我国公共体育事业绩效评估：内容体系与实践进路

郇昌店，肖林鹏，李宗浩

（1.天津体育学院 社会体育与管理系，天津 300381；2.天津体育学院 院长办公室，天津 300381）

我国公共体育事业绩效评估：内容体系与实践进路

郇昌店1，肖林鹏1，李宗浩2

（1.天津体育学院 社会体育与管理系，天津 300381；2.天津体育学院 院长办公室，天津 300381）

利用文献资料和逻辑分析法，对我国体育事业绩效评估内容体系进行研究。研究认为：我国政府体育事业绩效评估已经成为践行科学发展观和正确政绩观的重要体现。当前我国政府体育事业绩效评估已经组织实施了公共体育组织绩效评估、公共体育政策绩效评估、公共体育项目绩效评估、体育系统公务人员绩效评估、公共体育经费预算绩效评估等。

公共体育；绩效评估；内容体系；实践进路

改革开放以来，社会对改善和提高政府绩效的呼声日益强烈，政府公共体育事业发展水平和公众的要求还有很大距离。纵观世界公共管理的最新范式，当今政府变革已从传统大规模的机构改革和体制变迁向更加注重内在体制与机制创新等方面转变，绩效导向、结果导向和服务导向成为新的要求。我国体育事业的管理方式也在经历这种嬗变。

在我国，政府绩效成为政府工作的重要构成部分。2005年，温家宝总理在 《政府工作报告》中首次明确提出要 “建立科学的政府绩效评估体系”；2008年十七届二中全会通过的 《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步指出，推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。当前政府绩效评估方面政策频出，表明实行政府绩效管理，开展政府绩效评估，已经从以往学术研究课题转变成为一项重要的管理实践。

长期以来，我国公共体育绩效一直停留在人事评估阶段。针对这种情况，2008年国家体育总局学习实践活动领导小组办公室提出，公共体育事业要完善目标管理和绩效评估机制，建立科学的评价体系。当前开展政府公共体育事业绩效评估不仅是践行科学发展观和正确政绩观的关键，也是构建服务型政府的重要路径，对我国体育事业的发展具有重要的现实意义。本研究通过对政府公共体育事业绩效评估内容体系的构建和实践进路的分析，力争呈现我国公共体育事业评估的理论和现实图景，为政府体育事业管理提供意见参考。

1 政府公共体育绩效评估的内容体系

从逻辑学的角度来说，概念是由内涵和外延构成的统一整体。内涵指出了事物的核心特征，外延指称了事物的类型。就公共体育政府绩效评估而言，内容体系是其外延。外延的确定和内涵之间具有密切的关系。

政府公共体育绩效评估是绩效评估的理论与方法在体育领域的推广与应用。政府绩效评估是指根据一定的评估指标和标准，按照一定程序，通过定量定性对此分析，对某种评估对象一定时期内的业绩作出客观、公正和准确的综合评判的过程［1］。根据这一概念，本研究认为政府公共体育绩效评估是指针对政府公共体育事业而进行的客观、公正和正确判断的行为和结果。这个含义包含如下几个意义：首先，按照我国体育行政管理体制，政府绩效评估的对象，包含政府行政机关、项目管理中心和承担行政管理职能的体育协会等；其次，政府体育事业绩效评估从内容角度而言是一种全方位的评估，不仅包含对组织绩效等要素的评估，而且包含针对政策和项目等要素的评估；最后，评估的主要目的是促进我国体育管理的科学化和效率化，以推动体育事业的发展。

针对以上分析，为了明确认识公共体育绩效评估的内容体系，本研究从优化分类的角度将其进行划分 （表1）。

表1 公共体育服务绩效评估内容体系

2 公共体育事业绩效评估的实践进路

研究通过对有关政策文件、体育局的相关报告和部分体育行政部门的公开信息等的分析和描述，从而为我国体育事业绩效评估提供实践维度的认知。具体分析框架依据表1所分的部分进行。

2.1 公共体育组织绩效评估

我国公共体育组织绩效评估主要是指政府体育行政部门的绩效评估问题。公共组织绩效评估起源于20世纪60年代的美国，70年代初达到高潮。我国体育部门自上世纪80年代开展的目标责任制，与后来兴起的社会服务承诺制与效能建设等构成了政府绩效评估的内容。

2.1.1 目标责任制与公共体育组织绩效评估

目标责任制在我国始于上世纪80年代中期，是 “目标管理”技术在我国的变通应用。目标管理包括组织目标的确立、目标分解、目标进展状况的监测反馈、目标完成情况的考核评估等诸多环节，而针对目标完成情况的考核实际上就是绩效评估［2］。

当前，云南、江苏、山西和内蒙等省区的体育系统都实施了体育事业目标责任制管理，通过对阶段内管理目标分解、实施和完成等方面的考察，来实现对政府体育行政部门的绩效评估。如昆明市体育局按照昆体 ［2005］34号文件《关于实施2005年度 〈昆明市县 （市）、区体育工作目标责任制〉考评的通知》精神，对各县 （市）、区开展的群众体育、竞技体育、体育产业等99项考核指标进行了综合考评。

目标责任制实际上是对目标完成程度的测量。理论意义上而言，政府目标责任考核主体应该包含政府、民众和社会组织，但是在现实操作中，变成政府部门一家的工作。评估结果主要应用于相关决策目标的调整和后续工作的开展。目标责任制评估容易操作，时常作为政府部门年终考核的重要形式，因此应用较为广泛。

2.1.2 社会服务承诺制与公共体育组织绩效评估

社会承诺服务制是一种向社会公众承诺标准化、规范化服务并接受社会监督的服务模式。当前，社会承诺服务制被广泛应用于我国政府公共事业中，如在卫生、体育、教育等公共服务领域都开展了社会承诺服务的实践。

当前，江西、山西、河北和宁夏等省区的体育系统开展了社会服务承诺制式的政府绩效评估实践。通过对年度体育系统社会服务承诺的考评来完成政府体育行政部门的绩效评估。如江西省体育局下发了 《关于实行首问责任制、社会服务承诺制、一次性告知制、限时办结制暂行规定的通知》。江西省高安市下发的 《高安市体育局社会服务承诺制规定》则对政府体育行政部门年度承诺的具体内容、违诺处理等进行了详细规定。

社会承诺制的绩效评估方式注重对政府工作程序、态度的考察，这对改变机关工作作风、提高工作效率，建设服务型政府具有重要意义。同时社会承诺制一般和首问负责制、限时回复制等相结合，这对政府提高对民众的回应能力具有非常重要的意义。

2.1.3 机关效能建设与政府绩效评估

机关效能又称行政效能，是行政组织及其人员按照科学化、法制化的规范要求，通过积极、忠实地履行工作职责而体现出来的一种行为效应［3］。效能建设对转变政府机关的工作作风、提高工作效率，以及对建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府具有重要意义。

当前，福建、广东、安徽、浙江和海南等省的体育系统实行了体育行政部门效能建设，如浙江省体育局下发了 《浙江省体育局开展机关效能建设工作的实施方案》和 《省体育局机关效能建设工作计划责任表》。多数实行效能建设的体育行政部门和多数体育局都设立了年度工作目标，然后划分为若干阶段来实施。

机关效能建设是建立办事高效、运转协调和行为规范的现代服务型政府的重要途径。体育系统通过机关效能建设，能够提高政府管理效率和服务民众的程度，进而可以进一步促进我国公共体育事业的持续健康发展。

综合分析以上三种评估形式的现实意义和推广性，笔者认为目标责任制应得到重视。在推广目标责任制的过程中，要注重引入多元评估主体，将体育行政部门的目标尽量细化、量化。

与发达国家相比，我国公共体育组织开展的绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一的规划和指导，评估活动分散在多种管理活动中，由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等问题［4］。由于从不同的角度进行，导致部分报告无法真实反映我国体育组织评估的总体概况。

2.2 公共体育政策绩效评估

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为［5］，目的在于取得有关信息，作为决定政策调整和制定新政策的依据。公共政策评估既是执政当局提高公共政策决策水平、提高执政能力的需要，也是体现公民参政议政和维护自身权益的正当要求［6］。体育政策是我国公共政策的重要构成部分，体育政策评估对推动我国体育政策的科学化具有非常重要的作用。

我国体育政策绩效评估是对体育政策既定目标及其实施效果的评价。“绩效”既包括政策推动的结果，又包含人们心目中认定的满意程度［7］。因此，对体育政策的评估还可以提高公众对体育政策的了解程度和满意度，进而形成对体育政策制定和实施的关注，形成普遍关注体育政策的社会环境，推动我国体育政策的持续完善。

长期以来，由于认识的滞后和政策本身的复杂性，大陆地区公共体育政策形成了一种重制定、轻评估的状况。而在我国台湾地区，体育政策评估开展得如火如荼，很多地方普遍开展了竞技体育政策与学校体育政策的评估工作。台湾学者杨宗文撰文提出 “体育政策评估作为衡量体育政策成效的工具，其意义在于彰显政策资源分配的妥适性。在政府提升体育行政组织层级及增加体育政策资源之际，更加突显体育政策的重要性。”［8］学术界通过对群众体育政策的研究发现，我国 《全民健身计划纲要》在推行过程中，存在严重的阻滞现象，而阻滞现象的出现与政策执行主体的特性、政策文本的品质、政策相对人的认同和政策资源的投入等方面具有密切关系［9］。有学者对陕西省 《全民健身计划纲要》推行以来的发展状况分析后发现，其在体育人口、体育经费等方面的发展效果明显，但还存在参与者主观认识偏差和体育行政部门思想及场馆建设滞后等问题［10］。可喜的是，2005年国家体育总局相关部门对 《全民健身计划纲要》实施十周年总结时表示，经过十年的建设与发展，我国全民健身活动开展效果显著。基于这种情况，很多省市都部署对 《全民健身计划纲要》第一个阶段的实施情况进行评估，如江苏、湖南、四川等省提出要在对 《全民健身计划纲要》第一个阶段的实施情况调查评估的基础上，制订 “全民健身计划”第二阶段的发展规划。

公共体育政策评估由于具有实施时间较长、关涉面较多等原因，开展得较为缓慢，但它对保证决策的科学性和有效性、提高公共体育资源的配置、促进体育事业发展等方面具有重要意义。今后的公共体育政策评估应该注重资源集中、影响大的政策，推动这种公共体育政策发挥最大的正效益。

2.3 公共体育项目绩效评估

公共项目是公共财政投入的主要领域，也是公共管理活动的重要方面。公共项目绩效状况是政府绩效水平的直接表现，也是体现政府管理水平的重要方面。项目绩效评估就是采用社会研究的程序，在一定的政治和组织环境下，系统地调查旨在改善社会环境和条件的社会干预项目的绩效［11］。

当前，我国政府体育行政部门为了实现体育职责，已经实施了很多公共体育项目，如农民健身工程、雪炭工程、青少年体育俱乐部和城乡普遍建设的公共体育设施项目等，这些项目普遍存在重项目立项与建设、轻项目绩效评估的问题。通过公共体育项目的绩效评估，可以对公共体育项目的前期工作、设计、施工及生产运营情况进行系统分析，对公共项目产生的财务、经济、环境、社会效益以及可持续发展进行客观全面的评价，衡量项目实际情况与预测情况的差距，分析产生差距的原因，为该项目的改进和可持续发展提出切实可行的对策，为今后类似公共体育项目决策和管理提供经验教训，达到提高公共体育项目决策水平、提高投资效益的目的。

当前，我国地方政府已经开展了对公共体育项目的评估实践，如 《宁波市2009年全民健身工程实施情况绩效评估报告》，对宁波实施全民健身工程以来的发展情况进行了总结。国家体育总局曾下发 《关于开展全国青少年体育俱乐部检查评估工作的通知》，并于2006年对我国青少年体育俱乐部进行了检查，要求按照检查结果，规范管理。我国多数省市都建立了青少年体育俱乐部的考评机制，如 《山西省青少年体育俱乐部管理暂行办法和检查评估细则》、《广东省青少年体育俱乐部检查评估办法》等。

公共体育项目评估和公共体育政策评估之间具有相通性，因为很多项目就是政策的结果［12］。当前，对国家体育总局和省市体育局实施的一系列公共体育项目的效果、问题等进行考察，对完善项目决策体制，推动项目科学化发展具有重要意义。

2.4 体育行政部门公务人员绩效评估

体育系统公务人员是我国人才资源的重要组成部分，在维护我国公共体育服务水平、促进体育事业发展方面肩负着重要使命。公务员绩效考核制度作为现代政府人力资源管理制度的重要内容，直接关系到公务员个人的成长、政府效率的提高、公共服务质量的改进，还直接反映了公共部门人力资源管理工作的科学化程度［13］。对体育系统公务人员的考评，对于规范其工作作风，提高其工作效率，激发其积极性、主动性和创造性，树立科学的政绩观具有重要意义。

为了实施我国公务员考核，中央组织部、人事部印发了《公务员考核规定 （试行）》。当前，我国体育系统已经普遍实施了公务人员绩效考评制度，普遍采用的是目标责任制的考评方式。如 《山西省体育局机关处 （室）目标责任制考评办法》、《安徽省体育局处级干部年度考核工作办法》等文件的颁布，显示了我国体育系统公务人员评估逐步制度化。但我国体育系统公务人员绩效评估还存在一种不良倾向，即长期以来形成的以竞技体育成绩作为体育工作考核的主要依据，这种状况已经成为和谐体育建设的重大障碍［14］。

我国体育系统的公务人员评估，应该将体育行政部门和相关协会管理人员区别开来。因为体育事业在发展过程中不可避免地要和企业产生联系，一些地方体育管理部门在对其公务人员进行绩效考评时，居然将招商引资等列入评估指标，这种评价标准很容易诱发职务犯罪，在体育行政部门的公务人员评估中应引起注意。

2.5 公共体育经费预算绩效评估

在我国公共体育投入不断增加的情况下，加强对资金预算的管理和绩效评估对提高资金使用效率、建立现代公共财政制度具有非常重要的意义。我国公共体育经费预算绩效评估属于公共事业预算绩效评估的范畴。预算绩效评估是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性的对比分析，对预算决策、配置、使用过程中的单位产出水平所做的综合评价［15］。

当前，我国开展公共体育经费预算绩效评估具有深刻的现实意义。首先，从政策层面上看，贯彻和落实科学发展观，建立节约型社会，打造高效廉洁政府等一系列政策主张，一方面为预算管理改革创造了良好的政策氛围和契机，另一方面，也是社会发展对预算管理改革的客观要求。其次，从改革进程上看，在分税制改革之后，各级政府间的财政收入分配关系基本稳定，预算管理改革的重心开始转向优化预算支出规模和结构方面，并相继进行了一系列旨在提高预算支出效率的管理制度调整。十六届三中全会明确提出，未来一段时间内要将政府预算编制改革和建立预算绩效评价体系列为政府预算管理改革的重点任务。再次，在2004年末，财政部正式出台了 《中央部门预算支出绩效考评管理办法 （试行）》，中央和地方的预算绩效管理改革工作进一步受到重视，地方和中央部门的试点工作稳步开展［16］。公共体育经费预算绩效评估作为改革工作的重要部分，必须顺应改革形势而加快发展步伐。

现阶段，我国公共体育经费预算绩效评估的实践尚未有效开展。由于缺乏切实有效的绩效评估，制约了许多公共体育项目经费预算的管理，更无法对我国体育经费管理进行有效改革，影响了我国体育经费管理的科学化发展。

3 结语

我国公共体育事业绩效评估主要包含公共体育组织绩效评估、公共体育政策绩效评估、公共体育项目绩效评估，体育行政管理人员绩效评估、体育经费预算绩效评估等五个领域。我国公共体育事业绩效评估的现状表明公共体育组织和体育行政人员评估实施得比较好，但诸如公共体育政策、公共体育项目和体育经费预算等方面的评估尚存在差距。研究认为，体育行政部门应该会同其他社会组织对我国体育事业绩效评估的优势领域和薄弱环节进行持续跟进，以推动我国服务型政府建设的进程。

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The Study on the China’s Public Sports Performance Evaluation System：Content System and Pratice Path

HUAN Chang-dian1，XIAO Lin-peng1，LI Zong-hao2
（1.Department of Social Sports and Management，Tianjin Sports University，Tianjin 300381，China；2.Director Office，Tianjin Sports University，Tianjin 300381，China）

Using the methods of literature review and logical analysis，this paper studied the content system of our country’s sports career performance evaluation.The studies find that the government sports performance evaluation has become the important embodiment of the scientific development and correct view of achievement in post.At present the Chinese government sports performance evaluation has organized and implemented：public sports organization performance assessment，performance evaluation of public sports policy，public sports event performance assessment，performance evaluation of public sports system’officials，public sports budget performance evaluation，etc.

public sports；performance evaluation；content system；practice path

G80-05

A

1008-3596（2011）06-0001-04

2011-07-12

国家科技部软科学项目 （2008GXS5B092）

郇昌店 （1980－），男，山东临沭人，讲师，硕士，研究方向为体育管理学。