理性论证:地方政府公共政策决策的根本

　　【摘要】“合肥市亿元垃圾厂决策失误事件”折射出我国地方政府决策非理性、论证非理性的弊病。地方政府忽视公共利益浪费公共资源决策的案例屡见不鲜。如何维护公共利益确保公共资源的有效利用，如何确保论证、决策的合法性、科学性进行理性论证、理性决策，这些问题值得深思和探讨。
　　【关键词】公共政策 地方政府 理性论证 决策
　　【中图分类号】G271【文献标识码】A【文章编号】1009-8585(2011)02-00-02
　　
　　
　　CCTV《焦点访谈》节目曾报道一则关于1997年合肥市花亿元兴建一个现代化的垃圾处理厂，据了解在当时，经过所谓专家论证后，合肥市选择了国外先进的焚烧、堆肥工艺同传统的卫生填埋相结合的方式建了这个垃圾场。但在试运行期间，却发现设备和工艺都存在严重问题，于是没有投入正式生产就一直停到了现在。垃圾山倒是越堆越高、越堆越大，恶臭无比，把附近的土地和水井都给污染了。这是一个典型的决策失误，政府的公信力遭到了严重质疑，也给合肥市的公民的公共利益造成了巨大损失，这一案例，反映了我国公共政策决策论证过程中严重的失误问题，值得深思。
　　1 合肥事件概述
　　为了解决合肥市每天全市800多吨生活垃圾问题，在1997年开始兴建的。除了引进设备花了2400万元，国内配套、征地、建厂房、修路等一共花了一亿零六百多万元，合肥市的领导当时也考虑要在垃圾处理上也要有一种超前的意识，所以在财政状况也不是非常好的情况下投资兴建的这么一个项目。尽管较大规模堆肥生产当时在国内还没有成功的先例，他们还是选择了国外先进的堆肥焚烧工艺同传统的卫生填埋相结合。然而2001年，在试运行期间，发现堆肥的设备和工艺都存在严重问题，不能达到最初设计的要求，于是没有投入生产，就一直停到了现在。这个项目是国债项目，也是安徽省和合肥市的重点工程。它从立项到开工通过了基本建设项目的全部审批程序。合肥市市容管理局的前身——市容委是这个项目的法人单位，他负责项目的建设和管理。负责审批的是合肥市发展计划委员会的前身——市计委。从项目立项、可行性研究、初步设计，都是合肥市计委审批的。可行性研究最主要的是要确定垃圾处理的工艺。市计委多次组织专家进行了论证。这个垃圾处理项目，从项目的立项到初步设计到开工，整个程序从表面上看是合乎规定的，而这些程序恰恰是为了保证决策的科学性和准确性，显然这些程序并没有起到他应该起到的作用。目前，安徽省合肥市对北郊生活垃圾的处理项目采取了紧急补救措施，尽最大努力减少损失。合肥市人民政府决定，停止二期工程焚烧项目建设计划，重新进行项目论证。
　　2 政府失误决策原因分析
　　2.1政府决策论证不切合实际
　　大规模堆肥生产当时在国内还没有成功的先例，专家经过论证后，一致选择了堆肥工艺，最终合肥市选择了国外先进的堆肥焚烧工艺同传统的卫生填埋相结合。然而现在形成共识的是，北郊生活垃圾厂之所以没有发挥效益，表面上看是引进的堆肥设备没有发挥作用，实际上是因为堆肥工艺选错了，因为它太超前，不符合合肥市的实际情况。堆肥工艺有两个前提条件：一是要求垃圾当中的蔬菜、剩饭之类有机物必须达到一定的比例；另外一定要把它们和别的没有用的垃圾分开。当时即便是现在，在合肥市要做到这两点基本上都是不可能的。专家在论证阶段完全没有考虑实际情况而只是盲目追求先进技术。
　　2.2政府决策过分追求政治目的
　　合肥市市容环境卫生管理局副局长袁开茂说：当时合肥正处于创建国家卫生城市，国家环保城市的一个热情高涨的一个年代，所以合肥市的领导当时也考虑要在垃圾处理上也要有一种超前的意识。合肥市为了创建国家卫生城市，提出要建一座与现代化城市相匹配的现代化的大型垃圾处理厂。既然市里已经定了调子，所谓的专家论证也就不言自明了。专家们出于迎合市领导的意思，为了响应市领导坚决成功创建卫生城市的号召，并没有对项目的科学性、准确性、可行性进行细致的分析、论证。
　　2.3政府决策论证过程形式化
　　这个垃圾处理项目，从项目的立项到初步设计论证到开工，整个程序从表面上看是合乎规定的，而这些程序恰恰是为了保证决策的科学性和准确性，显然这些程序并没有起到他应该起到的作用。合肥市发展计划委员会副主任汪德满说：举行的几次专家论证会专家由建设单位他们来邀请。专家的论证意见对最后的决策至关重要，可是专家却是由项目申报单位市容委邀请的，并且专家的资格合肥市计委并没有进行必要的审核。事后记者调查得到两份参加专家论证的人员名单，我们注意到，所谓的专家，有很多都是市里各相关部门的官员，像市计委、市环保局、市规划局的主任、局长、处长等等。大部分同志对个垃圾处理方面，缺乏一些实际的经验。他们参加论证只是让这个垃圾厂项目形式上看上去合乎法律规定，具有科学性。论证本质上是为了创造一个“政绩工程”而搭桥、铺路。
　　2.4政府决策忽视对公共利益的维护
　　合肥市当时是在财政状况也不是非常好的情况下投资兴建的这么一个项目。但是一亿多元能做些什么事情呢？不同的人都会有不同的答案，比如能盖多少解困房、能解决多少人的最低生活保障、能够修多少公路等等。如果合肥市将这一亿元用于城市的其他建设，同样是为了创建卫生城市，可以考虑修建公路，治理排污点，污水处理等等项目上。相反，合肥市花一亿多元堆建一座垃圾山，而且还污染了附近的环境以及水源，不但浪费了人民群众所纳的用于再建设的税收，而且还造成了恶劣的负外部效应，严重损害了人民的公共利益。
　　3 完善地方政府公共决策过程中理性论证的机制
　　3.1论证以公共利益为根本出发点
　　公共政策的目的在于提供公共服务，最终实现公共利益的最大化。作为公共政策的制定主体的地方政府，在拟定政策时，必须以公共利益为根本出发点。
　　所谓理性的公共政策实际上就是指能够带来公共效益最大化的决策。社会效益的衡量涉及两项重要的指标，一是收益必须高于成本，二是选择两者差值最高的方案。政府在决策论证的时候，必须综合考虑社会、政治、经济、文化等多种因素。应当避免合肥事件中政府决策在当时财政状况不好的情况下为了创建卫生城市，忽视财政状况及合肥当地实际情况，毅然决定兴建垃圾厂的非理性决策的状况出现。理性政策的前提条件是：（1）了解所有的社会价值偏好及其相对权重；（2）发现所有的备选方案；（3）预测每项方案的所有结果；（4）计算每项方案的成本效益比；（5）选择最有价值的政策方案。①论证过程应尽可能的遵守理性政策的要求进行，杜绝“拍脑袋决策、拍胸口保证、拍板定案”的决策现象。
　　3.2建立完备的论证系统
　　政策论证评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行全面分析的政治行为，使政策运行过程中的重要一环，是合理配置资源的有效手段，使公共决策科学化、民主化的必由之路，是提高政策水平的重要途径。
　　完备论证系统有两个关键环节：一是专家的选取，二是专家论证方案的选取。决策评估需要构建一个水准较高的评估机构，评估专家需具有专业的知识，而且评估专家应该接受相应的训练，提高其理论分析水平和实际操作能力，可以借鉴云南省专家库成员持证上岗的经验。云南省镇沅县建设局为了加强专家库的管理，提高合同服务外包的效率，提出了加强对评标专家的培训、考核、评价和档案管理，实行评标专家持《云南省建设工程评标专家证书》上岗的政策。②
　　制定论证评估论证方案是评估论证最为重要的一项工作。评估方案的合理性直接关系到评估质量的高低，从而影响决策活动的成败。制定评估方案最重要的就是明确评估的目的、意义和要求，在制定评估方案的过程中应该坚持“公共利益最大化”和“事实就是”的原则，一切从实际出发，使决策趋于理性。
　　3.3完善绩效监督机制
　　我国目前采用的“集体负责”的决策责任制使决策权与决策责任相脱离，造成部分领导不顾后果，轻率决策，或滥用权力专断决策。在这种不健全的责任制下，决策错误，名为集体负责，实际上谁也不负责任；专家论证时即便是出现错误论证也不会被追究具体责任，或者堂而皇之地归结为交一点“学费”，不触及决策者和论证专家的切身利益。不健全的责任制难以确保论证和决策的理性。构建政府决策失误责任追究机制。政府决策失误责任追究就是对决策失误责任主体进行惩罚，以有效控制决策成本浪费。按照“谁决策，谁负责”原则，对决策责任人分别给予经济处分、行政处理和追究法律责任等惩罚。建立健全政府决策绩效评估标准，开展对政府决策绩效的评估。从制度上对专家和决策者随意评估和决策进行约束，确保论证、决策的理性和科学化。③
　　3.4组建高效专业的论证专家库
　　从财政效率来看，投入没有回报或者回报很低都是低效率的行为，专家迎合上级意思，不根据实际情况论证，致使浪费公共资源损害人民群众利益的决策实施的行为是低效率。要确保专家论证的高效率，我们需要组建一个具有专业知识和熟练操作技能的专家库。专家库的成员首先必须具备与决策内容相关的专业知识，其次专家库的成员必须具备优秀的职业操守。专家库的成员可以是政府的官员，可以是社会相关行业的工作人员，也可以是专业评估公司的评估专家。对于专家库的人员应该建立严格的档案管理制度，对有过评估失误的专家依情况处以相应惩罚，犯有严重失误的专家应该取消其专家资格，另其终身不得参与评估论证。对于优秀的专家要给予适当的奖励。最重要的是要建立专家库成员的保护机制，使得敢说真话的专家在以后的工作中不受到排挤和冷遇。只有具有专业知识和掌握熟练的专家队伍，坚持实事求是的原则，才能真正做到论证评估的高效。
　　地方政府公共决策应当以公共利益作为根本出发点，合理配置公共资源。论证应当本着追求公共利益最大化的原则，坚持合理性、合法性与科学性统一的原则。同时，建立健全相应的法律监督和财政监督机制，从制度上确保论证的理性和政策决策的科学。
　　参考文献
　　[1]谢明.公共政策导论[M].中国人民大学出版社.2009
　　[2]陈登光.完善和规范招标投标中作的思考[J]