我国基层政府实施官员问责制的局限性及完善措施

卢智增，黄春花

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541004）

我国基层政府实施官员问责制的局限性及完善措施

卢智增，黄春花

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541004）

实施“官员”问责制最根本的理论基础是国家的一切权力属于人民。基层政府实施官员问责有其特殊的意义。当前，官员问责制在基层政府的实施中还存在诸多的局限性，应从明确基层政府各部门职责、加强行政伦理道德建设、完善问责制法律法规、强化媒体及公众的监督力度等方面入手改变这一现状。

基层政府；官员问责制；局限性；完善措施

在近几年的政府改革过程中，“询问和质询”、“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”、“罢免或撤换”等字眼不断出现在广大民众的视野中，表明了对于政府官员的“问责”走向了一个新的时代。但是由于历史、政治、国情等因素的影响，官员问责制在实施的过程中出现了许多问题，诸如权责不清、程序混乱、缺乏规范、监督不力等等，这些问题在基层尤为突出。本文主要针对基层政府实施官员问责制的局限性及完善措施进行探讨，以期抛砖引玉。

一、实施官员问责制的理论基础

1.主权在民理论。我国宪法规定：“国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”胡锦涛同志在十七大报告里也指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”[1]在现代社会，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，人民主权是绝对的、神圣的、不可侵犯的，人民是国家权力的源泉，也是国家长治久安的源泉。政府官员则是人民的公仆，人民赋予其多少权力，他们就应该承担多少责任。

2.委托-代理模式。委托代理，从一般意义上讲，是由所有者选择一个代理人来代替自己行使权力，所有者只是负责监督和约束。对于官员问责制而言，无论从理论或者实践上来说，即人民选择一种长效机制来监督和约束代替他们行使行政权力的政府及其官员。人民是权力的所有者，但是人民不可能都来行使权力，因此就需要一个代理者——政府及其官员，这些人是公民中的一小部分人，由他们组成代议机构行使公共权力，从而有效地管理国家和社会事务。而这些公共权力并不是无限的，需要置于人民代表的监督约束之下，因此，人民在委托代理的同时，也就保留了对政府工作情况的监督权。目前，我国倡导人民民主的进程虽然在不断加快，但权力执行者的意志并没有真正完全顺应人民的意志，一旦权力执行者在行使权力时失去制约而滥用权力，国家和人民的利益就会受到损害，因此，这些滥用权力者必须受到应有的惩罚，构建官员问责制才能很好地体现责任监督和约束机制的作用。

3.社会契约论。社会契约理论是把政府权力的正当性建立在公民与公民或公民与政府之间签订政治契约的基础上，并以契约的内容来约束国家与政府行为的学说。卢梭认为，政府权力理论是以自然人与自然人、公民与政府的两次契约签订为基础的。第一次契约是自然人之间签订，以组成社会共同体，其意志就是“公意”，这是主权者间的行为，是主权的最高体现。为了使“公意”得以实施，需要有一个执行公意的组织机构，于是人们又同政府签订了契约，由政府来掌握管理社会的治权。当政府的行为违背“公意”时，政府的权力就是“非正义”的。[2]在我国，政府与公民的关系应该是平等的。从经济学的角度看，公民与政府可以比喻为消费者和供给者，公民通过纳税的方式向政府提供资金，政府这个大机构则用收税得来的资金雇佣政府工作人员，这些工作人员就用服务来回馈公民，履行自己应该承担的责任和义务。公民作为出资方，就应该有权利来选择为自己、为社会服务的工作人员，同时保留对这些工作人员监督和制约的权力。

4.公共行政原则。“公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。公共行政原则主要包括：①法制原则；②服务原则；③效率原则；④责任原则。公共行政原则体现了权责一致、权责对等的基本原理。”[3]我国政府正处于转型期，以依法治国为原则，打造一个高效率、服务型的责任政府是我国政府实行公共行政管理的目标，官员是实现这一目标的执行者。政府官员手中的权力是人民赋予的，官员有权必有责，有权就必须同时存在制约，如果官员脱离了责任而致使权力单独存在，那么他们就是不负责任的，也就意味着这些官员不符合民主政治的要求，相应的也就失去了成为政府官员的资格。因此，只有遏制权力的侵犯性和腐蚀性，才能实现权力与责任的平衡发展。

二、基层政府实施官员问责制的特殊意义

基层政府是最直接接触老百姓的一级政府，也是国家与社会沟通的关键桥梁。基层政府无论是在政策制定、执行和管理能力方面，还是在基层公务员日常执法、服务百姓的素质方面，都直接影响着人民群众对政府的看法和态度，影响着政府的形象。因此，基层政府实施官员问责制具有特殊意义。

1.有利于加强基层政府的廉政建设，提高政府官员的施政水平。我国是一个深受封建思想影响的国家，至今为止，“官本位”的思想仍占据一定的地位，基层政府尤为突出。有些地方经济还不够发达，教育体系不够完备，乡规民风对政府的日常工作还有很深的影响。长期的封建社会所形成的伦理观念和等级制度阻碍了人才的培育、选拔和任用，导致地方的很多官员在意识上忽略了权力拥有者应当承担的责任，跑官、卖官、弄虚作假等现象层出不穷，在行政过程中为己牟利、为所在的小团体牟利，腐败之风盛行。官员问责制的实施，有机统一了权力和责任，它将权责一致的理念深入贯彻到每一个官员的日常工作中，官员问责制约束每一个基层政府官员的行为，要求官员奉公守法、廉洁自律、尽职尽责，坚持全心全意为人民服务的理念，不断提高其施政水平。

2.有利于转变政府职能，提高基层政府办事效率，建立责任型政府。温家宝总理说过，政府的一切权力都是人民赋予的，只有人民监督政府，政府才不会懈怠，要强调“有权必有责，用权受监督，侵权需赔偿”。[4]在政治民主化的今天，民众要求政府应使权力与责任有机统一，官员问责制正好体现了这一要求。基层政府合理构建和实施官员问责制度，能够及时追究那些没有尽职尽责甚至违法乱纪的官员应当承担的责任，同时促使其他官员合法、正当地使用手中权力，转变只为上级领导负责的工作观念，真正做到关注民生、反映民意，以一个公共服务提供者的身份为民众服务，不断提高基层政府的施政水平和办事效率，建立高效、创新的责任型政府。

3.有利于约束基层政府工作人员的行为，提高他们的整体素质。21世纪最大的竞争是人才竞争。在政府机构中，人才资源就是政府机构的血肉和骨架的链接。政府只有紧跟时代潮流，不断转变施政理念，才能更好地适应社会。我国是一个官本位思想和人情味极度浓厚的国家，权力过大和任人唯亲的现象非常突出。领导权力过大容易出现“一言堂”、形象工程和违规上马等情形，给国家和人民带来巨大的损失；而任人唯亲即所谓的“后台”、“关系”，任人不举贤、不举德，导致国家失去大量人才，也使有学之士对“官场”失去了信心。官员问责制的实施，有利于整顿吏治，提高官员的政治觉悟和道德素质，有利于建立“任人唯贤，以德为标”的人才机制，不断提高领导干部队伍的素质，进而能够储备到更多的治国人才。

4.有利于密切干群关系，重塑政府形象。人们希望“官民一家”。但从古至今，官民从来就没有真正成为过一家，官在百姓的心中一直都是高高在上，有钱有权是很多百姓眼中的官，官民之间有着一条很深的鸿沟。不仅如此，现实中一些政府存在很多失信的现象，比如忽视人民呼声，相互推诿分内职责，工作失职乱找借口，对上瞒骗对下敷衍等等，严重损害了政府的形象，影响我国经济社会的稳定发展。官员问责制具备了足够的刚性，能够从源头上防止政府及其官员滥用、误用权力，从不同层面上追究官员不作为、乱作为、慢作为的责任，同时通过“阳光型政府”的民众监督作用，促进政府职能和行政效率的提高，突出政府职能，密切干群关系，提高政府的公信力，塑造责任政府的形象。

三、当前基层政府实施官员问责制的局限性

目前虽然国家在官员问责方面出台了相关的法规和条例，各地政府也建立和制定了相关的政府规章和办法规定，但官员问责制在各地基层政府实施的过程中还存在许多不容忽视的问题，面临诸多的困境。

1.政府部门权责不清、权限不明导致问责客体模糊。政出多门、职能交叉重叠等现象是目前很多基层政府存在的通病，这种通病是导致问责客体责任标准模糊不清、责任承担不明确的重要原因，也是基层政府在实施官员问责制过程中的主要障碍之一。这种责任上的模糊不清有以下几种情况：一是领导拥有多重身份致使在追究责任过程中无法确定其应该承担的责任内容；二是政府部门职能交叉存在“踢皮球”现状，最终使问责不了了之；三是正职和副职间权责不明，导致在追究责任时难以掌握承担责任的“度”，从而出现疑问甚至不公平现象。[5]这些不科学的职能划分和职位分类使在出现事故时无法确定责任人，或者是政府机关随便找个“替罪羊”来堵悠悠众口，其结果都违背了官员问责制的本意和初衷，难以让受罚人心服，也难以让百姓信服，更不能有效地推行官员问责制。

2.问责措施不健全，需要进一步完善。问责措施不健全最主要体现在程序、范围和标准这几个方面：程序上，虽然目前国家已经初步制定了相关的问责程序，但是相对于基层政府而言，问责程序在启动和回应上还很不规范。很多已经进入问责程序的案例还仅限由国家党政机关来启动，地方基层政府几乎很少有独立的问责启动程序，而且官员问责的形式以及问责后的出路只由政府内部来向公众回应，没有做到真正的公开透明。[5]范围上，还存在着很大的狭隘性，纵观近几年的官员问责案例，被问责的官员几乎都是震惊全国、引起重大影响的事故，但实际上，在很多基层政府，并没有那么多的重大事故发生，基层官员更多存在的是“庸、懒、散”现象，这些“不求有功、但求无过”的“无为”官员却没有被问责，因为问责的范围还没真正囊括到这个领域。标准上，没有形成统一的追究细则。同一种行为，在不同的地方其问责结果不同，在不同的时间问责的结果也不同。没有统一的制度化规范，就容易导致基层政府在实施问责制时存在盲目性和随意性，从而阻碍了官员问责制在基层政府的有效实施。

3.基层官员行政伦理缺失导致问责追究难度大。行政伦理相当于一种“软约束”，更多趋向于官员的职能意识和道德观念。但在基层政府的职能部门中，这种伦理道德意识建设还非常滞后。第一，很多官员还没有形成一种责任感，没有把“以民为本，执政为民”上升到一种高度的自我责任感和荣誉感。第二，在中国传统的观念里有一种“畏官”心态，官员“对上负责”的现象还普遍存在，“对上负责”却忽视了“对下负责”，于是对于百姓之事趋于应付和走过场，之于百姓有一种高高在上的优越感和统治感。第三，在官场特别是基层官场中盛行“潜规则”之风，“一言堂”和“组织安排”等现象还普遍存在，官场缺乏深厚的行政伦理道德氛围。在这些观念下，官员失去了其原本之于社会和公众的意义，责任意识和政治道德弱化，官员问责制的实施往往流于形式。

4.官员问责制缺乏专门的法律法规制约。近几年来，虽然各地都制定了很多关于问责方面的规章制度，但对于刚起步不久的官员问责制而言，还是缺乏整体系统的规章制度的支撑。首先，至今为止还没有一部关于官员问责的全国统一法律法规，而基层政府制定的地方规章更是零散、薄弱和缺乏体系。问责的主客体、问责程序、问责范围等等都还不具有高度的法制性和权威性。其次，我国虽然一直在倡导建设法制型国家，但在实践过程中，“人治高于法治”的情况还存在，人为因素的干预致使官员问责在实施过程中容易偏离其正常走向，使官员问责制举步维艰。最后，有关的问责制度规章的制定缺乏创新。基层政府官员问责制的制定很少有结合当地的实际情况进行制定，大部分都是在原有的基础上进行规范和调控，相关的配套设施并不健全，比如政府的绩效考核机制、官员问责后的救济制度、政府信息公开机制、申诉制度等等，这些都制约着官员问责制度的发展。

5.媒体监督力度不够，导致问责信息缺乏透明度和完整性。媒体监督力量不够体现在两个方面：一是媒体自身因素。媒体监督的有效运用，有利于促进政府信息公开，激发公众监督政府官员行为的热情，但是，受媒介自身及外在因素的影响，一些媒体在进行监督时为引起报道的轰动而扩大了问责的主客体，同时在人与事之间混淆了主次对象，缺乏公正的问责心态；二是行政权力对大众传媒的控制。在很多地方基层政府中，新闻媒体很多时候并没有完全的自主性，大众传媒在很多情况下只是政府向公众宣传的一种手段，官员问责信息在这些时候就是一种“官方说法”，缺乏真实性和透明度。

四、完善基层政府实施官员问责制的措施

1.明确基层政府各部门的责任和权限，“谁出错谁负责”。明确政府各职能部门权责是完善官员问责制的前提，合理定位基层政府职能是检验政府责任的一个标准。而针对权责如何划分的问题，应该明确以下三点：（1）合理划分基层政府中党政之间的职责、权力、责任。在基层政府工作过程中，以党代政、以党代法的现象经常出现，因此，只有从行政部门中把党的角色划分出来，才能真正明确党政之间的权责关系。[6]（2）理清基层政府各职能部门职能分工。目前我国的一些地方政府进行的机构改革或者大部制改革等都能有效地减少政府机构的重叠和职能的交叉等现象。要调整职能分工，合理划分各部门之间以及部门人员之间的权限与责任，以形成完整的政府责任链条。（3）建立健全岗位责任制和公务员的绩效考核机制，使二者能够紧密有效地结合起来。把责任具体量化到个人，明确划分正副职之间的责任权限，落实基层政府公务员的个人工作职责，全面考核所有公务员的德、能、勤、绩、廉，制定有针对性的分类考核制度，结合职位说明书和岗位责任制的具体要求，科学合理地为实施官员问责提供有效依据。

2.完善问责措施，实现问责主体多元化。制定公平、科学的问责措施是基层政府有效实施官员问责制的前提。一是各基层政府要有一个统一、完整的问责程序，从问责的启动到最终的问责结果回应上都能自成体系；二是在问责范围上能打破其狭隘性，不仅要对重大事故问责，还要对政府日常工作中出现的问题进行问责，扩大问责范围，转变官员的工作作风；三是制定责任标准，明确何为失职，哪种官员应该为哪种行为负何种责任，是连带责任还是独立责任，是集体责任还是个人责任等等，这些都要有一个明确的标准。

在完善这些问责措施的基础上，还要注意实现问责主体的多元化。一是加强人大的刚性问责功能，这是我国行政问责制度设计一个最为关键的突破口，也是行政问责制的核心内容。二是有效统合权力机关（基层政府人大）、司法机关（检察机关、纪检监察机关）、政府之外的监督系统（群众、新闻媒体）等力量，切实实现对基层政府官员的行政问责，监督官员有效行使行政权力，预防政府工作人员对权力滥用，从而提升问责的公正性和透明性，促使政府官员时时处处如履薄冰，谨慎用权。只有实现问责主体多元化，才能保证行政问责制中没有缺失的环节，形成良好互动的责任体系。

3.加强行政伦理道德建设，提高基层官员的整体素质。我国倡导建设一个法治与德治相结合的社会主义国家，如果说法律是官员问责制建设的“钢筋铁骨”，那么行政伦理道德就是建设官员问责制的“思想灵魂”。在这个体制改革和政府再造的十字路口上，要充分体现行政伦理道德的因素，道德化内容应包含在体制和制度之中，从而为政府行政人员道德意识的成长提供一个良好的平台。首先，政府在进行社会公共管理时，要把行政伦理道德的思想依附在权力的行使上，以德为基础创建新型的社会管理模式，使德治成为维护社会稳定的管理方式之一。其次，要使伦理道德思想渗透到个体层面上，使政府官员甚至是社会公众个体都普遍生成道德意识，这样，政府工作人员在日常的职业活动中就能自觉形成一种以德为本的主观性和自主性。最后，基层政府应该把社会公共治理与真实的伦理关系相结合，根据现实的伦理道德精神去规划和建立制度，谋求制度的道德化，稳定社会治理。

真正有效的官员问责，不仅要来自于法律法规的刚性，还需要有思想道德教育这种“软压力”，当政府官员受到良好的行政伦理道德教育感化并化为其自身的价值后，官员的个人素质和工作能力都会达到一个更高的层次，这种变化不是单一的，它会形成一种氛围影响和带动整体，使“以民为本”的理念化为一种公共价值，提高政府官员的整体素质，还能增强民众对官员的信任感，提高政府的亲和力和公信力，从而为推行官员问责制提供更加强硬的后盾。

4.完善问责制的法制建设，实现官员问责制的制度化、法制化。（1）加快相关法律法规的建立。我国应尽快制定一部统一的《官员问责法》，它可以作为一个统一的标杆来引导基层政府依法问责，将官员问责的主客体、程序、范围、标准等内容以法的形式确定下来，改变问责客体的被动性，使所有政府官员在责任面前人人平等，尽量减少因问责措施不完善而出现的“替罪羊”、“丢车保帅”的情况，同时改变各基层政府地方性规章制度的零散性和差异性的现象，让地方问责制度向着一个整体、统一的方向完善。（2）增强基层政府官员的法律意识，提高依法行政的水平。在基层政府，官员问责立法工作相对滞后，基层官员依法行政意识还比较薄弱，行政中比较容易出现听命行事或者自由随意行为，这些都影响了地方的法制建设包括问责制的构建和实施。因此，不仅要增强官员的法律意识，提高法律素养，把依法行政贯彻到日常管理中去，同时还要加强地方人大对政府官员依法行政的监督力度，这样才能提高问责制的可操作性，使问责制真正走向法制化和制度化。（3）刚性地执行官员问责制度，减少制度外的操作空间。在官场这个小社会里，不乏一些不良官员利用职务之便把问责制变成自己的私人报复工具或者手段，在问责时出现问责过度或者过宽等情况，严重影响官员问责的公平性和公开性。对此必须警惕和防范。（4）建立和健全官员问责制的配套设施，特别是问责后的救助机制。我们不能保证每一次问责都是公正公平的，当不慎出现“替罪羊”这样的情况时救助机制就能够发挥其有效作用，被问责官员能够通过救助机制再次申请复核、申诉和提请仲裁，同时还能够获得必要的事后补偿。[13]

5.强化媒体和公众的监督力度，实现问责工作透明化。马克思主义认为，只有人民群众实现了对权力的监督，才是真正有效的制约，离开了人民群众的监督来谈所谓制约问题，是永远无法找到权力制约的有效途径的。因此，舆论媒体监督是强化政府问责、增强政府回应力的有力手段之一。媒体具有公开事实、传播速度快、影响广泛而深远、深刻揭露事实等特点，能够快速集中大众的注意力，形成巨大的社会压力而迫使政府积极关注和解决问题；它能够给政府官员施加强大的压力，及时依法严惩不作为或乱作为的行政人员。因此，要强化媒体的监督力度，首先保障媒体的知情权，政府绝对不能垄断工作信息，公开事实才能减轻公众的恐慌和对政府的不信任度。其次要保障新闻媒体正当的采访权和播报权，利用媒体的影响力快捷地公开政府日常工作行为，让公众更好地监督政府。最后要建立更加完善的媒体监督法，利用法律的形式保障媒体能够对事实真相进行客观公正的报道，使媒体的正面力量在法的保障下显现其独立性和有效性，同时也能够规范媒体的“伪舆论监督”行为，实现问责信息的公正透明。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会的报告[DB/OL].http:∥politics.people.com.cn/GB/1024/6429094.html,2007-10-15.

[2]朱洪.我国实施官员问责制的现状及对策研究[D].南昌大学,2007.

[3]百度百科.公共行政[DB/OL].http://baike.baidu.com/view/9269.htm.

[4]温家宝.政府工作报告——2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上[N].人民日报,2004-03-17.

[5]周利平.论官员问责制的意义及其实践困境[J].四川行政学院学报,2008，（4）.

[6]肖光荣.近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考[J].政治学研究,2007，（3）.

D630

A

1002-7408（2011）11-0007-04

国家社会科学基金项目“泛北部湾区域生态文明共享模式及实现机制研究”（11XKS010）的阶段性成果；广西壮族自治区教育厅2011年科研课题“社会治理变革中的党政干部网络舆情应对机制研究”的阶段性成果。

卢智增（1973-），男，瑶族，湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院副教授，主要从事公共行政改革研究；黄春花（1988-），女，广西北海人，桂林理工大学人文社会科学学院学生。

[责任编辑：宇 辉]