继承与超越：《贝弗里奇报告》对我国社会保障立法的借鉴与启示

□ 王素芬

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

继承与超越：《贝弗里奇报告》对我国社会保障立法的借鉴与启示

□ 王素芬

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

《贝弗里奇报告》作为社会保障著作中的一部经典文献，其所确立的发展社会保障制度的原则及具体的制度设计不仅奠定了英国及西欧、北欧福利国家社会保障制度的基础，而且对于当下中国社会保障立法也有重要的指导作用。我们应当借鉴 《贝弗里奇报告》及英国福利国家发展的经验，以 《社会保险法》、 《社会救助法》的形式具体贯彻并落实公民的社会保障权，确立社会保险法中的国家、社会与个人的适度责任，以保证社会保障制度的可持续发展，为中国市场经济的繁荣与和谐社会的构建提供制度支持。

《贝弗里奇报告》；社会保障权；社会保险法；社会救助法

在现代社会保障制度发展史中，《贝弗里奇报告》①全称为《贝弗里奇报告——社会保险 和相关服务》，劳动和社会保障部社会保险研究所组织翻译，中国 劳动社会保障出版社2004年版。是一份具有显著的划时代意义的历史性文献。这份报告不仅对英国社会保障制度的建立产生了深远的影响，标志着英国现代福利国家的建成，同时对瑞典、芬兰、法国、意大利等欧洲国家福利制度的建设均具有重要的意义。重读这份报告，对于当下中国社会保障立法工作的开展同样具有诸多启迪。

一、《贝弗里奇报告》产生的历史背景

1941年6月10日，英国战后重建部部长、国会议员阿瑟·格林伍德阁下在众议院宣布：由于工作需要，他以战后重建问题委员会主席的身份安排所有相关部委对英国现行的社会保险方案和相关服务进行一次全面的调查。同时，应他之邀，威廉姆·贝弗里奇爵士②威廉 ·亨 利· 贝弗 里奇 （William Herry Beveridge，1879－1963） ，生于印度的一个英国法官家庭，毕业于牛津大学。1919－1937年期间任伦敦经济学院院长，其后回到牛津大学任教。关于他生平的详细资料请参见Jose Harris，William Beveridge：a biography，Oxford University Press（1997）（2nd edn） ，pp.44－48及 关信 平. 西方 “福利国家之父”——贝弗里奇：兼 论〈贝弗 里奇 报告〉的诞生和影 响［J］.社会学研究，1993，（06）.将出任部际协调委员会主席，负责此次调查工作。自此，一部经典的历史性文献得以诞生。该委员会由贝弗里奇出任主席，并包括由内务部、劳动和兵役部、年金部、卫生部、财政部、关税与消费部等11位政府官员及一位秘书。［1］

社会保险和相关服务部际协调委员会成立之时正值英国与德国法西斯作战激烈之际。在战事紧张之时，英国为什么要专门成立这样一个“和平”委员会呢？

概而言之，即为立足于现时，着眼于未来。首先，社会保险和相关服务部际协调委员会的成立是基于国内民众对于社会保障制度改革的日益强烈的呼声。英国社会保障制度的建设由来已久。最早的立法可以溯源到1601年的 《济贫法》，1834年 《济贫法修正案》（史称“新济贫法”）对济贫方式做了重大的调整，并首次承认了贫困的产生不仅仅是因为个人的懒惰、愚昧、无能，政府与社会也要负责。该《修正案》是英国现代社会救助制度诞生的标志，同时也标志着英国福利国家模式的萌芽。［2］（p18－19）20世纪初叶的社会保险立法仍无法解决工业化带来的各种问题：垄断资本主义阶段的英国阶级矛盾日趋尖锐，工人运动频发，经济危机频现，改革社会保障制度的呼声不断。1941年2月，英国工会联合会提出，国家再也不能向其国民提供没有实际效果的社会保障服务了。当和平时代来到时，必须向民众提供良好的社会保障。其次，成立这样一个“和平”委员会也是为了当时正在进行之中的反法西斯战争鼓舞士气之用。解除战士们的后顾之忧，并能够让其在战后安享幸福生活就是鼓舞他们奋勇作战的最佳兴奋剂。③英国政府许诺，一旦打败了德国法西斯，英国将建立一个公正、平等和富裕的社会。

可见，《贝弗里奇报告》是对英国社会保障制度30年实践经验的全面总结，更是应当时战时情势所需，为饱经战争之苦的官兵与广大人民点燃的一簇熊熊燃烧的照亮未来的火炬，让所有的英国人都看到了希望。

二、《贝弗里奇报告》的主要贡献与实践影响

（一）《贝弗里奇报告》的主要贡献

《贝弗里奇报告》共包括六部分，核心贡献包括四个方面：

⒈阐明了提出建议的三条指导性原则。第一，经验问题。即在规划未来的时候既要充分利用过去积累的丰富经验，又不要被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制；第二，社会保险的地位。应当把社会保险看成是促进社会进步的系列政策之一。成熟的社会保险制度可以提供收入保障，这有助于消除贫困。但贫困仅仅是英国战后重建需要解决的五大问题之一，而且在某种程度上可以说是最容易解决的一个问题。其他问题包括疾病、愚昧、肮脏和懒散；第三，社会保障需要国家与个人的合作。《贝弗里奇报告》在这里明确指出了国家责任的有限性，并指明国家责任不能替代个人责任，国家应当鼓励个人积极参加自愿保险，以为自己及家人提供更高的保障水平。“国家的责任是保障服务的提供和资金的筹集，但在尽职尽责的同时，国家不应扼杀对个人的激励机制，应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。在确定国家最低保障水平时，应该给个人留有一定的空间，使其有积极性参加自愿保险，以为自己及家人提供更高的保障水平。”［3］（p3）

⒉确立了英国社会保险方案遵循的六个原则。社会保险虽然只应被看作 “促成社会进步的政策之一”，但事实上，贝弗里奇是特别强调社会保险在社会保障体系中的核心地位的：“社会保障计划的核心是社会保险方案”。［4］（p9）如何构建社会保险制度自然也成为《贝弗里奇报告》的重要使命。该《报告》在明确提出建议的三条指导性原则之后，进而框定了英国社会保险方案应当遵循的原则：基本生活待遇水平统一；缴费费率统一；行政管理职责统一；待遇水平适当；广泛保障；分门别类，适合不同人群。在这六条原则的基础之上，结合国民救助和自愿保险等辅助措施，社会保障计划提出，其目标是要确保英国民众在任何情况下都不会陷入贫困。这六条原则及其所暗含的内容是根本性的，不可更改的。

⒊指出了改革社会保险制度的具体建议及理由。《贝弗里奇报告》第二部分审视了英国社会保障存在的问题并详细论述了23项改革建议及理由，涉及到退休养老金、生育补贴、工伤保险等多方面。

⒋预见性地制订了社会保障政策。《贝弗里奇报告》的六部分内容较好地设计了“从摇篮到坟墓”的完备的社会保障体系，但这一保障制度能否得以实现还取决于相关的配套措施与政策，其中最主要的包括充分就业政策、全方位医疗康复服务、子女补贴等。

（二）《贝弗里奇报告》的实践影响

⒈作为英国建立福利国家的重要基础，《贝弗里奇报告》的发表受到了英国民众的极大关注，单从此报告的发行量可窥一斑：《贝弗里奇报告》发表后不到一个月的时间内售出10万份，最后销售总量为63.5万份，成为当时最畅销的出版物。［5］《贝弗里奇报告》的确也对英国社会保障制度的建设产生了极为重大的影响，奠定了英国福利国家建设的重要基础。《贝弗里奇报告》为战后英国社会保障立法的制定提供了一个蓝图，1944年英国政府发表的《白皮书》接受了《贝弗里奇报告》的主要原则。1945年英国工党执政后，以部分工业国有化、实行充分就业和社会福利为纲领，先后实行社会保险、工伤、家庭补助和社会促进等四种社会福利法案，基本上建立了一整套比较全面的社会保障制度。1948年工党领袖艾得礼（Attlee）声称，英国已经建立了“福利国家”。贝弗里奇的建议对英国社会保障制度直接的影响在于，其建议被1945年和1946年的实证法所采纳，④英国在1945年通过了《家庭津贴法案》、1946年分别通过了《国民保险法案》和《国民健康服务法案》。英国的社会保险制度得以完全重构。

⒉作为西方“福利国家”的蓝图，《贝弗里奇报告》在一定程度上催生并影响了西欧和北欧福利国家的建设。欧洲国家尤其是北欧各国在设计战后福利制度时都不同程度地参照或者借鉴了《贝弗里奇报告》。如瑞典作为北欧福利国家的典型代表，其福利制度的建设即深受该报告的影响，该国政府在《贝弗里奇报告》内容的基础上开始精心设计自己的“福利国家”的美好形象。从1946年到1950年短短的五年间先后进行了广泛的社会福利方面的各项改革，颁布了不少有关退休养老金、子女补助、医疗保健服务、住房补贴、教育补助等新的法规。［6］（p175）

三、《贝弗里奇报告》对我国社会保障立法的启示

（一）深入贯彻并落实公民的社会保障权

《贝弗里奇报告》首次将社会保障作为公民的一项基本权利予以阐明，并将之贯彻在具体的建议设计中。正是基于该报告的贡献才使得社会保障作为一项基本人权在其后的发展中得到理论上和实践上的广泛认可。从国际层面而言，获得社会保障的权利被1948年联合国《世界人权宣言》列入人权之中，“以最庄严的形式被肯定下来”。［7］（p24）《经济、社会及文化权利国际公约》⑤该公约第9条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”。（1966年）及《儿童权利公约》（1989年）等对于社会保障权均有所规定。同时，这项权利也受到许多国家宪法的承认，如法国1946年10月27日宪法序言第10条和11条的规定。

我国公民的社会保障权在现行《宪法》（1982年）第45条中有着明确的规定，2004年《宪法修正案》又进一步确立 “国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”［8］然而，事实上，与国外社会保障制度建设完备的国家相比，我国公民社会保障权的确立与实现仍存在诸多不足：立法层次不高，内容较为分散，体例不够规范。作为贯彻社会保障权的核心法律规范的《社会保险法》虽然已经出台，但该法仍存在一定的不足：定位不准，责任不明，可操作性不强。因此，对于社会保障权的权利设定和权利实现均需更为详尽的设计。必须打破多年形成的城乡二元结构社会保障体系，建立城乡一体化的社会保障制度，以实现人人普遍享有社会保障权。

（二）明晰社会保险法在社会保障体系中的地位

《贝弗里奇报告》关于社会保障体系主要阐述了三个方面：社会保险、国民救助和自愿保险。但事实上，贝弗里奇特别强调的是社会保险的核心作用：社会保障计划的核心是社会保险方案。［9］（p9）“按照其设计， 当社会保险方案全盘实施时，其提供的收入就应当能够维持人们在各种正常情况下的基本生活”。［10］（p10）《贝弗里奇报告》实际上也是用较多的篇章在阐明社会保险的制度设计。然而，英国社会发展的事实表明，“贝弗里奇关于以保险为基础的保障计划能够满足不同情况的需要的期望是不现实的”，“之后失业的普遍发生，尤其是长期失业，意味着与救助相关的保障计划虽然在贝弗里奇的报告中只做了简短的介绍，但可能具有更重要的社会意义”。［11］（p103）

《贝弗里奇报告》对于社会保险的定位及英国社会发展的实践警示我们，在我国社会保障制度建设过程中，也应当合理地定位社会保险法。在肯定社会保险在社会保障体系中核心地位的同时，也不能过于夸大其作用。在我国，完备的社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利四个方面。在立法制度建设中，应当注重这几方面的协同发展。我国目前的情况是 《社会保险法》因为广泛涉及到生 （生育保险）、老（养老保险）、病（医疗保险）、伤（工伤保险）、失业等人的一生中主要的风险而得到了全国人民的广泛关注，⑥2009年2月全国人大常委会公布《社会保险法》（草案）社会征求意见的结果显示，在不到两个月时间里，征集近7万条意见。这是值得欣喜的。但同时我们的立法部门也应当抓紧制定高层次的 《社会救助法》、《社会优抚法》、《社会福利法》，而不能让《社会保险法》一枝独秀。

（三）明确社会保险责任分配中国家、社会与个人的适度责任

《贝弗里奇报告》中特别强调了提出建议遵循的原则中的国家与个人合作的原则。同时，我们也可以看到，关于社会保险制度建设，贝弗里奇思想的核心即在于权利与义务的统一，而不能由国家财政完全负担。国家所起的作用是什么？正如贝弗里奇在其《报告》中所一再重申的：“公共权力的责任是通过由它所决定的对国民收入的再分配，满足每一个人的需求，给予他名副其实的安全感”。［12］（p23）

然而，战后英国一段时间内社会保障制度建设中在关于国家与个人责任分担问题上并没有真正实现《贝弗里奇报告》中所设计的合理目标。英国的社会保障过度依赖政府，忽视了市场和社会的功能，始终将公平置于首位，而对于效率的侧重则显著不足。由此带来的结果就是抑制了经济的增长，难以有效解决社会的贫困问题。改革社会保障制度，应对福利国家的危机，又成为英国政府一个重要的使命。1985年6月，英国保守党政府在其所提出的一份题为 《社会保障改革——变革的计划》绿皮书中明确指出：社会保障制度应该建立在公众对社会保障的目标与功能的正确理解上，建立在对国家与个人在社会保障制度中的作用和责任的正确理解上。社会保障制度应该遵循这样的基本原则，那就是社会保障并不仅仅是国家的责任，它应该是个人与国家共同的责任，是国家与个人之间的合作，应该是建立在国家责任和个人责任双重支柱上的社会保障制度。绿皮书强调指出，我们必须明确这样的观点，那就是国家应该鼓励而不是取代个人在为其提供生活保障方面所做出的努力，同时国家对有需要的人提供帮助将会继续保持并不断发展。综合而言，该绿皮书突出强调的是在社会保障制度发展中的个人责任。

20世纪90年代以来，福利国家的改革也正体现如上绿皮书的观点，即个人责任的强调、国家责任的弱化——国家所承担的“保护人”的角色逐渐淡化，而更多的将责任转移为个人承担。

通过《贝弗里奇报告》及欧美福利国家的社会实践并结合我国社会保障立法，我们可以得出这样的结论：国家、社会与个人适度责任应当被社会保险法确立为核心理论基础。实践证明，英国、意大利等欧洲国家过于强调国家责任的社会保险制度与智利的个人责任制度均有显著的缺陷。因此，在社会保险制度中，只有实现国家、社会与个人适度责任才能构建与我国经济发展水平相适应并能够进一步促进我国经济发展的社会保障制度。

在此，笔者赞同这样的观点：为了不使国家因提供社会保障而背上沉重的财政包袱，在社会保障制度改革的过程中，我们应确定合理的国家、企业和个人在社会保障中的责任，建立起像德国那样的保险型的社会保障体系，［13］但国家在必要时也可以通过明确其在不同险种中的补贴比例的方式，强化国家责任，并更为充分地保障公民社会保障权的实现。如上原则性的内容应当在我国的《社会保险法》实施细则中予以细化，以增强社会保险法的可操作性。

《贝弗里奇报告》的生命力不仅仅止于它广泛而深刻地影响了战后初期西欧“福利国家”的建立，从更长远的意义上讲，近半个世纪以来欧洲福利制度的每一步发展和变化都在检验着它。换言之，每当人们谈论起西欧福利制度的功过是非以及要对福利制度做出调整修改时，都会去重新考察一下当年贝弗里奇所提出的基本原则和各种设想。［14］从这个意义上讲，贝弗里奇的确 “堪称福利国家社会公民权模式的一个重要的国际设计师。”［15］（p22）“《贝弗里奇报告》构成了为现代福利国家奠定了基础的立法的政策性依据。［16］（p22）中国的社会背景与实践经验虽然与当年的英国及北欧国家的情况有所区别，但社会保障制度的建设与福利社会的目标却更大程度地体现着趋同。由此可见，当下中国社会保障立法重新考察一下《贝弗里奇报告》或许应当成为必须要做的工作。

［1］Jose Harris，William Beveridge： a biography，Oxford University Press（1997）（2nd edn），p.370.

［2］张桂琳，彭润金等.七国社会保障制度研究［M］.中国政法大学出版社，2005.

［3］［4］［9］［10］贝弗里奇报告——社会保险和相关服务［M］.劳动和社会保障部社会保险研究所组织译.中国劳动社会保障出版社，2004.

［5］John Brown，The British Welfare State：A Critical History，Blackwell（1995），p26.

［6］孙炳耀主编.当代英国瑞典社会保障制度［M］.法律出版社，2000.

［7］［12］（法）让－雅克·迪贝卢等.社会保障法［M］.蒋将元译.法律出版社，2002.

［8］宪法［Z］第14条第4款.

［11］［15］［16］ 内维尔·哈里斯等.社会保障法 ［M］.北京大学出版社，2006.

［13］刘翠霄.进城务工人员的社会保障问题［J］.法学研究，2005，（02）：123.

［14］关信平.西方“福利国家”之父——贝弗里奇：兼论《贝弗里奇报告》的诞生和影响［J］.社会学研究，1993，（06）：77.

（责任编辑：高 静）

Inheritance and Deyond：Reference and Inspiration of “Beveridge Report”on China＇s Social Security Legislation

Wang Sufen

“Beveridge Report” as a social security works in the classical literature，they established the principle of development of the social security system and the specific design of the system not only established the United Kingdom and Western Europe，the Nordic welfare state social security system based and for the moment China＇s social security legislation is also an important guiding role.We should refer to the “Beveridge Report” and the British welfare state development experience，“Social Insurance Law”，“Social Assistance Act” in the form of the specific implementation of social security and the implementation of civil rights，the establishment of social insurance law in the state，society and moderate personal responsibility to ensure the sustainable development of the social security system，economic prosperity for the Chinese market and build a harmonious society to provide institutional support.

“Beveridge Report”；right to social security；social insurance law；social assistance law

D632.1

A

1007－8207（2011）09－0106－04

2011－06－27

王素芬 （1970—），女，辽宁台安人，辽宁大学法学院副教授，辽宁大学理论经济学博士后流动站研究人员，法学博士，研究方向为劳动与社会保障法学。

本文系作者主持的教育部项目 “社会保险责任分担机制——国家、社会与个人适度责任研究”的阶段性成果，项目编号：09YJC820050。