转型期政府权力与公共权力的调适——以国家和社会关系为视角

张士威，蔡文胤，吕承文

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州225123）

转型期政府权力与公共权力的调适
——以国家和社会关系为视角

张士威，蔡文胤，吕承文

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州225123）

转型期意味着我国国家与社会关系由“社会国家化”逐渐向“国家与社会竞合”阶段过渡，意味着政府权力与公共权力的合理定位。然而在社会转型的实际过程中，政府权力与公共权力的关系定位还不甚明晰，边界模糊。因此，厘清政府权力与公共权力之间的关系，对传统的政府权力与公共权力加以调适，乃是转型期社会的重要任务。

国家与社会；政府权力；公共权力；调适

一、问题的缘起

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国进入了历史性的社会转型期，国家与社会关系发生了深刻调整与变革——由“社会国家化”[1]逐渐向“国家与社会竞合”阶段过渡，也就是由改革开放前的一种社会高度一体化、整个社会生活几乎完全依靠国家驱动的“总体性社会”[2]发展为当下的“复调社会”，[3]98-99主要表现在：

第一，多元社会力量出现，主要表现为资本力量的崛起、公民社会的成长等。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制逐步建立，传统的全能型政府模式已不能适应社会经济发展的需要，甚至对社会经济的发展起着阻碍作用；而市场经济的发展初步造就了具有权利主体意识的公民、企业和非政府组织，促进了社会自主性的提高，社会具有了一定的张力和活性，这便对政府对公共权力的垄断提出了挑战，要求政府的归政府，社会的归社会，即公共权力应由政府和社会共同行使。

第二，多元社会力量与政府的竞争与合作，这也是我国当前社会转型期的典型特征。“在转型期，利益分化已成事实。”[4]利益分化意味着既存在多元的利益主体也存在多元的权力行使主体。一方面，多元的权力行使主体的存在以及处理复杂社会事务所需的互补性的资源催生政府与社会的合作。市场经济的发展以及社会自主性的不断提高为公共权力的复归提供了重要的主体基础，政府不再是单一的公共权力的行使主体，相对成熟的公民社会成为与政府合作共同行使公共权力的主体。社会事务的日益复杂多变，无论是政府还是公民社会都不可能靠单方面的力量去面对，即便政府本身具有较为丰富的资源优势，具有较为强大的处理复杂社会事务的能力，但政府权力的属性决定了政府处理复杂社会事务的范围的有限性，而不得不与公民社会合作共治；同样，对于公民社会来说，虽然从公共权力的起源上来讲，社会是公共权力的承载主体，但毕竟缺少权力行使过程中的强有力的组织架构，也缺少有效集中资源处理社会事务的能力。因此，社会的良性有序发展也离不开政府权力的有效行使。另一方面，由于受利益驱动的影响，作为公共权力行使主体的政府和社会在面对共同的事务领域，即面对两者都能处理的公共事务时，会形成一种竞争关系。这种竞争关系的形成是不同公共权力行使主体角色的外在表现。不管是竞争还是合作都是基于不同公共权力行使主体已掌握的以及所期待掌握的资源的基础之上的。但也就是在合作与竞争的过程中显现出了当前对政府权力加以调试的必要性，具体表现为：

首先，政府权力与人民利益的张力。虽然理论上来讲政府权力是基于社会的“授予”，只是公共权力的一个组成部分，是为了实现人民的利益而存在的，但事实上政府作为一个自利的主体，不可避免地会出现利用“受托”的公共权力以自肥的现象。而人民在面对强大的政府权力侵犯其合法利益时，往往处于无助的境况。以城市拆迁为例，本来拆迁是城市化发展的必然产物，也是提高人民享受城市发展成果的方式之一。但由于政府的自利冲动，在拆迁过程中不可避免地侵犯人民的合法利益，以较低的价格甚至暴力进行拆迁，导致被拆迁人员甚至以自焚这种极端的方式来抗议政府权力的侵犯。

其次，政府机制与市场机制的张力。所谓市场经济，就是由民间自由交换实现“私人物品”的有效率的生产，而由政府提供“公共物品”供给的制度安排。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分的地位也已确立，非公经济已经成为工业发展的重要驱动力，“在40个工业领域中的27个所占的比重都达到了50%，在一些领域甚至超过了70%”，[5]108这为政府从过去无所不包的角色转变为公共物品的管理者、市场机制的服务者创造了条件。但由于政府的这种转型是通过权力的运转来进行的，这就难以避免政府权力的寻租现象，甚至出现了资本与权力的合谋，产生了“特殊利益集团”，造成资本对权力的垄断。

最后，政府与公民社会的张力。改革开放的不断深入为我国公民社会的成长提供了良好的基础性条件，社会中介组织如雨后春笋般快速发展。“截至2008年底，中国共有社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。”[6]196但是相对于我国社会的实际需求而言，第三部门的数量还有限不足，政府对第三部门的控制与管制不但抑制了这些社会中介组织的发展，而且限制了它们应有功能的发挥，甚至导致了其对政府的依赖性。这不仅抑制了社会的张力与活力，而且延伸了政府权力的触角。究其原因，乃是政府权力与公共权力之间的混乱不清导致的。因此，以国家和社会关系为出发点，从逻辑上厘清政府权力与公共权力之间的关系，将是转型期社会的重要任务。

二、政府权力与公共权力的异同

恩格斯在《家庭，私有制和国家的起源》中指出：“国家是……从社会中产生但又自居于社会之上并且同社会相异化的力量。”[7]53这一论断科学地揭示了国家与社会的关系：“国家存在于、受制于、统一于社会。”[8]48-49国家从社会中获得公共权力，并受社会委托处理公共事务增进公共利益。

人民权利由两部分构成。一部分是指人“获得权利的权利”。[9]391这部分权利是以人的名义宣布的。很自然，只要是人，就具有这种资格条件，即享有不可剥夺的权利，包括生命、自由和追求幸福的权利。这一部分权利有三层含义：一是指人的主体性或者说自主性，即人是“自己之本”。“就法律而言，人是其唯一主人，正如就政府而言人民是它唯一的主人一样。”[9]383二是指人的私密性。人是有其私密空间的，在私人领域内部，他有享受私人生活并且获得保障、不受干预的权利。三是指人民有权利选择某种“生活结构”。生活即意味着权利，人民有权利基于意志和利益基础之上选择他们所认同的权利结构。这部分权利的抽象集合便是“公共权力”，具有最高的权威性和不可分性。它的最高权威性是基于人是自己之本，它的不可分性是基于人而存在的权利的不可剥夺性。公共权力的“生成来自于公共利益的要求，这是因为公共利益的存在及维护总是以利益差别和资源稀缺为背景和前提的，需要强制性地限制和约束，公共权力正是适应了这一要求而产生和存在的”。[8]20人的另一部分权利是指人所“让渡”的权利，或曰“委托”的权利。社会契约论的集大成者卢梭认为，由于社会的复杂性超出了个人处理复杂社会事务的能力，于是每个人便“让渡”一部分权利并将这部分权利委托给代理人即政府来行使。“这就是一国之中之所以要有政府的原因……它负责执行法律以及维护社会的和政治的自由。”[10]72人民“让渡”出来的这部分“契约性”权利便形成了政府权力。政府权力则是基于人民的委托授予，以国家强制力为保障，对社会公共事务进行管理的力量。我们这里所讲的政府权力是广义的政府权力，包括立法权、行政权和司法权。

从以上关于政府权力和公共权力的定义来看，政府权力和公共权力具有相似性，以至于很多情况下将政府权力误认为就是公共权力。事实上，政府权力和公共权力是两个既有相同点又有不同点的概念范畴。

1.政府权力与公共权力的相同点

第一，从本源上来讲，政府权力和公共权力都来自于社会、来自于人民，是基于维护社会公共利益和个人利益的需要而产生的。一切权力的出发点和归宿点都可归结为利益。公共利益既是公共权力存在的前提条件，也是公共权力的归宿所在；公共利益本身既为公共权力的作用范围提供了界限，又明确了公共权力的作用领域。公共权力来源于社会，是从属于人民和社会的。“首要的权力不管来自何处，只能归于人民。”[11]240人民基于其意志和利益，“以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富”，[10]19保障人民“获得各种权利的权利”，因此，公共权力的存在乃是为了解决共同体的普遍性问题。

政府权力虽然是一种“契约性”权力，基于委托代理关系而产生的，但其建立在人民基于其意志和利益而选择的“权利结构”基础之上的。由于社会管理的复杂性，权力的集中行使日显必要，政府的存在价值也由此凸显。政府“是主权者的执行人……它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。[10]72但从根本上来说，政府权力是来自于人民的，政府权力与公共权力在本源上是相同的。

第二，政府权力和公共权力都具有强制性。公共权力的强制性是基于其最高的权威性，即“人是自己之本”，即在保障人“获得权利的权利”的过程中，每个人都“共同置于公意的最高指挥之下”，[10]20都要受制于这种最高的权威。由于公共权力的强制性，政府在受托行使公共权力的同时，政府权力随之继承了这种强制性特征。为了更好地行使公共权力，政府必然要设置各种具体的执行机构，其中就包括各种暴力部门。这些暴力部门的设置，无疑使政府权力的强制性有了现实的依托和保障。进一步而言，政府强制性权力的目的是为了便于对社会公共事务进行有效的管理，政府权力的强制性总是与政府权力的公共性并存的，政府应当以其强制性权力的实施来保障公共利益的充分实现。

第三，政府权力与公共权力都具有扩张性。人民在从传统的私人领域走向了公共领域开始公共生活时，公共领域和私人领域还是相互独立的。但公共权力所保障的人民的权利既存在于公共领域之中又存在于私人领域之中，也就是说个体无论是在公共领域还是在私人领域都是相同的个体，因而对人民权利的保障从私人领域扩展至公共领域。伴随这一扩展而来的是公共权力所产生的作用由公共领域向私人领域扩张，这一作用领域的扩张也意味着政府权力的扩张。另一方面，政府自身也是独立的利益主体，在被“授予”公共权力后，具有一种借着公共权力来满足自身利益的天然冲动。政府权力的这种固有危险，“常常从公共权力向私人利益扩张并践踏私人利益的趋势中产生。”[12]239因此，必须要对政府权力加以监督，而监督的最好办法就是使政府权力的行使透明化，“对公权谋私唯一的补救办法，就在于公共领域本身，在于照亮公共领域范围内的每一个行为的光明，在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性。”[12]236

2.政府权力与公共权力的相互关系及不同点

第一，政府权力源自公共权力。公共权力是人民共同意志的体现，代表了人民对于公共利益的认同。政府受人民委托代为行使公共权力，但政府权力的行使要与公共权力在方向上保持一致，要以公共利益为准则。若是政府权力的行使背离了公共利益，则人民有权利收回委托政府代为行使的公共权力。因此，从权力的层次上讲，公共权力高于政府权力，公共权力是本源的、第一位的，政府权力是派生的、第二位的。

第二，公共权力约束政府权力。公共权力在产生初始就代表着公共利益，与其说它是一种强制性的权力，毋宁说它是一个尺度，是一个代表了公共利益价值判断的标准，这一标准就是衡量政府权力是否合法的尺度。一方面，政府权力的合法性意味着政府责任的履行。政府在被授予行使公共权力的同时，即意味着政府必须承担相应的责任。“责任与权力共存的规则包含两方面的内容：一方面，政府在行使权力的每一过程中，如果权力一旦越出合法的范围，相应的责任就是权力越界的必然代价；另一方面，通过对政府权力的这种日常化的制约与保护，使政府行为更加正当，合法并真正赢得民心。”[13]也就是说，合法性不仅在于政府权力的合法行使，还在于权力行使的有效性。政府存在的目的是为了维护公共利益，增进公众福利。一个合法行使权力的政府如不能有效地通过政府权力的行使来增进公共利益，无疑会受到公众的质疑，这种不被公众认同的政府权力将会面临权力的合法性问题。

第三，政府权力和公共权力的作用范围和向度不同。公共权力的产生乃是基于人民的意志和利益，是为了保障人的本体性权利。虽然政府的产生是为了维护公共利益、处理公共事务，但随着社会自治性和自主性的增强，政府在一些社会事务领域的存在成为多余，因此并不是所有的公共事务都是要政府去处理的，政府权力的行使是有范围界定的。“在政府权力之外，还存有一个主要为市场和社会为主体的非政府公共权力界域。合格的政府不但不能独揽公共权力，而且要创造条件培育规范的非政府公共权力的壮大。”[14]另一方面，政府通常是以“自居于社会之上的”的姿态行使被“授予”的权力，权力作用的向度是自上而下的；而由于公共权力行使主体的多元性，行使方式的多样性，其权力作用的向度通常是网络式的自下而上的。

第四，公共权力的不可分割性与政府权力的可分性。公共权力的不可分割性是基于人的权利的不可剥夺性而言的。每个人的全部权利的抽象既是“公意”的表现，也是公共利益表现。而政府权力是可分的。一方面，由于政府权力的扩张性，“要使国家权力受到限制，最重要的措施就是实行分权。”[15]70因此，在横向上将政府权力分为立法权、行政权和司法权，以此实现政府权力的分权与制衡；另一方面，由于社会公共事务的复杂性，有必要对政府权力进行必要的分工，划分不同的政府职能，以实现政府权力的有效运行。

三、转型期政府权力和公共权力的调适路径

以上对政府权力和公共权力异同点的分析，充分说明了转型期对政府权力和公共权力加以调适的必要性。为此，一方面要通过程序机制和责任机制对政府权力的行使加以规范约束；另一方面要培养社会力量，进行构建公民社会的制度创新，促进公民社会的发育成长，培养与政府合作竞争的公共权力行使主体。

1.通过程序机制对政府权力加以规范约束

程序不仅是一个过程，而且更有其针对性的目标。程序明确规定了政府行使其权力以实现目标的形式、步骤以及这些步骤的先后顺序，更规定了实现目标的时间、空间等要素。程序机制调整的对象不仅包括政府权力，而且包括公民、非政府组织等的参与程序。可以说程序机制不仅给政府权力的行使套上了规约的框架，而且有效保障了公民合法权利的行使。但由于目前我国程序机制建设还不完善，程序机制对政府权力行使的制约显得刚性不足，程序的应用缺乏权威以及一定的可操作性，加之我国政府权力的行使重效率轻程序，由此导致对政府权力行使的规约不足。所以，一方面要加快推进有关政府权力行使的专门的《程序法》立法，尽早出台相关法律法规，完善程序法法律体系，确保政府权力的行使依法定程序运行，但同时也要兼顾到政府权力行使的效率追求，使政府在依法定程序行使权力的同时可以维持适度的效率；另一方面要提高公民以及非政府组织等对程序重要性的认识，使其积极参与到政府权力行使的进程中，既要维护自身的合法权利又要对政府权力的行使进行监督。

2.通过责任机制对政府权力加以规范约束

责任在积极意义上意味着政府主动承担义务，意味着政府权力要为民所用；在消极意义上，责任意味着政府不履行法定义务，从而构成对政府权力行使主体的责任追究。可以说，对于政府部门而言，在其职权范围内，责任既意味着权力，又意味着责任，权限与责任相伴相生，须臾不可分离。因此，要实现权力与责任的良性互动，并努力使这种互动带来良性的效果：①体现出政府行为与法律的精神、原则和规定相符。精神涵盖总体，指明了政府行为的方向；原则对精神一以贯之，是对精神的把握；规定则是对精神和原则的具体贯彻。②体现出权力行使者的角色定位。角色意味着对权力与责任的认同、确定，角色定位要清晰，避免责任意识的缺失、责任概念的模糊。③体现出政府执政为人民，惠泽人民。值得一提的是，程序机制与责任机制是密切联系、互为补充的。程序机制为政府权力的行使提供了规约框架，而责任机制则为政府权力行使的范围、边界提供了具体内涵。程序机制和责任机制内生的自律对政府权力的合法有效行使至关重要。

3.构建公民社会的制度创新

健全成熟的公民社会是政府权力与公共权力得以成功调适的重要条件。公民社会不仅为公共权力的复归提供了承接主体，而且也是实现政府与社会合作竞争、良性互动的重要前提之一，更是社会转型期的重中之重。虽然随着改革开放的深入，我国社会自主性程度在不断提高，社会自治能力在不断增强，但不可否认的是我国当前的公民社会力量还比较薄弱，发育还不成熟，因此需要培养社会力量，促进公民社会的发展。但必须明确的是，成熟的公民社会是一个自身不断发育的过程，是与成熟的市场经济和法治化政府相伴而来的。因此，我国公民社会的成熟要靠社会自身的发育成长，单靠政府的培育无济于事。所以，政府“需要进行构建公民社会的制度创新”，[16]为公民社会的发育成长创造良好的外部条件。这就要求做到如下几点：第一，要积极培育自主性、自治性的社会组织，建立充分发育的社会肌体。要逐步剥离各种社会组织的政治职能和行政职能，落实各种社会组织的经营和管理自主权，确保各种社会组织在法律范围内享有较为广阔的自由活动领域。第二，着力重建社会结构。努力扶植中产阶级，将整个社会结构从两极社会的“金字塔形结构”(或两极结构)，转向中产阶级社会的“菱形结构”(或三极结构)。第三，重建社会机制。要在政府、精英和民众三者之间建立制度化的沟通、服务和互动机制，形成良性的沟通和互动。包括利益表达与协商机制、权利保障机制、权力监督机制以及社会保障机制等。

总之，社会转型期既意味着传统的国家与社会关系的调整，也意味着政府权力与公共权力的调适。以国家与社会关系的逻辑框架为出发点，对政府权力与公共权力加以调适，有益于转型期社会的平稳运转。

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D63

A

1002-7408（2011）11-0011-03

国家社科基金重大课题“地方服务型政府建构路径与对策研究”（09ZD063）阶段性成果。

张士威（1986-），男，江苏徐州人，苏州大学政治与公共管理学院2009级硕士研究生，研究方向：地方政府治理、区域公共治理；蔡文胤（1979-），男，江苏苏州人，苏州大学政治与管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方政府治理；吕承文（1987-），男，江苏九江人，苏州大学政治与管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方政府理论。

[责任编辑：闫生金]