经济转型期推进集体劳动关系协调机制建设的思考

　　 当前，我国正处于加快市场扩张、形成创新发展模式的战略机遇期。集体劳动关系协调机制是保障和改善民生、助推发展方式转变的重要制度设计，是“十二五”乃至今后一段时期我国转型与改革的关键任务。
　　 一、推进集体劳动关系协调机制建设的经济社会背景
　　 （一）劳动力成本上升带动工资集体协商“扩面”
　　 自2004年“民工荒”爆发以来，农民工工资结束了长期停滞状态，进入到一个快速上升通道。特别是在金融危机的冲击下，以农民工为代表的低端劳动力工资仍不降反升。2005—2010年，我国农民工工资水平不断上升，6年上涨幅度超过1倍，年均涨幅超过12.4%。在我国二元劳动就业体制下，部分农民工工资的涨幅甚至超过城镇劳动力。
　　 工资水平的上涨是人口、周期、政策、结构等多种因素共同作用的结果。随着金融危机后我国经济触底反弹，各地对劳动力的需求快速回升，劳动力市场供求关系出现大幅逆转，沿海和内陆局部地区同时出现“民工荒”，用工短缺问题凸显，低端劳动力供给开始由总量过剩转向结构性过剩。根据中国人力资源市场信息监测中心对全国116个城市的公共就业服务机构市场供求信息的统计分析，2004年以来，我国劳动力市场中岗位空缺与求职人数的比率始终保持在0.9以上，2010年更攀升至1.01。另据该机构对全国101个城市的公共就业服务机构市场供求信息的统计分析，2011年第一季度，我国劳动力市场中岗位空缺与求职人数的比率又进一步上升至1.07，其中，东、中、西部地区的该项指标值分别为1.09、1.05、1.07。
　　 此外，我国的人口结构已经发生了显著变化，劳动力增长幅度放缓，供给水平下降。根据第六次全国人口普查数据显示，我国人口已从2000年的12.65亿增至13.39亿。0—14岁人口占16.60%，与2000年第五次全国人口普查相比，比重下降了6.29个百分点；60岁及以上人口占13.26%，与2000年的普查相比，比重上升了2.93个百分点。人口年龄结构的变化，不仅说明我国老龄化进程正在加快，也预示劳动力无限供给特征的逐步改变。
　　 未来，在全球化发展以及我国工业化、城镇化进程加速的推动下，劳动力工资水平增速将进入到一个市场化增长的全新阶段。据中国人民大学宏观经济分析与预测课题组提供的数据显示，2003年之前，相对于高技能工人，我国低技能工人平均工资的相对比重由1998年的71%下降到了2003年的64%。但自2003年以后，随着我国经济重化工阶段和加工贸易化阶段的深化，低端劳动力需求不断上升，低技能工人劳动报酬也在快速增加，相对工资比重在2008年已上升至72%，存在较为明显的“回升”特征。同时，城市生活成本的提高也在推动劳动力、特别是低端劳动力价格的上涨。2003—2008年，食品价格累计上涨48%，年均涨幅近10%。这在相当程度上抬高了城市生活成本及生存工资。
　　 劳动力成本的上升最终将有利于市场导向型工资形成机制的确立及工资集体协商的全面推进，使劳动力的工资增长趋于市场化、制度化和规范化。
　　 （二）群体性劳动争议高发推动三方协调机制“增效”
　　 2008年《劳动合同法》实施之后，我国群体性劳动争议①的数量和涉及人数呈现上升趋势，特别是2009年以来，更发生了多起极端的群体性劳动争议事件。2009年立案受理的劳动争议案件68.4万件，涉及劳动者101.7万人，其中，集体劳动争议案件1.4万件，涉及劳动者近30万人。从总体上看，这些群体性劳动争议事件表现出了集中性、突发性、对抗性、诱因多元化、形式多样化和劳动者组织化等特点。
　　 经过30多年的改革发展，我国经济社会的发展阶段和依托条件都发生了显著变化。一方面，我国已经从以衣食住行等基本需求的生存型阶段，进入到以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段，使得社会突出矛盾由私人产品短缺变为公共产品短缺，需要从满足人对教育、就业、医疗、住房、文化等民生诉求的角度，构建有利于人的发展的体制机制。另一方面，随着我国在较短时间内实现了人口转变，人口结构特别是劳动力的年龄结构、受教育结构和城乡结构等都发生了重要变化，人的权利意识、集体意识和行动意识在不断提高，需要从平衡不同人群的生存与发展角度，架设有利于弥合差距的利益轨道。群体性劳动争议的高发，不仅反映出我国尚缺乏有效的、在集体层面协调劳资关系的制度基础，更在深层次上揭示出我国亟待构建和完善顺应新时期发展与转型需要的体制机制和利益架构。在实现人的发展和促进社会公平正义的时代背景下，以三方协调机制建设作为实现劳、资、政三方协调劳动关系、发展和完善劳动标准的核心制度设计，其必要性和重要性已日益凸显。
　　 二、集体劳动关系协调机制建设的主要问题
　　 （一）工会组织缺乏代表性和独立性
　　 在现有体制下，由于我国工会既要代表党和国家的整体利益，又要代表工人的具体利益，使得劳动争议和群体性事件频发与社会稳定、政治稳定共同构成了其维权方式的约束机制。一是工会组织的官办性质和行政化色彩突出。自上而下的工会组建方式和工会主席“委派”式的选任方式仍居于主导地位，基层工会主席的直选也要“有控制地”进行。二是出于维护政治稳定的需要，放弃了罢工权，不谋求以对抗形式维权。三是行业工会和产业工会发展滞后，依附于雇主的企业工会体制难以有效承担维权责任，导致集体协商和员工参与等机制流于形式。根据中国劳动关系学院课题组（2010）的调查，企业发生重大劳动安全事故和职业病灾害时，工会很难发挥预防和有效参与处置的作用；企业与职工发生劳动争议，鲜见工会代表职工参与仲裁和诉讼工作，而工会代表企业方参与案件处理却时有耳闻，工会地位的错位令人尴尬。四是基层工会组建迟缓，企业工会特别是非公有制企业工会的覆盖面依然较低。根据2009年全国总工会的相关数据及《工会法》实施情况报告显示，民营企业工会组建的效果不容乐观，尤其是在中小企业，工会覆盖率、职工入会率偏低。全国2亿多农民工，其入会率不到三分之一，中小企业对建立工会不支持、不配合甚至抵触，工会组建率和职工入会率都不足50%。五是兼职工会主席现象普遍，“角色冲突”导致职责模糊。
　　 （二）集体协商和集体合同制度作用有限
　　 我国自20世纪90年代中期推行集体协商制度以来，集体合同的数量呈正增长态势。截至2009年底，全国共签订集体合同124.7万份，覆盖企业211.2万个，覆盖职工16196.4万人。尽管制度“扩面”的成效突出，但是制度建设与实施中仍存在诸多问题：一是法律法规不完善。二是三方协调机制架构虚化，难以就重大问题共商决策。目前，我国三方协调机制的工作还比较局限，制度虚化导致其目标和任务缺乏计划性和针对性。有调查发现，一些地方的三方机制在省、市、县发展不平衡，尤以县级较差，深入乡镇和行业就更为有限。此外，代表性不强，主体缺位也是各地三方会议的通病。三是集体合同文本形式化现象严重。一些企业在起草工资专项集体合同时，并未结合自身经营现状形成个性化协商文本，导致合同缺乏针对性；还有一些企业的协议文本既没有履约监督的形式、办法，也没有工资协商的相关会议记录，甚至协议一年一签制度都无法履行。四是企业层面的工资协商程序不规范，协商双方地位不平等。五是部分企业重签约轻履行、重形式轻内容情况严重。六是集体协商层次较低。集体协商制度在现实运行中的各种问题，直接造成劳资双方在体制内缺乏一个有效的博弈平台。
　　
　　 （三）集体劳动争议调解仲裁制度严重不足
　　 目前，我国劳动法律法规还比较缺乏对集体劳动争议处理的相关规定，尽管《劳动争议调解仲裁法》中对集体劳动争议处理进行了一定的调整，但在实践中仍存在一定问题：一是对集体劳动争议的认定标准不统一，大致分为“以发生劳动争议的职工人数为依据”和“强调因集体合同引发的争议”两种。二是缺乏完善的处理集体劳动争议的程序与规则。除了履行集体合同争议之外，现行劳动法律法规还没有关于处理集体劳动争议的专门规定，在实践中只能参照个别劳动争议的程序和规则处理。正是由于认定标准不统一和处理规则的专项立法缺失，使得集体劳动争议处理的程序复杂、处理时间较长，不利于问题的及时解决，进而促成诱发群体性劳动争议的重要原因。三是缺乏处理群体性劳动争议事件的制度化渠道。目前，我国还未从性质上将群体性劳动争议事件同其他类群体性事件明确区分开，导致一些地方政府和工会组织往往以“群体性事件”或“突发性事件”的名义处理具有“较大社会影响”的集体劳动争议，但这种解决方式同样也缺乏相应的制度依据。
　　 三、推进集体劳动关系协调机制建设的对策建议
　　 （一）继续推进收入分配制度改革
　　 一是继续推行企业和行业层面的工资集体协商制度，特别加强以区域、行业为重点的工资集体协商制度的推进。二是建立职工工资正常增长机制，特别是一线职工工资正常增长机制。在进行工资核算时，要把一线职工工资与经营者的工资分开计算，以保证一线职工工资的真实增长。三是参照建筑业的农民工工资支付担保制度，将工资支付担保制度覆盖到所有企业。四是建立企业欠薪保障制度，要求企业每年缴纳一定费用并纳入“欠薪保障基金”。企业欠薪如果符合规定情形，政府即可启动“欠薪保障基金”，为企业垫付工资。
　　 （二）尽快出台有操作性的法律法规
　　 一是加快《劳动争议调解仲裁法》配套规章和司法解释的出台，促进立法完善。人力资源和社会保障部应尽快会同全国总工会、中国企业联合会出台劳动争议调解规则，使劳动争议调解组织有章可循；最高人民法院应尽快出台《劳动争议调解仲裁法》配套司法解释，使法院审理劳动争议案件有法可依。二是对一些地方政府、法院、劳动争议仲裁委员会出台的内容与《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法》相悖的指导意见和规定，最高人民法院、人力资源和社会保障部应督促抓紧清理规范，保持规定与法律一致。
　　 （三）提高工会维权职责的有效性
　　 一是及时修订《工会法》。强化工会维护劳动者权益的职能，尤其要对基层工会组织的代表性和独立性，以及在涉及劳动者权益的决策和管理上与资方协商共决的特征等法律规范进行明确的规定；增设会员一章，对其权利做出明确概括，确定会员代表大会是工会组织的权力机构。二是将基层民主管理机制和平等协商机制尽快纳入立法程序，尽快将集体合同制度提上立法议程。三是对群体性劳动争议事件，在内容、目的和程序上进行明确的法律规范和限制性要求。四是推进工会体制改革。加强《企业民主管理条例》中对工资集体协商制度和争议处理机制的规定；发挥产业和行业工会在协调劳动关系和确定劳动标准方面的作用；推进企业工会独立于企业雇主的进程。五是理顺企业内党组织、行政管理组织与工会组织之间的关系。在非公企业中不容许“党政一体化”，只可以“党工一体化”；在国企中应实现工会内党组织的垂直领导。
　　 （四）强化政府监督检查的责任
　　 一是加大普法宣传，正面引导用人单位依法经营、规范管理及引导劳动者通过法律途径解决问题。二是修改完善《劳动保障监察条例》，强化劳动保障监察机制，建立问责制。三是完善劳动保障监察与劳动争议仲裁衔接机制。四是建立劳动保障监察与法院协调制度，强化执法效力。五是建立工会与劳动保障监察部门协调处理劳动争议联动机制。六是建立企业劳动保障诚信评价、公布制度，遏制用人单位的违法违规行为。七是增加各级劳动监察人员的专项编制，加强劳动监察机构职能。
　　 （五）健全集体劳动争议处理制度
　　 一是明确集体劳动争议的含义。可采用广义的标准，即职工一方人数众多（一般为10人以上）、有共同的理由或职工集体（工会等）与用人单位发生的争议。二是调整现有的调解仲裁机制，将劳动争议仲裁院立案与调解职能分开，分别设立案庭、调解中心。三是加快基层劳动仲裁实体化建设，依托现有街道劳动保障平台，成立基层仲裁部门，加强基层劳动争议调解工作。四是加强企业劳动争议调解委员会建设。五是调整完善劳动争议处理机制，合理分流案件，减少裁审环节，简化处理程序。针对劳动争议案件特质，建立快速处理机制，集体劳动争议可由法院直接受理并通过特殊程序审理。六是建立处理劳动争议突发事件的部门联席工作机制。组织成立一个由政府牵头、政府各职能部门骨干人员组成的协调联动机构，机构设立常务理事，形成工作体系，采取联动和分散相结合的工作机制。
　　 （六）建立三方协商的工作机制
　　 一是建立联席会议制度。定期召开三方领导会议，分析劳动关系发展趋势，做出宏观决策；不定期召开三方日常性会议，制定三方议定事项的落实措施和反馈落实情况。二是建立联合监督检查制度。三是设立各方参加的劳动争议处理专门委员会，研究劳动争议重大问题，为决策和立法提供意见和解决方案。四是建立政府主导，工会、企业代表组织共同参与的突发性重大集体劳动争议应急调解协调机制，落实和完善重大集体劳动争议信息报告制度、信息协调、信息收集和分析评估制度，建立应急工作预案，及时排查和处理重大劳动争议隐患。
　　
　　注：
　　 ①群体性劳动争议是指有群体劳动者参与的、有明确利益诉求的、以非正常途径为主要表现形式的突发性群体行为，是现行劳动争议的群体表现形式。
　　 （王阳，1981年生，国家发展改革委社会发展研究所助理研究员、经济学博士。研究方向：社会政策与劳动力市场）