公共政策、经济发展与政治稳定：中国村民自治的发展逻辑

陈浩天

（华中师范大学，武汉430079；河南大学，河南开封475000）

公共政策、经济发展与政治稳定：中国村民自治的发展逻辑

陈浩天

（华中师范大学，武汉430079；河南大学，河南开封475000）

公共政策、经济发展、政治稳定是伴随中国村民自治发展的三个重要因素。公共政策制定是村民自治的运行基础，村民自治为公共政策执行树立了正确的价值导向；农村经济发展与基层民主运行互为因果，经济发展促进了社会结构变迁并有助于村民民主价值观的形成；村民自治隶属程序化民主的治理方式，通过合法竞争充分彰显民意。公共政策执行与政治参与的适应程度是决定农村政治稳定的关键因素，其不仅为民主的发育提供充分的空间，而且维持了农村经济的繁荣，保障基层政府的稳定。

村民自治；公共政策；经济发展；政治稳定

引言

20世纪80年代初在广西壮族宜山、罗城两县的一些农民自发组建了一种全新的组织——村民委员会，这是我国基层民主自治组织的最早萌芽。作为农村基层民主政治发展产物的中国村民自治，至今已走过了30年的历程，30年来，在国家制度供给和农民自发创造双重动因推动下，基层村民自治不仅建立了基本的理论与实践框架，而且民主之风日渐深入乡村田野，成为亿万农民群众的政治实践和日常行为。村民自治的实践场域，被人视为一场“静悄悄的革命”，[1]其作为基层直接民主的有效形式，从根本上改变了我国传统的自上而下的授权模式，被誉为世界上最大的“民主训练班”，也是现阶段中国民主政治建设提升的原点。[2]近年来，学界围绕着村民自治的学术争论颇多：既然村民自治有利于保护农民的利益，为什么实践中村民自治发展整体缓慢？为什么经济发达地区民主程度较高？在民主发展过程中政府应该如何通过公共政策进行自我重塑？本文试图运用村民自治这样的“草根”民主方式来揭示我国基层民主30年的发展逻辑。

一、公共政策制定：村民自治的运行基础

1.村民自治为公共政策制定树立了科学的价值导向。对民主价值的诉求是转型期我国政府民生观的必然追求之一。因此，保障基层民众利益的实现是公共政策制定的本质内核。如今的时代是反官僚的时代，对于公共行政来说，这是个艰辛的时代。尽管环境如此，公共行政已经表现出相当的适应能力和创造力。[3]在中国的农村地区，如果说以“家庭联产承包制度”为出发点的公共政策制定是民主自生的惯性使然，那么，农村免除两千多年的“皇粮国税”、全国范围内农村义务教育的实现、新型农村社会保障制度（简称“新农保”）的逐渐实施等一系列社会公共惠农政策无不是建立在民主的基础上。不难看出，农村公共政策是现代国家的一根敏感的神经。基层农民各方面的利益诉求在公共政策的制定过程中不断予以调整、整合、分配，最终形成能为公众所满意的政策运行结果。因此，没有基层民主自治，业已形成的利益结构和财富就不能得到根本保障，村民自治为基层组织公共政策的制定和执行提供了科学导向。

2.村民自治为公共政策制定提供了制度保障。“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排下，某些人通过争取人民的选票取得作出决定的权力。”[4]公共政策的科学化合理化离不开制度的支撑。公共政策的价值目标和实际效用的达成需要相应的制度设计与之契合，以去除公共政策决策过程中的人为和随意因素的不良影响。正如亨廷顿所言：“在政治意识和政治参与正在拓宽的制度内，农民就成了决定性的团体。……如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。如果它积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。”[5]我国农村基层民主其核心内容为村民自治。村民自治是指在农村基层由群众按照法律规定设立村民委员会，自己管理自己的基层事务，以实现自我管理、自我教育、自我服务为目标的一项基本民主制度。农村基层民主的具体内容就是稳步推进村级的“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“四个民主”体现了农民群众在基层社会公共事务中当家作主权利的完整性、统一性和直接性，它们相互衔接，相互渗透，相互促进，统一于农村基层民主政治建设的实践之中。鉴于此，我们应当将工作重点放在调整国家与社会、政府力量与民间力量的关系上，依照公共表达、公共协商、公共选择、公共管理的逻辑，本着“公共事务公共治理”的原则，着力打造一种“民主治理”的公共制度平台。

3.村民自治为公共政策完善建构了规范程序。政府的公共政策制定都是按照既定模式开展的。在理论界，不同的研究人员在不同的语境下，建构了各种公共政策运行过程中的理论范式。国外针对公共政策的运行范式，比如Hog wood and Gunn曾经在吸收前人研究理论的基础上，提出了七种公共政策研究范式，即公共政策的内容、程序、输出、评估、决策、模拟与倡导。[6]今天的中国似乎也面临着与欧洲早年相似的境遇。公众的政治参与和大众的民主诉求已超出了口头和言论表达的范围，与具体的人物、事件和政策以及特定的利益要求相联系，演化为“上访”、“静坐”、“抗议”、“散步”、“群体性事件”、网络“公审”和“拍砖”等行动。在农村当基层民众的利益受到损害，或者正当的民主程序无法得到合理表达时，他们往往采取一些极端的方式来对自己的权利进行捍卫。既有的体制和制度安排不仅不能有效地化解这些诉求和情绪化的行动，反而成了问题的“症结”所在，因此，越是依赖既有的体制和制度安排来化解问题，越会加深民众和政府之间的积怨。面对大量的不可预期的群体行为，具体的个案式的解决办法和“救火队”式的工作方法，让政府决策部门政令批文不断，“预警方案”层出不穷，但依然不能摆脱疲于应对的局面。因此，基层政府的民主制度必需朝着透明、规范的方向迈进。

4.村民自治的法制进程为公共政策执行提供了理论支撑。公共政策是政治实体为了实现社会价值而进行的权威性分配，民主与公共政策息息相关。村民自治的运行改变了以往中央政府政策的行政执行方式。我国在1987年制定的《村民委员会组织法》（试行）中明确规定，乡级的基础政府应对村民自治的工作给予引导和协作，因而明确了乡镇政府的依法行政、村民委员会依照法律规定开展自治活动，该规定虽然削弱了基层政府的领导地位，但却为基层公众所拥护。在以后村民自治的实践中，依然凸显出了乡级政府的指导而非领导地位。中央政府在2002年和2006年相继出台了《关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》、《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》两部文件，在选举程序和内容上对村民自治的运行实践做了较为明晰的规定，在以后的政治实践中，中央政府针对村民选举过程中出现的贿选等新问题，2009年审议通过了《关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知》，2010年全国人大常委会通过了修改后的村组法，完善了村民委员会成员的选举和罢免程序。中央政府下发的一系列基层民主治理的文件，寓意着我国村级民主法制进程得到提升，为中央惠农政策在农村的开展扫清了障碍。

二、农村经济发展：民主能力提升的动力源泉

1.经济发展是村民自治发育的基础。政治学家都倾向于认为在没有明显不公平的前提下，经济发展与民主发展是紧密相连的。随着更多乡村居民富裕程度的提高，其对民主程序和更大的政治参与的要求会提高。[7]在政治学的文本中，一种最为普遍的观点是，经济发展导致民主化，①解决好农村和农业问题说到底就是要把农民的事情办好。中国的经济自改革开放后飞速发展，工业化、市场化程度越来越高，而农业、农村、农民和农民工（简称“四农”）问题的解决却仍在探索阶段。不论是从农村人口数量还是城乡二元机制的耦合看，农村问题都是影响中国经济发展的根本问题。因此，加速发展商品经济，加快农业的发展进程，不断改善农民群众的生活水平，将是今后农业和农村工作的重点。村民自治正是顺应了这一时势而生的，其宗旨就在于通过一系列的民主活动来改变农业生产、经营方式，实现政治上的民主和经济上的繁荣同频共振。

2.经济发展是民主治理的目标。农村基层民主是农村经济发展的政治保证。[8]村民自治通过“四个民主”实现“三个自我”，进而实现村民依法处理自己的事情。村民通过选举、决策对村中重大事务以“民主”方式确定取舍抉择。一方面，农民的利益得到彰显，另一方面，决策一旦失误，村民们也要风险共担。民主管理就其内容来讲，经济活动的成分仍占有很大的比重。根据华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目的观察，现阶段村民通过民主管理的主要内涵就是对村内经济活动的管理。目前，随着村民自治活动的不断深入，各地都建立健全了一些民主监督机制，诸如“十公开、一监督”、“村民监督小组”以及河南邓州地区的“‘4+2’工作法”等等，都是对基层监督机制的有效创新，但就其公开和监督的内容来讲也大都针对经济活动，涉及村民切身利益的经济、政治活动是他们关心的热点和焦点。

3.经济发展促使民主价值观的形成。农村基层民主政治建设，是农村社会发展的必然结果，其动力来源是生产力与生产关系的基本矛盾。由于经济发展造就了新的经济阶层和公共权力中心，他们要求政治参与、分散决策权、维护自身利益。亨廷顿提出，使民主不仅成为一种主流政体而且是一种普遍政体的两个因素即“经济发展以及非西方文化对民主的接受程度”。[11]他认为经济诱因对民主的发展水平起着至关重要的作用。民主的发展首先是建立在经济充分发展的前提之下，因为经济的繁荣，成就了新的阶层和权利表达模式；同时，经济的发展促进了整个社会阶层的分化，有利于民主价值观的滋生和形成。

4.农村经济发展与基层民主参与互为因果。村民自治作为农村基层的治理方式，首先是围绕适应经济增长内外环境的自我修正；其次，它也是一种政府与民众的博弈行为。一个具体的政府分配资源的过程，必须经过4个基本环节:利益表达、利益综合、政策制定和政策执行。[9]在现有的基层民主治理的框架下，基层民众的需求一般通过三个途径来表达:一是在由中央政府提供的政策框架内，探寻实现自身利益的时机，譬如通过修正村民自治的程序来提升村民自身参与政治实践的能力；二是采取非常态的行为伺机表达群体的不满情绪；三是基层民主在预期到不利于自身群体利益的前提下，主观要求突破固有的僵化体制，使自身群体获利。以上三种方式，都是在基层民众自身的利益诉求受到干扰的前提下，为了利益而进行主观博弈，推动政府政策的不断变革与完善，从而达到主观利益与客观利益的互补。[10]

三、公共秩序的稳定：基层民主运行的终极目标

1.村民自治选举是合法竞争的产物。基础民主通过选举的民主自治方式，使公共权力得到广泛的认同，同时获得相应的权威和稳定。因此，在村民自治过程中遭遇到的困境，只有在村民选举中才能得以协调。应通过不断完善村民选举的程序，形成稳定的制度。因为没有科学的民主制度，就不能确立选举的科学性，民主选举的结果可能在整个政治生态文明与乡土政治中发生变异。所以，建构一套完备的选举制度，成为村民自治研究的重点。在整个村民自治民主实践过程中，村民委员会处于核心位置，因为选举结果代表了公共权力的权威与公共政策的执行。从这个角度来讲，我国村民自治的实践并不是以“海选”为里程碑的，不考虑客观环境，而简单地通过“数人头”的方式来展示民主的效果，也与我国村民自治政策的初衷相悖。但在目前农村基层民主的运行中，也确实存在诸多民主程序的现实困境。如于建嵘撰文认为村民自治在实践运行过程中存在“‘两委’矛盾突出、选举‘乱像’、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突”五大治理困境。[14]因此，更多现实问题需要得到实践的审视。

2.基层民主自治模式为村民权利彰显提供出口。“政治平衡性涉及政治组织的制度化建设，平衡性程度折射了政治组织机构为政治参与团体和个人提供政治参与渠道的程度。”[12]也即，政治系统提供给公民政治参与的政策化途径越多，就越能修正基层民众的政治参与行动。在村民自治制度建立之前，有些农村村干部简直就是“土皇帝”，作风简单粗暴，唯我独尊。村民自治的建立通过实行村务公开、民主管理、建立村民代表会议制度，使农民能够充分行使法律赋予的权利，参与和监督村务，真正体现了人民群众的主人翁地位。同时，也使基层干部有了制度约束，有了民主监督，把住了“权力关”、“人情关”、“决策关”、“花钱关”，改变了过去“一言堂”的作风，有效地消除了群众与干部之间的隔阂，密切了党群、干群关系。现阶段我国农村政治基本稳定，但社会矛盾相对突出，上个世纪90年代以来，由于“经营城市”和农村中的土地征用高潮，“社会抗争”事件剧增，事关农民工在外地讨薪的事件造成的风波也屡见报端。在贫富差距巨大的社会里，正规的权益表达渠道很可能由富人掌握，而穷人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声。[13]“村民自治”起到一定的“减震阀”的作用，有助于营造社会公平、公正氛围和和谐社会关系的建立及营造新农村建设的良性大环境。

3.村级民主的发展丰腴农村地区稳定的土壤。我国的经济体制改革，首先是从农村开始的。邓小平说过：“为什么要从农村开始呢？因为农村人口占我国人口的百分之八十，农村不稳定，整个局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困……进行农村改革，给农村自主权，给基层自治权，这样一下子就把农民的积极性调动起来了，把基层的积极性调动起来了，面貌就改变了。”[15]倘若撇开一切条件，仅基于民主的一般原理，可以看出民主在理论上存在诸多有利于政治稳定的因素。村民自治“四个民主”的实施，使广大基层民众得以在现行的政治生态中更大限度地参与政治实践，充分彰显自己的民主权利，及时化解基层民众的内部矛盾，增强了基层民众主人翁的主体地位，实现了基层民众个人意志与政府公共政策协调的顺畅，保障了乡村社会的政治稳定。

4.村民自治依托公共政策而形成强制性的约束和监督。村民自治是当前中国农村的治理模式，是国家在农村公共政策的安排。这一制度的兴起，经历了从强制性制度变迁到诱致性制度的嬗变。“政府公共政策的科学性与政治参与的适应性实践是制约农村政治稳定的关键因素之一。”[16]随着村民自治治理模式的发展，基层民众的政治参与积极性将越来越高，成为亿万农民群众的政治实践和日常行为。

结语

村民自治制度并不是包治农村问题的万应灵药，特别是在村民自治制度本身还不完善、实施也不完全到位的情况下更是如此。任何一种公共政策总是要嵌入到特定的社会结构和社会文化之中。当政策能够成功嵌入到社会结构中时,就能够借助这种相互的整合推动自身的发展,使其变迁得以深化。村民自治的完善不仅需要行政权力的下放,也离不开我们现实社会环境的支撑。民主作为一种政治制度，终究要装进国家这个“容器”里，所以国家的整合是民主的前提。[17]村民自治肯定是有助于农村社会稳定的一项制度，而不是对农村社会稳定的新的威胁。通过公共政策的制定与执行，实现政治的民主化，保持政治的稳定，是改革开放以来中国政治发展追求的基本目标之一。这个目标体现了中国发展的迫切需求，也为中国政治发展的稳定提供了无限的可能。

注释：

①关于政治发展与经济成就之间存在什么样的关系？国外学者进行了较多的讨论。上个世纪50年代末期，莱纳和利普赛特首先通过不少证据提出了“一个国家的经济状况越好，它维系民主制度的可能性越大”观点，此观点长期占据主流一直持续至今。1968年亨廷顿曾提出“由此可见，财富与民主制度之间是极为相关的”。1994年，西摩·马丁·利普赛特（Seymour Martin Lipset）采用精巧的统计方法，通过对经济增长和民主化进行模拟认为“经济发展不是政治发展的必要前提，经济增长虽然只是民主化的要素之一，国家如果提高公民生活水平和教育程度为民主打下了基础。

[1]徐勇.村民自治：一场“静悄悄的革命[J].人民论坛,2008,(17).

[2]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社,1997:3.

[3][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003:70-71.

[4]熊彼特.资本主义、社会主义与民主[M].北京:商务印书馆，1999:415、395-396.

[5]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,译.北京:三联书店，1989:267.

[6]米切尔·黑尧.现代国家的政策过程[M].赵成根,译.北京：中国青年出版社，2004:6.

[7]燕继荣.“中国式民主”的理论构建[J].经济社会体制比较,2010,（3）.

[8]戴维·茨威格.中国农村的选举、民主价值及经济发展（下）[J].张定淮,金姗姗,译.国外理论动态，2008,（8）.

[9]安东尼·摩斯.民主的经济理论[M].上海：上海人民出版社,2005:9.

[10]朱光磊.中国社会各阶层分析[M].天津:天津人民出版社，1998:236.

[11][美]萨缪尔·亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮[M].上海：上海三联书店，1998.

[12][美]格林斯坦，波尔斯比.政治学手册精选[M].北京:商务印书馆，1996:156.

[13][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：东方出版社,2005：77.

[14]于建嵘.村民自治：价值和困境[J].学习与探索，2010,（4）.

[15]邓小平.改革的步子要加快[A]//邓小平文选(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993：237、238.

[16][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988:286.

[17]刘渝.民主的细节[M].上海：三联出版社,2009:285.

F32

A

1002-7408（2011）11-0070-03

国家社会科学基金重点项目“基层民主发展的途径与机制研究”（08AZZ003）阶段性成果。

陈浩天（1984—），男，河南开封人，华中师范大学政治学研究院博士研究生，河南大学讲师，研究方向：基层政府的运行和发展。

[责任编缉：孙巍]