保宣传教育方式，针对不同人群采用不同的方式，寓教于乐，采取更加贴近公众生活、更加生动的教育形式。二是完善相关法律法规，明确公民个人和非政府组织的环境决策参与权、环境监督权和环境诉讼权利。三是加强环境信息披露，保障公民的知情权。政府相关部门应该通过网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等形式公开生态环境信息；完善企业环境信息披露制度，根据企业对环境造成污染的级别及潜在危害程度，进行分级管理。四是尽快制定和完善关于环境保护非政府组织（NGO）的法律法规体系，加大对环保NGO的扶持力度，搭建政府与环保NGO的对话平台等。
　　 三、强化生态文明建设的监督管理，形成倒逼机制，促进经济发展方式转变
　　
　　 （一）提高环境违法成本，建立对环境违法的严惩机制
　　 一是按“排污费标准高于治理成本”的原则提高收费标准，可以考虑对违法超标排污行为实行按照超标的倍数加倍缴纳排污费的方法。二是大幅度提高违法行为的罚款额度，如对违反“环评”和“三同时”制度的行为，按照建设项目投资总额的一定比例，决定罚款数额；对造成重大环境污染损失的，修改现行法律关于“按照直接损失的30%计算罚款，但是最高不得超过100万元”的规定，提高计算比例，同时取消罚款上限规定。三是创新环境违法行为的惩罚手段，如对于未经环评审批擅自开工建设、未经环保验收擅自投产使用、擅自闲置环保设施、超标排污、偷排污水等具有连续性的违法行为，实行“按日计罚”，上不封顶。四是完善环境污染事故追究制度。对违反环境保护法律、法规、规章的行为，致使环境受到污染，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的，依法追究有关人员的行政责任；对构成环境刑事犯罪，依法追究有关人员的刑事责任。五是完善环境污染损害赔偿制度和环境公益诉讼制度。
　　 （二）加强环境执法能力建设
　　 一是建立健全环境执法机构，形成省、县、乡（镇）三级环境执法监管网络。把县级环境执法机构延伸至乡镇，在乡镇设立环保监督所，做到环境监管范围全覆盖，以便发现环境违法行为，及时上报信息和做出相应处理。二是加大环境执法建设投入，提高执法装备水平。每年可以从财政中安排一定资金用于环保执法装备能力建设，尤其是对中西部困难地区地（市）、县级环保执法能力建设要给予补助。三是加强环境执法队伍建设，加大培训力度，不断提高执法人员的专业水平和执法能力。四是规范环境执法制度和程序，建立环境案件审核、环境执法公开等制度，保证环境执法的客观、公正、快速、高效。五是加强部门合作，创新执法机制。发展改革部门在制定产业结构调整政策时，将节能环保指标作为重要标准，限制高耗能、高污染产业的发展，关停淘汰落后产能；环保部门依法做出有关停产、停业的决定后，申请人民法院强制执行，人民法院必须积极加以配合；进一步扩大纳入中国人民银行征信管理系统的环境信息范围。
　　 （三）加强对生态文明建设的监督
　　 一是加强各级人大对生态文明建设的监督。人大在生态文明建设中提出意见、批评、建议，在落实的过程中具有法律强制性，更有利于问题的发现和解决，能更快捷地体现在政府的决策中和行动中，进而在全社会形成生态文明建设的强大合力。二是加强司法监督。通过对资源环境法治文化的大力宣传，激励社会公众积极参与生态文明建设的热情，强化企业对资源环境保护的社会责任意识；通过建立受理公民对行政行为申诉的机制，推进政府问责制度的落实，积极推动“环境影响评价制度”的严格规范开展。三是强化社会监督。充分发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用，提高广大公众积极参与生态文明建设的积极性和责任感，监督有关部门依法行政。
　　 四、进一步深化资源环境行政管理体制改革，破除生态文明建设的体制障碍
　　 （一）建立跨部门协调机构
　　 如生态文明建设领导小组、国务院总理环境咨询委员会等，进一步理顺宏观经济、资源、环境管理部门的分工，形成部门合作新机制。
　　 （二）深化国家环境保护部门内设机构的改革
　　 根据职能调整和工作任务需要，对国家环保部门的内设机构进行整合，要突出环境保护的公共服务职能；进一步强化华东环境保护督察中心、西北环境保护督察中心、东北环境保护督察中心、华南环境保护督察中心和西南环境保护督察中心的职能，真正发挥其环境监管作用。
　　 （三）合理划分中央与地方环境保护职权
　　 按照“权责匹配，重心下移”原则，合理划分中央与地方政府在管理环境事务的权利，凡属于跨越区域、流域和领域的环境问题，以及危害较大和影响较深的环境问题，如流域治理、核污染防治、环境政策、规划和法律的制定等由中央政府来负责，而属于地域性的环境问题，如污水处理、废物处置由当地政府来执行，但中央政府负有监督和指导职责；灵活选择地方环境管理体制，在条件适宜地区推行省以下环境保护主管机构垂直管理。
　　 （四）加强基层环保机构建设
　　 根据实际情况，可以在重点乡镇设立县（市、区）环保局的派出机构，由县（市、区）环保局垂直管理，主要承担现场调查取证和现场投诉调解等工作，或者在乡镇政府内部挂环保办公室或监察中队牌子，设置专管职位，专职从事乡镇环保工作，人员编制归乡镇政府管理，县（市、区）环保局负责业务指导和人员培训。■
　　
　　 （谢海燕，1980年生，国家发展改革委经济体制与管理研究所助理研究员、中国人民大学在职博士研究生。研究方向：资源与环境管理政策）