中国气候外交议题策略探析

毛 艳

中国气候外交议题策略探析

毛 艳

在国际气候谈判中，中国的外交话语权偏弱，特别反映在哥本哈根和坎昆气候大会上，中国总是受到西方的指责，并承受了巨大的国际减排责任压力。要想提升中国当前的气候外交话语权，应在议题策略上有所突破，最关键的是要提出国际气候治理的中国方案。中国方案的核心是为发展中国家争取经济转型的“缓冲期”策略，并在“公平承担份额”的原则指导下，制定“可实现、可完成”的“中度限额”减排方案。在此基础上，中国在气候谈判中还应更多地使用议题联系战略，迫使发达国家妥协，以更有效地维护国家利益。

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现代外交不仅是国家综合实力的比拼，也是外交议题的竞争。要想成为一个拥有世界影响力的强国，就必须在国际谈判中提出具有影响力的议题，必须能够掌控议程。事实上，一国的话语权就集中体现在该国在提出议题、议程设定、议题控制等方面的外交能力上。由于外交议题是一国话语权的核心，因此如何把握好议题就成为一国外交能力提升的关键。反映在国际气候谈判中，中国的外交话语权明显偏弱，与中国日趋上升的国家实力并不相称，主要原因在于中国在该领域没有提出具有足够吸引力的外交议题。因此，要想突破当前在国际气候谈判中的外交困境，中国必须在外交议题方面下工夫。

一、外交议题与策略

何谓议题？首先，议题是话题。外交议题，顾名思义，就是外交谈判中需要讨论的话题，谈判各方将围绕这些话题进行商谈。一般而言，依据不同的标准，议题存在大小之分、紧迫与非紧迫性之分。①布里古特·斯塔奇、马克·波义耳、乔纳森·维尔肯菲尔德：《外交谈判导论》，陈志敏、陈玉聃、董晓同等译，北京大学出版社，2005年，第89页。国际谈判中往往存在着形形色色的议题，但并非每一个议题都能引起国际社会的关注。从目前国际社会的现实来看，一个成功的议题需要具备两个基本条件：第一，该议题是当前大多数国家面临的紧迫性问题，而不是单个国家面临的紧迫性问题；第二，该议题常常与大国紧密相关，因为大国所拥有的权力和影响力能够使议题更加容易引起整个国际社会的关注。

其次，议题是问题，需要解决方案。一般来说，外交议题涉及的都是国际社会中比较棘手的问题，需要国际社会各方就这些问题进行沟通，以共同寻求各国都能接受的解决方案。因此，一国要想获得在某个议题上的话语权，不仅需要知道商谈什么、如何进行商谈，更主要的是要能够提供一个切实可行的解决方案。如果一国仅仅参与议题的商议而无法提出相应的解决方案，或者只是单纯反对他国提出的某个议案而自身无法提出替代性的解决方案，将无法真正获得话语权。一般而言，获得某个议题的话语权必须具备两个先决条件：一是能够参与议题的商议并一定程度上影响议程；二是能够提出合理的解决方案。因此，国际谈判既是议题的竞争，也是“明晰提案之间的对抗”。②R.P. 巴斯顿：《现代外交》（第二版），赵怀普、周启鹏、刘超译，世界知识出版社，2002年，第102页。

除此之外，一个议案要想获得成功，还必须考虑到国际社会的权力平衡和具备相应的道德基础。权力是国际社会构成的基本要素，如果丝毫不考虑国际权力结构，那么议案很可能会因为得不到一些大国的支持而导致失败。道德基础主要指议案需要考虑维护人类整体利益、尊重生命和公平分担责任等精神。没有道德基础的议案将无法说服国际社会绝大多数国家去遵守和执行，弱道德基础的议案从长远来看必将会因为受到国际社会的抵制而失败。

然而，外交话语权不仅取决于一国在议题参与上的积极性以及提出何种解决方案，也取决于其使用何种策略来推出自己的解决方案。因为在多边外交谈判中往往会有多个国家参与议题商谈和提出解决方案，因此必然会出现多个国家进行议案斗争的局面，这种情形可以称之为“议题战”。①庄贵阳、陈迎：《国际气候制度与中国》，世界知识出版社，2005年，第194页。在议题战中，有效的议题策略无疑会为一国赢得更多、更大的影响力。一般来说，成功的议题策略应具备以下五个要素。

第一，议题提出的“时间优势”决定主导权。在时间上越早抛出议题，越具有控制议题的优势。最先抛出议题的国家可以在短期内扮演“领头羊”的角色，获得相应的“时间优势”。要先于他国发现议题并提出议题，则需要该国的外交战略具有前瞻性。这种前瞻性可以从一国的学术研究特别是相关专业人才的前瞻性研究中提炼获得。但如果在议题持续的过程中，其无法就该议题提出进一步的有效行动方案，那么这一比较优势将逐渐失去。

第二，议题内容的配置体现主导权。谈什么议题就是在解决什么问题。比如在中美之间的战略对话议程中常常重点谈论“中国威胁论”，但很少谈及美国的军事基地对中国的威胁，这种议题配置的后果使得中国往往为了顾及美国的担忧而不断改善自身行为，而美国却不会为了中国的想法改善自身的行为。此外，相关议题是一国主动提出还是被动讨论也在一定程度上反映其话语权。例如中国的“人民币汇率”问题就是被动地被美国和西方当成重要议题来谈论，给中国造成了相当的政治和外交压力。

第三，议题的先后顺序影响主导权。议程如何安排即议题顺序也会反映一国的话语权。在国际谈判中，如果一国的议题被安排得靠后，就预示该国的话语权较低，相反，如果一国的议题总是被优先谈及，很明显会不断增加该国的主导权。一般来说，谁拥有的物质权力越大，就越可能将其议题安排得较靠前；谁的议题更紧迫，就越可能赢得重视；谁的议题解决方案更合理可行，谁就越可能获得话语权。

第四，巧妙的议题联系或包裹策略可以赢得主导权。精明的国家在外交谈判中常常将待解决的议题与其他议题捆绑在一起，试图使其能够一揽子解决。这种议题联系策略将导致议题数量的增加，使谈判复杂化，但是议题的增加也使每一个谈判方所考虑的有利的结果组合增多了，因而也使谈判获得成功的可能性增大。①布里古特·斯塔奇、马克·波义耳、乔纳森·维尔肯菲尔德：《外交谈判导论》，第47页。议题联系策略常常被看作是利益交换，被视为通向双赢结果的重要外交手段。议题包裹策略是指某些国家将一个难以解决的议题内置于一个更大更容易获得解决可能性的议题中，以获得相应的合法性，使一些不受大多数国家欢迎的议题在“合法性外衣”的遮掩下赢得一定的道德基础，从而获得放在谈判桌上讨论的权利，大大增加了该议题在现实中获得解决的可能性。

第五，有效的议题宣传将带来主动权。议题要俘获人心，就必须大力宣传。一个有潜力的议题如果没有得到适度的宣传，将难以受到关注并获得解决。通过宣传迅速获得国际社会的支持，是保证一个议题成功的先决条件之一。宣传手段多种多样，媒体对某个议题曝光度的增加可以影响该议题在国际社会中的突显度。②同上，第93页。西方国家就常常在提出某个议题的同时，加大传媒的宣传力度，从而使该议题迅速国际化，获得国际社会的支持。西文传媒还常常组织针对某一个议题的论战，借此增加议题对国际社会的吸引力。相反，非西文传媒在议题宣传上常常具有程式化的倾向，语言障碍也使其无法获得更多的受众，无法顺利地将更多的非西方议题推向国际社会，因而处处陷入被动。

二、中国气候谈判的议题困境及其突破口

尽管中国自1972年就加入了国际气候治理行动，但总体来说在国际气候谈判中的话语权偏弱。根据中国在历次气候谈判中的表现，中国气候外交大致可以分为两个阶段：第一阶段（1972年-1988年）。1972年6月，中国第一次派出代表团参加斯德哥尔摩的联合国人类环境会议。会议上，中国主要的任务是宣告中国在国际社会中的存在，并关注与美国的政治斗争，而对全球面临的环境气候问题了解不够。①丁金光：《国际环境外交》，中国社会科学出版社，2007年，第225页。纵观整个这一阶段，中国主要着眼于本国的国内经济发展，国家的整体能源需求没有现在这样紧张，环境污染问题也没有现在这样严重，因而这个时期中国的总体态度是对气候问题不太热心，气候外交也处于边缘地位，在国际气候谈判中基本处于配角地位。②张海滨：《环境与国际关系：全球环境问题的理性思考》，上海人民出版社，2008年，第65页。

第二阶段（1989年至今）。中国政府1989年首次提出开展环境外交，时任国务院环境保护委员会主任宋健在1989年10月召开的委员会第16次会议上提出，“要搞环境外交，把一些发展中国家约到一起开个会”。但当时环境外交的主要目标是借此加强与发展中国家的合作，巩固自身的地位，而不是为气候治理提出议题和解决方案。③“国务委员、国务院环境保护委员会主任宋健在国务院环境保护委员会第十六次会议上的讲话”，国务院环境保护委员会秘书处编：《国务院环境保护委员会文件汇编》（二），中国环境科学出版社，1995年，第72页。1992年以后，中国开始大规模地参与气候外交，中国领导人在国际气候大会上作了多次重要发言，但总的来说，中国除了“发表官方声明和签署关于环境保护的国际协定”之外，几乎没有提出任何有影响力的议题和解决方案。④杰拉德·陈：“中国的环境治理：国内与国际的连结”，李丰译，薄燕主编：《环境问题与国际关系》，上海人民出版社，2007年，第200页。当然，中国在议题和议案方面并不是一片空白。中国社科院可持续发展中心潘家华曾提出“基于人文发展的碳排放基本需求”的解决方案。①J. Pan, “Emissions Rights and Their Transferability: Equity Concerns over Climate Change Mitigation”, International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics,2003, vol.3, no.1, pp.1-16.2009哥本哈根会议上，中国政府又提出“锁定承诺”的方案，尽管这个方案由于缺少国际社会的认同而最终未能引起重视，但仍然显示了中国力图在该领域发挥大国影响力的意愿。

上述历程表明，当前中国正在逐渐融入国际气候谈判，并开始具有提出议题、控制议题的意愿，但从目前的现状来看，中国仍然处于比较尴尬的地位——中国的排放总量较大，但人均排放量却又比较低；中国被要求承担大量的责任，但实际的能力确实无法应对如此巨大的责任；中国宣称自身是发展中国家，但 GDP已经全球第二。这些互相矛盾的事实，使得目前中国无论走哪条路线都将面临诸多困难，由此折射出中国目前的尴尬处境：如果长久拒绝加入具有强制限额的国际气候减排机制，那么国际社会施加的压力肯定会越来越大；如果加入强制减排机制，那么正处于高速前进中的中国经济肯定会受到相当大的负面影响。这一处境直接导致中国在国际气候谈判中长期处于被动的局面，话语权不大。当前中国的气候外交可以被称为“小联盟”外交，主要手段是组成气候区域集团应对国际压力，但由于气候影响的广泛性，气候外交本质上属于一种全球大联盟外交，很难容纳小联盟各自的私利横行。因此，在全球气候外交中，每一个气候联盟都面临着巨大的国际压力，都面临着崩溃的危险。在这一大背景下，中国的“小联盟”策略作为一种防守型的气候外交策略，不仅可持续性不强，而且也不会给中国带来真正的话语权优势。为了扭转这种不利局面，中国有必要转向更具有进取性的气候外交战略，即提出国际气候治理的中国方案。尽快提出中国方案，深入分析中国方案的可能性与突破空间，为国际减排机制打上“中国烙印”，是目前中国气候外交的重中之重。

在提出中国气候治理方案之前，必须认真分析当前国际气候谈判困境的原因。学界普遍认为，当前国际气候谈判止步不前的主要原因在于发达国家与发展中国家在某些具体问题上存在严重分歧，而其中最大的分歧主要集中在“发展中国家是否加入以及何时加入强制性的减排机制”这一焦点问题上，发达国家要求中国等新兴大国必须立即接受强制性减排份额安排，而以中国为首的发展中国家却明确表示拒绝接受任何强制性减排份额。追根究底，造成这一严重分歧的原因在于双方的心理分歧，发达国家曾担心如果承诺率先减排，那么发展中国家会如何回应呢？目前看来，发展中国家并没有类似的应对措施，也没有相应的行动计划，这使得整个国际气候治理充满不确定性，即发展中国家在发达国家采取行动以后是否跟进以及什么时候跟进？发展中国家是否会永远不加入强制性减排框架？发展中国家这种“搭便车”的印象预期造成了某些发达国家的犹豫不前，因此它们坚持只有在发展中国家加入强制性减排机制后才会正式采取气候减排行动。而发展中国家犹豫不决的原因在于担心自身加入减排机制后却发现被发达国家所挟持，最终打击自身的经济发展。双方这种迥然不同的“心理预期”致使当前国际社会的主流气候谈判政策就是“观望政策”，发达国家和发展中国家都在观望，都担心自己被“骗入”国际减排机制，从而损害了国家利益。

此外，各国采取观望政策的原因还在于气候问题本身的不确定性。目前气候变暖的不确定性主要有三个：一是全球气候是否真的正在快速变暖？二是全球变暖的后果是否真的具有毁灭性？三是积极实施气候治理的国家代价到底有多大？这些问题目前尚难以回答，因此直接导致大多数国家在气候外交行动上缺乏足够的决心，不愿意率先承担国际责任。由此可见，当前国际气候谈判止步不前很大程度上与整个国际社会的心理状态有关。为此，中国方案必须在当前的困境中找到突破口，必须在发展中国家和发达国家之间建立起信任桥梁和沟通之道。已有方案的主要缺陷在于：忽略了由气候问题本身存在的不确定性所引发的疑虑；没有公平分担减排份额，没有安排可实现、可完成的份额；现有机制既无法有效监督他国减排效果，也无法有效监督自我减排；等等。可见，已有方案使得双方都纠结在“谁先负责”的泥沼中，谁也不愿意先让一步。要想突破当前的困境，唯有提出合理可行、具有现实可能性的减排方案。

三、气候治理的中国方案与谈判策略

基于气候问题的不可预测性以及发达国家与发展中国家的心理分歧，中国的气候解决方案应该主要从以下四个方面着手。

首先，加倍重视气候暖化评估机制。关于气候变暖的后果，国际社会至今没有达成共识。气候怀疑派认为，气候变暖可能会持续发生但并不会影响或者还需要经历一个长期的过程才会影响到人类的生存，这一观点使得国际社会应对气候变暖的急迫性和动力大大降低。为此，深入研究气候变暖的走势对于进一步完善国际社会的气候治理机制具有至关重要的影响。目前最权威的联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）气候评估报告主要介绍全球变暖的演进状况，但由于没有其他类似报告可以作为参照物来衡量其科学性而显得有些独断。IPCC报告要想引起国际社会的普遍共鸣，就需要在国际气候谈判中对其结论进行讨论或质疑，而不是将它当成一个固定的结果来接受。同时在国际气候谈判中，应该组成包括各国科学家在内的专家组来集中讨论气候变暖的程度，以便为国际社会的减排提供行动依据。因此，中国解决方案应该倡议建立独立于IPCC的评估组织，独立发表评估报告。兼听则明，偏信则暗。只有发表更多的评估报告，才能增加人们对气候变暖的可信度，降低人们心中的疑虑，刺激人们心中的危机感。正如中科院青藏高原研究所研究员徐柏青所言，中国科学家必须独立进行研究，只有来源自身科学考察的数据，才能在国际事务中掌握科学的话语权。①徐柏青：“‘冰川门’背后的科学启示”，《科学时报》，2010年2月8日，第5版。

其次，中国方案的核心是为发展中国家争取一个相对合理的缓冲期。就目前全球变暖的趋势来看，无限期的拒绝加入强制性减排框架可能等于自我毁灭，而建立一个包括发达国家和发展中国家在内的共同减排框架则是形势使然。因此，在同意加入国际减排框架的基础上，尽量争取一个合理的缓冲期是包括中国在内的每一个发展中国家理智而正确的决策。发展中国家想继续徘徊于国际减排机制之外，不利于自身的国际形象，也完全无益于人类生存，在道义上站不住脚。但对于目前的发展中国家来说，缓冲期又是必须的。发展中国家对传统经济模式和传统能源消费的依赖度较高，在经济和技术水平上无法与发达国家相比，如完全按照发达国家的要求进行减排的话，必将影响这些国家的经济转型速度，从而“拖累”全球经济，因此发展中国家要求一定的缓冲期合情合理。此外，由于发展中国家成员众多，发展层次千差万别，可以分为发展较迅速的和较落后的发展中国家，因此缓冲期也不能“一刀切”，而应根据各国近十年来的经济发展表现来制定一个有层次的缓冲期。缓冲期策略可以给予发展中国家一定的期限去完成经济转型，而不是经历突然转型进而使其陷入经济灾难之中。同时，缓冲期的存在对于发达国家也是有利的，它可以一定程度上增加发达国家对于未来的预期，如果发展中国家能够按照预定的期限逐渐加入国际减排机制，发达国家就不必过于担心“搭便车”行为的产生，投入减排机制的动力就会更加充足。

第三，中国方案还应该坚持“谁排放谁负责”的公平份额分担原则和“可实现、可完成”的减排精神，达成“中等额度”的减排框架。在构建新的国际减排机制的过程中，最重要的任务就是如何公平分担减排份额。可以这样说，任何一个不注重“公平”的方案都注定会失败，因为任何一个国家都可能以“不公平”为借口退出国际减排机制或者以此要挟国际社会。已有减排方案展现出两种公平思路，一是基于国家主权的公平，一是基于个人的公平。后者虽然道德上可行，容易获得大众支持，但是很难执行，因为在减排行动中真正关键的角色仍然是国家，绝大部分污染和治污行动都是国家行为，因此减排方案仍然应该以国家公平为主轴，然后辅之以个人的公平。对于如何实现“份额的公平分配”，可以考虑将每个国家的排放总量作为份额分担的关键要素。在此基础上，可以进一步提出份额公平分担的原则，即“排放多少就需要负责多少”。这条原则既符合现实，也具有道德基础，比现有的方案更加容易被人接受。基于国家自私的特性，很少有国家愿意去承担它本不应该承担的责任，要求发展中国家去承担发达国家的历史排放是根本行不通的，而要求排放小国去承担排放大国的责任也无法说服国际社会。任何企图转嫁责任的方案都不太可能在现实中得到国际社会的认同和实施，因为每一个国家都可以借此很轻易地逃避责任。因此，西方发达国家的历史排放应该纳入总量排放，发展中国家的人均排放以及必要的发展排放也应该作为考虑的要素，同时还应坚持对不同发展程度的国家实施有区别的标准和有区别的责任。

此外，份额制定还应该坚持“可实现、可完成”的原则。如果大多数国家需要巨大的努力才能完成减排方案所要求的份额，那么巨大的减排终将伤害到国家经济和国民福利，打击人们对减排的信心和支持力度。而相对宽松的减排份额不仅可以容易实现，而且可以刺激人们的信心，增加国家减排和国际社会减排的动力。拿2005年的减排量跟1990年相比，大多数附件I国家没有完成减排目标，其中只有较为发达的英国、法国和德国等国家基本完成任务，而加拿大、西班牙、意大利等国家反而大幅度地增加了排放，①庄贵阳、朱仙丽、赵行袾：《全球环境与气候治理》，浙江人民出版社，2009年，第140页。数据来源于UNFCCC,2007, “National Greenhouse Gas Inventory Data for the Period 1990-2005”, http://www.unfccc.int。可见份额过大是不现实的。因此，每一个国家的减排额度应该是中等额度，而不是最大额度。最大额度的减排将会令发展中国家恐惧，使发达国家忧虑，从而最终伤害到国际社会的信心，摧毁已经达成的减排机制。

第四，中国方案还应重点关注如何建立有效的“交叉监督机制”。交叉监督机制的建设首先必须具备一个前提条件，即监督机制必须建立在“可完成的减排份额”基础之上。如果减排份额对于很多国家来说难以完成，那么监督机制将无法产生效果。监督机制是目前国际气候治理机制中比较脆弱的一环，存在的问题主要是：无法进行有效的减排计算；减排无法做到相对透明；无法防止不负责任的国家逃避减排。可以想象，在国际减排监督机制中，如果减排份额巨大，减排行动必然伤害到相关国家的经济发展和社会福利，那么就难以避免会出现欺骗和拒绝的行为。因此，监督机制必须建立在较小地损害经济发展的前提之上，建立在一个可完成的份额基础之上，否则国际减排监督机制就如同建立在流沙之上的大厦，随时可能崩溃。当可完成的减排目标达成之后，中国方案应该尽力研究行之有效的、透明的程序，组织制定详细的、可供参考的减排标准，定期发布减排效果评估报告，力图使监督机制能够对所有国家进行有效监督，保证其对每一个国家都能产生效力。同时，还可以借鉴世界贸易组织（WTO）中的交叉报复机制，若一个国家恶意违背减排份额，国际社会可对该国采取经济贸易领域的报复措施。此外，为了进一步增加相关国家减排的动力，还可以在监督机制中引进奖励机制，比如对减排效果突出的国家给予更多的减排技术与资金支持等。

中国方案的以上四点措施都是建立在“可实现、可完成”的目标之上：“科学数据”可以证明哪种减排模式是现实合理的，“缓冲期”的主要目的是帮助发展中国家顺利加入国际减排框架，“中等额度”的减排份额安排则是为了让份额分担能够被整个国际社会所接受，“交叉监督机制”使国际减排的目标能够成为现实。

当然，提出可行的中国方案只是提高中国气候外交话语权的基础，除此之外，还需要进一步改善中国目前的气候谈判策略。具体而言，中国应该重点关注如何在谈判过程中使用更多的联系策略，目的是迫使发达国家作出一定程度的让步。联系策略的实质就是互相妥协，它要求双方都有意愿妥协，其内涵可以表达为：如果你愿意妥协，那么我也愿意妥协，甚至首先妥协；如果你不妥协，那么我也绝不妥协。联系策略跟绥靖策略并不相同。绥靖策略的内涵是：我愿意首先妥协来换取你的妥协。绥靖策略实施的后果是问题很可能得不到解决，而实行联系策略的好处则在于可以把一些相关的问题放在一起来解决，从而促使双方趋向合作。比如，在国际气候谈判中，西方发达国家要求发展中国家承担相应减排责任，那么根据“承诺对承诺、行动对行动”的原则，发达国家的金融援助和技术支持也应该同步实现。同样地，中国可以逐步承担国际气候治理责任，但美国等西方国家也应该逐步停止在中国周边威胁中国，逐步停止从事分裂中国的秘密活动。不能一边让中国承担全球安全的国际责任，一边却将中国的国家安全置于危险境地。所以，中国应该在气候谈判中更多地实行议题联系策略，坚持“承诺对承诺、行动对行动”的原则，一定程度上迫使发达国家做作妥协和让步，使国际减排框架更加符合包括中国在内的发展中国家的利益。尽管联系策略也具有自身不可避免的负面效应，可能会出现多方都不愿意让步的局面，从而使整个国际气候谈判陷入僵局，但总体来看，联系策略如果运用得当，将产生相当积极的正面效应。它可以促使整个国际社会在更为公正的国际框架中谈判，而随之形成的公正的责任分配必将为进一步的气候谈判和减排行动注入新的动力。

四、结 语

2010年11月29日至12月11日，坎昆气候大会如期举行，作为全球主要碳排放国，中国承受了巨大的气候谈判压力。会前，国际能源机构发布的《世界能源展望》预计，2035年中国能源需求将占世界能源需求逾五分之一，中国再次被渲染成了“碳老虎”。面对国际社会的重重压力，要想提升中国当前的气候外交话语权，就应在议题策略上有所突破，最关键的是要提出国际气候治理的中国方案，清楚地表明自己的态度，并向国际社会提出可供参考的、切实可行的解决方案。这既能更有效地维护国家利益，又能力尽所能地为应对人类所面对的严峻挑战作出贡献。

华中师范大学政治学研究院国际关系专业博士

国家社科基金一般项目“中国非传统安全治理能力建设”（08BGJ010）。