美国气候变化政策演变特征和奥巴马政府气候变化政策走向

张 莉

美国气候变化政策演变特征和奥巴马政府气候变化政策走向

张 莉

美国气候变化政策发展大致经历了四个阶段，主要表现出如下特点：从地位上看，美国气候变化政策经历了从一般性程度上升到战略性高度的过程；从内容上看，美国气候变化政策是变化性与延续性相结合的产物；从政府首脑来看，其党派属性对气候变化政策影响重大。奥巴马政府任期内，“积极应对”将会成为美国气候政策的主旋律，但是其国内政策能否有效推进取决于多重因素的相互制衡。美国依旧会继续避免作出实质性的减排承诺，并且会继续要求发展中国家也参与到全球温室气体减排中来，只是形式将会更加间接化和多样化，同时会加强与主要发展中国家的合作力度，并有望打破小布什退出《京都议定书》造成的僵局。

美国 气候政策 特征 未来走向

迄今为止，美国气候变化政策的发展大致经历了四个阶段。在其演变过程中，美国气候变化政策表现出如下特点：从地位上看，美国气候变化政策经历了从一般性程度上升到战略性高度的过程；从内容上看，美国气候变化政策是变化性与延续性相结合的产物；从政府首脑来看，其党派属性对气候变化政策影响重大。可以预判，在民主党总统奥巴马任期内，“积极应对”将会成为美国未来气候政策的主旋律，但是其国内政策能否有效推进取决于多重因素的相互制衡。在国际谈判中，美国依旧会继续避免作出实质性的减排承诺，并且会继续要求发展中国家也参与到全球温室气体减排中来，只是形式将会更加间接化和多样化。此外，奥巴马政府不仅会加强与主要发展中国家的合作力度，还有望打破小布什退出《京都议定书》造成的僵局。?

一、美国气候政策的发展历程

早在卡特政府（1977年-1988年）时期，美国国家科学院就对气候变化的人为原因及其必然后果作出科学评估并建议采取行动，但在当时未能引起政府的重视。直到1988年美国国内和世界都发生了重大的气候变化事件，包括美国在内的国际社会才真正走上关注全球变暖和致力于气候治理的轨道，所以在探讨美国的气候变化政策时，学界习惯从老布什政府算起。

（一）布什政府（1988年-1992年）的气候变化政策

在布什任期内，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发表了第一次评估报告。该报告对气候如何发生变化的问题存在不确定性，难以就气候变化所造成的影响达成确定的结论，这与美国国内科学界关于气候变化问题的研究结果是基本一致的。这些研究结果为老布什政府的气候变化立场提供了充分的理由。老布什一方面在1990年4月美国主办的全球气候变暖问题会议上宣称“我们需要的是事实，科学的事实”，①Tom Athanasiou, US Politics and Global Warming, Westfield,N.J.: Open Magazine Pamphlet Series,1996.p.163.呼吁要加强对全球气候变暖问题的进一步研究；另一方面在1990年11月召开的第二次世界气候大会上明确表示将不会承担减排温室气体的义务，也不会接受任何温室气体排放的时间表和减排目标。在这样的指导思想下，布什政府开展了一系列具体活动，也即所谓的“无悔”政策。“无悔”的本意是说某项行动的实施被证明是为了其他的原因。用在此处主要指老布什政府实施的措施和行动并非真正针对温室气体减排，而是“为了节约能源及改善空气污染问题”。①郭博尧：“美国温室气体管制政策走向”，台湾国家政策研究基金会国政研究报告，2005年3月10日.

1992年10月15日，美国在国会的支持下，老布什政府批准了《联合国气候变化框架公约》。从此，其全球气候变化政策由“研究为重”（study only）转变为“研究与行动并重”（study and action）。为了履行《公约》规定的义务，1992年10月24日，布什政府制定了《1992年能源政策法》，其中第16章专门针对全球气候问题。12月，政府又制定了全球气候变化国家行动方案，该方案对美国温室气体的排放情况进行了评估，并包含与温室气体减排相关的政府行动。这些行动有1991年国家能源策略中的研究行动，②Department of Energy, National Energy Strategy, Washington, DC: U.S. Govt. Print. Off.,February 1991.1992年能源政策法中的行动以及美国环保署自1991年起推行的各种污染防治“绿色”计划。其中，环保署领导的自愿性倡议构成布什政府“无悔”政策的核心部分。据政府估算，实施国家行动方案有望使“美国2000年的温室气体排放控制在1990年的水平左右，排放量仅增长1.4%-6%，这与不实施国家行动方案排放量将增长13%形成鲜明的对比”。但实际上，2000年时美国的温室气体排放量在1990年基础上增长了14.3%，这个数据远远超过了布什政府行动方案的预测。③U.S. EPA, “Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990-2004”, April 15,2006.而且，《1992年能源政策法》颁布之后不久老布什就结束了其任期，该法案的内容也并未得到实施。

（二）克林顿政府（1992年-2001年）的气候变化政策

克林顿政府上台后，加紧了对气候变化的进一步研究。1995年，美国国家科学院地球环境和资源委员会发布研究报告，从海洋生物、生物多样性、土壤、热带雨林、生物灭绝和人类基因几个方面对气候变化造成的影响进行了分析和评估，为人们更加准确认识全球气候变化的影响提供了科学依据。①National Research Council, Effects of Past Global Change on Life Panel on Effects of Past Global Change on Life, National Academies Press,1995.同年，联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）第二次研究报告公布，科学界对“温室气体正在增加”表现出广泛的赞同。与老布什政府未对第一次评估报告作出任何反应形成鲜明对比的是，美国国家气候变化研究委员会1996年对IPCC第二次评估报告进行了评价并表示认可。1997年2月13日，2000位美国经济学家签署发表《经济学家关于气候变化的声明》，认为全球气候变化有重要的环境、经济、社会、地缘政治等方面的危险，需要采取预防性措施加以应对。②Economist’ Statement on Climate Change, http://dieoff.org/page105.htm.2000年，美国科学院自然资源委员会发布报告表明，地球表面的温度与人类对石化燃料的使用正成比例增加。这些研究成果大大减少了气候变化科学的不确定性，为克林顿政府在国内层面和国际层面积极应对全球气候变暖提供了科学基础。

在国内层面，1992年，克林顿曾提出征收英国热量单位税的方案。1993年6月，政府举行了“白宫全球气候变化研讨会”，并于同年10月提出了旨在推动本国工业和政府提高能效的“美国气候行动方案”。该方案明确设定了“将2000年的排放量回归到1990年水平上”的目标，同时也提出了实现这一目标的近50个行动计划，其中既包括原先计划的执行，也包括新近计划的确定，且主要以自愿性倡议为主。1994年3月，克林顿政府又为行动方案的假设和论证提供技术补充和支持分析。③U.S. Department of Energy, The Climate Change Action Plan: Technical Supplement,Washington, D.C.: DOE/PO-0011. March,1994.随后，政府向联合国气候变化框架公约提交了一份气候行动报告，并于1997年提供其修订版。不过，克林顿政府的这些温室气体减排政策也未达到预期效果，其1993年计划减少109百万公吨碳当量温室气体的目标到1997年下调为76百万公吨碳当量。另外，2000年的温室气体排放基础线较1993年的预测值也增加了157百万公吨碳当量。因此，克林顿政府不仅未能实现“2000年的温室气体排放恢复到1990年的水平”的目标，其1997年的预估温室气体减量成效反而在1990年的基础上增加了188百万公吨碳当量（即13%）。①U.S. Department of State, Climate Action Report 1997,http://www.state.gov/www/global/oes/97climate_report/p.125.

在国际层面，克林顿政府参与了《联合国气候变化框架公约》1995年到2000年之间举办的共5次缔约方会议（即第2次至第6次），努力改变美国之前在气候问题上的无为做法。1996年7月，美国国务院副国务卿沃斯在日内瓦召开的第2次缔约方会议上发表讲话时指出:“科学要求我们采取紧急的行动。美国将采取灵活的和成本有效的并且以市场为基础的解决方案……我们将制定越来越具体化的减排目标，让谈判集中到那些现实的和可以取得的成果上。”尽管其中并未包括具体的减排目标和时间表，但这标志着美国开始同意制定具有约束力的减排目标。正是克林顿政府转变立场，才促成了《日内瓦部长宣言》的达成，为《京都议定书》的出台扫清了障碍，使国际气候谈判向前迈出了关键的一步。1997年12月，第三次缔约方会议在日本京都举行。会议召开前夕，美国国会曾于1997年6月提出“伯德-哈格尔决议案”（Byrd-Hargel Resolution）。议案提出，除非对发展中国家也规定了相同阶段内新的、具体的和有时间表的限制或减少温室气体排放的承诺，或者不会对美国经济产生重大的损害，否则美国不应该在京都谈判或此后的谈判中签署任何与《联合国气候变化框架公约》相关的议定书或其他协议。结果参议院以95比0的结果一致予以通过。②Robert Byrd and Chuck Hagel, Byrd-Hagel Resolution,http://www.nationalcenter.org/KyotoSenate.html.受制于议案的规定，美国在会议初期的表现比较僵化，直到以推行环保事业闻名于世的美国副总统戈尔到达京都出席部长会议，美国才获准在谈判中表现出更多的灵活性。经过激烈的讨价还价，《京都议定书》终于在1997年12月获得通过，它在很大程度上反映了美国的立场。①参见《京都议定书》中文本第三条，第十二条和附件A,《联合国气候变化框架公约》官方网站,http://unfccc.int。议定书为发达国家规定了具有约束力的减排目标，其中未规定每年的减排目标而以5年为预算期，是美国的提议。从2008年到2012年为第一个承诺期以及减排目标包括六种温室气体，也是美国提出的。此外，议定书一些遵守和实施条款，还是美国提议的结果。这些提议都符合美国的利益，唯独“未能确保发展中国家承担具有约束力的减排承诺”成为美国在京都会议上的遗憾，因为它违背了“伯德-哈格尔决议案”的原则，预示着议定书难以获得国会的批准。后来的事实也证明，国会确实是克林顿政府积极推行气候政策的一大掣肘力量。

（三）小布什政府（2001年-2008年）的气候变化政策

小布什政府在国际层面处理气候问题时显得相对消极，但在国内层面并未漠视温室气体减排问题，相反积极推行一系列减排措施。

上台伊始，小布什就从大力强调全球气候问题的科学不确定性出发，以议定书的条款会给美国经济带来负面影响、发展中国家中的温室气体排放大国不受约束对其他国家不公平、反对采取强制性的限排措施等为理由，宣布美国不批准《京都议定书》。议定书甚至被小布什指责为“在很多方面都存在致命的根本性错误”。②Bush Speech on Global Climate Change[EB/OL],http://usinfo.org/wf-archive/2001/010611/epf103.htm.这一举动挫败了国际气候谈判进程，给国际气候合作带来了严重的负面影响。然而，小布什政府让《京都议定书》的生效过程遭遇打击，却并未漠视温室气体减排问题，而是出台了一系列减排举措。2001年5月，在美国国家能源政策发展小组制定的国家能源政策中，促进节约能源及发展再生能源技术是重点内容。6月，布什政府提出了“探讨气候变化成因研究行动”，投入大量资金在多个部门推进气候变化的相关研究。2002年2月14日，政府宣布实行“洁净天空行动计划”和“全球气候变化行动”，前者打算分两个阶段削减电厂排放出氧化氮、二氧化硫和汞等三种污染最厉害的气体，削减比例达到70%；后者则提出其温室气体减量目标，即2012年将美国温室气体密集度（每单位GDP的温室气体排放量）较2002年减少18%。为了实现这些目标，小布什还提出了一系列科技与国际合作方案，其中包括“气候变化技术计划”、“气候变化科学计划”以及多边或双边国际合作。2003年2月，小布什总统宣布十二个主要工业部门及商业圆桌会议成员承诺与美国环保署、能源部、交通部及农业部合作，进行未来十年的减量工作，被称为“气候愿景伙伴计划”。而且，小布什政府2005年还提出了“再生能源、油电混合和燃料电池汽车计划”，“气候变化研究行动”，“联邦政府能源及碳封存计划”。总体而言，为了回应全球气候变化，小布什政府努力寻求一种有科学根据且蕴含着以市场为基础的灵活控制机制。在美国提交给联合国气候变化框架公约的2006年行动计划中，小布什政府对其气候变化政策的精神和原则作了精辟概括：1.与稳定温室气体浓度的长期目标保持一致；2.测量和政策成型必须建立在科学数据的基础上；3.确保美国持续的经济增长和繁荣；4.寻求以市场为基础的动机和刺激技术创新；5.对新信息作出灵活反应且充分利用高新技术的优势；6.促进包括发展中国家在内的全球参与。①U.S. Department of State, U.S. Climate Action Report 2006, Washington D.C, July 2007,p.381.

（四）奥巴马政府（2008年至今）的气候变化政策

2008年11月18日，奥巴马在联合国气候会议远程演讲时明确表示“我的总统任期将标志着美国在气候变化方面担当领导的新篇章”，这被普遍认为是气候变化问题上布什时期的结束和奥巴马时期的开始。奥巴马上台后，确实大刀阔斧地制定了一系列新气候变化政策，可概括为：在国内减少石油消费，鼓励清洁能源和低碳能源发展；国际上积极参与气候变化问题上的多边或双边合作，发挥美国的全球领导作用。

在国内，早在竞选期间奥巴马就许下承诺，计划到2020年把美国的温室气体排放减少到1990年的水平，到2050年在此基础上再减少80%。①John M. Broder, “In Obama’s Team, Two Camps on Climate Change”, The New York Times, Jan.2,2009.为了实现这一目标，奥巴马执政后在美国掀起了“绿色经济复兴计划”，其主要内容包括：1.发展替代能源。上台之初，奥巴马表示10年内将在清洁能源开发上投入1500亿美元，同时创造500万个新就业岗位。到2012年，使可再生能源（生物能、太阳能和风能等）占美国电力来源的10%，到2025年提高到25%。为此，他大力增加科研支出，大搞岗前培训，鼓励科研应用，设置相关标准规范，并任命气候变化方面的专家学者担任能源部门的领导。2.鼓励技术创新。奥巴马政府决心在未来5年设立500亿美元的“清洁技术风险”基金，鼓励技术创新以及其商业化。3.推进节能减排进程。奥巴马政府决定延长风能生产税递减法案（PTC）5年，为可再生能源企业提供税收优惠，而且专门设立提高汽车燃料效率政策和全国低碳燃料标准(LCFS)，投入40亿美元资助汽车厂商提高汽车能效，并为购买工艺先进的汽车消费者提供7000美元直接的或可转换的税收抵免，力争到2015年实现美国的混合动力汽车销量达到100万辆。鉴于美国建筑物碳排放量巨大的特征，他又提出将确保新联邦建筑物至2025年达到零排放，在未来5年将所有新建筑物的内效能增长40%。4.建立气候变化机制。奥巴马政府于2009年6月26日在众议院以微弱优势通过了《美国清洁能源与安全法案》，该法案引入了温室气体“总量控制与排放交易”机制，承诺到2020年美国的温室气体排放量比2005年降低17%，到2050年降低83%。虽然能否得到参议院批准还无从知晓，但这是美国历史上首次对温室气体排放进行限制的法案，被奥巴马政府称为迈出了“大胆和必要的一步”。②John M. Broder, “House Passes Bill to Address Threat of Climate Change”, The Times,

在国际上，奥巴马加大了气候变化的国际合作力度。在多边场合，除了在联合国气候变化框架公约以及G8峰会等既有国际组织的框架下推进多边合作，奥巴马还主动发起新的倡议，如2009年3月27日美国主办了“主要经济体能源与气候论坛”,①Merle David Kellerhals Jr., “United States to Host Climate Change Forum in April”,Washington File, March 31, 2009, p.6.旨在推进探讨如何增加对清洁能源的供给以及减少温室气体减排，同时就哥本哈根会议的众多议题展开磋商。共有16个发达国家和发展中国家受邀出席了会议。希拉里在开幕式发言中阐明了奥巴马政府在气候外交方面的核心立场:1.所有国家都应致力于应对气候变化危机；2.美国期望通过主要经济体论坛来为联合国哥本哈根会议进行充分准备；3.美国希望各国在气候外交方面展现出创造性，消除全世界对以碳为基础燃料的依赖局面，协调开发能够减少污染并提高可持续性的“改变格局的技术”。②Transcript, “Clinton’s Remarks at Major Economies Forum on Energy, Climate”,http://www.america.gov/st/texttrans-english/2009/April/20090427143118eaifas0.4934503.ht ml.此后，该论坛举办了数次预备会议，并促成了意大利主要经济体论坛领导人会议，成为推动联合国气候变化框架公约进程的重要补充力量。在双边场合，奥巴马政府高度重视气候变化议题。无论是出访加拿大还是与欧盟领导人会晤，无论是奥巴马出访亚洲还是希拉里访问东亚四国，气候变化都是美国政府的外交首要议题。

二、美国气候变化政策的特征

到目前为止，美国四届政府在气候变化问题上采取的立场各有不同。在其演变过程中，美国气候政策表现出如下特点：

（一）从地位上看，美国气候政策经历了从一般性程度上升到战略性高度的过程

科学家们最初讨论气候变化时，都把它归为环境问题的范畴。直到20世纪70年代，学者们才将气候变化与安全问题挂钩，如乔治·凯南1970年在《外交》上发表文章，呼吁国际共同体关注地球生态问题；①George F.Kennan, “To Prevent a World Wasteland : A Proposal”, Foreign Affairs, vol.48,no.3, April 1970, p.402.福尔克1971年在专著《这个遭受威胁的地球》中把应对气候变化问题称为“生态政治”，强调其迫切性和危机性。②R.Falk, This Endangered Planet: Prospects and Proposals for Human Survival, Random House, NewYork, 1971, p.353; Jon Barnett, Security and Climate Change, Global Environmental Change, vol.13, Issue 1, April 2003, p.8.不过，这些学者并未直接论述气候变化与安全的关系，真正把二者直接联系起来的典型代表是1977年美国环境政策研究中心世界观察研究所莱斯特·布朗发布的《重塑国家安全》研究报告，从此，气候变化开始作为一个安全问题走进人们的视线。而在1989年7国集团峰会上气候变化被首次作为核心议题集中讨论，从客观上推动了气候变化在美国国内被提上安全议程的进度。1989年到20世纪90年代中期，分析气候变化与美国国家安全联系的文章如雨后春笋般纷纷涌现。马修斯的《重新界定安全》③Jessica Tuchman Mat hews, “Redefining Security”, Foreign Affairs, vol.68, no.2, (Spring 1989), pp.162-177.和戈尔《我们的全球性盲点:地球的命运是第一位的国家安全问题》④Al Gore, “Earth’s Fate Is the No. 1 National Security Issue”, Washington Post, May 14,1989, C1.是主张把气候变化纳入国家安全政策的主要代表。庆幸地是，科学家和部分政治家们的努力没有白费，随着冷战的结束和非传统安全问题的兴起，气候变化议题已然成为美国政府制定安全政策的重要考虑，并日益占据越来越重的分量。

气候政策的地位与气候变化问题的被认知和被重视程度是紧密相连的。气候变化从环境问题逐步上升为国家安全问题的过程，实际上也是气候政策的地位从一般性上升为战略性的过程。

布什政府时期，美国国内重视气候变化的呼声不断高涨，但无论美国国内科学家的研究结论还是国际层面的IPCC第一次评估报告，都对气候变化问题存在很多不确定性，这直接导致布什对包括气候变化在内的环保问题的投入不断缩小。①Kurt M. Campbell and Christine Parthemore, “National Security and Climate Change in Perspective”, In Kurt M. Campbell ed., Climatic Cataclysm: the Foreign Policy and National Security Implications of Climate Change, Brookings Institution Press, 2008, p.6.虽然布什政府最终批准了《联合国气候变化框架公约》，但当时仅将气候变化作为一般性问题看待。克林顿上台后，加紧了气候变化的相关研究并取得了大量研究成果，这些成果不仅使气候变化科学的不确定性大大减少，而且与IPCC第二次评估报告的结论基本一致，为克林顿政府在全球气候问题上采取积极态度提供了坚实的科学基础。克林顿政府明确了气候变化与国家安全存在直接联系的观点，并把包括气候变化在内的环境安全作为国家安全的重要组成部分，除了在国内制定一系列应对气候变化的措施，还在《联合国气候变化框架公约》缔约方会议和《京都议定书》的国际谈判中扮演了极其重要的角色。这些行为表明气候问题已被克林顿政府上升到战略性高度加以对待。然而，由于国会的阻挠，再加上20世纪90年代的美国处于信息技术业（IT）兴起、全球化加速发展的变化过程，很多新现象和新议题层出不穷，这一时期的气候变化议题未被置于决策者关注的优先领域。小布什执政伊始，就宣布美国退出《京都议定书》，使美国国际层面的气候政策一度陷入停滞甚至倒退的状态，但这并不代表小布什政府不重视气候变化问题，只是在国家安全战略中，他更加注重军事安全因素，所以在环境问题上更倾向于采取单边主义政策。奥巴马政府上台时正值金融危机刚刚肆虐全球，美国经济严重受挫，失业人员急剧增加，恢复国家经济成为奥巴马政府亟待解决的首要问题。在探索新经济增长方式的过程中，“低碳经济”逐渐成为包括美国在内的国际社会公认的一条可行路径。由于成功应对气候变化需要将以高碳能源为基础的全球经济转变为以低碳能源为基础的全球经济，②Obama Makes Climate Change a National Priority, Washington File, January 28, 2008,p.6.应对全球变暖与恢复经济之间实际上拥有共同的政策内涵，所以奥巴马政府极力强调气候变化挑战的紧迫性，将气候变化政策上升到战略性高度加以对待。

（二）从内容上看，美国气候政策是变化性与延续性相结合的产物

从美国气候政策的发展历程可以看出，各届政府都在前任基础上进行了政策调整，主要变化体现在两个方面：

1．态度立场不同。老布什政府认为气候变化问题具有很大的科学不确定性，不能让美国承担减排温室气体的成本，也不该制定有约束力的温室气体减排目标和时间表。克林顿政府承认美国是对全球气候问题负主要责任的国家之一，同意首先承担减排温室气体的成本，还促成了《京都议定书》的诞生。小布什政府更加强调气候问题的科学不确定性，拒绝承担温室气体减排责任，同时极力推崇议定书的替代方案。奥巴马政府认为解决气候变化是一项迫在眉睫的任务，应设立温室气体减排目标并想方设法实现。总体看来，老布什政府在应对全球变暖趋势上行动迟缓，克林顿政府态度比较积极但行动上心有余而力不足，小布什政府在环境政策上推行单边主义使其气候政策陷入倒退，奥巴马则将应对气候变化看成是恢复美国经济和重新确立领导地位的战略性机遇。

2．对外政策不同。老布什在任期间顺利批准了《联合国气候变化框架公约》，并非遵循用多边主义原则解决气候问题的路径，而是因为它未忤逆美国的意愿。克林顿政府在《联合国气候变化框架公约》缔约方会议和《京都议定书》的国际谈判中发挥重要作用，正是美国把气候变化与安全问题相连，希望通过国际合作来解决气候问题的努力尝试。小布什政府退出《京都议定书》，将其单边主义和孤立主义的对外指导思想体现得淋漓尽致。奥巴马政府则屡屡提倡对外政策中的国际合作与集体行动，其气候问题上的多边主义色彩浓厚。

尽管四届政府的气候变化政策出现不少变化，但这些政策之间也存在很多延续性和衔接性，主要体现在四个方面：

1．都以繁荣美国经济或至少不会对其构成损害为指导思想。美国是世界上最大的二氧化碳排放国，与美国经济高度依赖化石能源的特征有密切关系。减排意味着化石能源等高排放企业的成本增加，国家经济发展空间受到压缩，这是美国历届政府都不愿意看到的。老布什任期内发布的1990年总统经济报告显示，如果美国减少二氧化碳排放20%，其成本将在8000亿至3.6万亿美元之间。于是，减排成本过高会损害美国经济成为老布什政府拒绝承诺限制温室气体排放量化目标的重要理由之一。克林顿政府同意设定温室气体减排目标，但一再强调实现方式应该是最大限度地使用以市场为基础的灵活机制，这是因为根据其经济分析，美国在议定书中承诺75%的减排目标可以通过灵活的排放贸易或技术转让来实现，对美国经济不仅构不成损害，还有利于发挥其先进的技术优势，为国家谋取更多利益。小布什政府多次强调作为美国总统要对美国人民的福利负责，绝不应该以牺牲部分国家经济及就业机会的方式来实现减排。但根据测算，要实现《京都议定书》规定的美国排放减少目标，美国的损失将高达4000亿美元，会造成490万人失业，①EPA, “President Bush Announces Clear Skies and Global Climate Change Initiatives”[EB/OL], http://www.epa.gov/epahome/headline2021402.htm.导致小布什政府干脆宣布拒绝接受议定书。奥巴马政府认为温室气体减排中蕴含着大量的机会，以新能源为基础的低碳经济甚至会成为下一轮创新经济模式，于是将其视为复兴美国经济和实现未来繁荣的战略手段。

2．都主张采用以市场为基础的灵活机制来实现减排目标。老布什政府不同意量化减排目标，所以没有积极构思减排的有效途径，但是其任期内取得的气候变化研究成果，为后来政府的决策提供了有效参考。克林顿政府任期内美国开始制定具体的减排目标，为了实现这些目标，他在历次联合国框架公约缔约方大会上都强调引入以较低成本实现较大效益的灵活机制的重要性，《京都议定书》中规定的联合履约、清洁发展机制、国际排放贸易等三种灵活减排机制，都是经过美国与其他发达或发展中国家的讨价还价才建立起来的。小布什政府的《京都议定书》替代性方案，也是以市场为基础的寻找解决温室气体减排方案的途径，在小布什内阁给出的政府拒绝议定书的理由中，赫然列有“如果实施不带有排放贸易机制的《京都议定书》，到2010年美国的国内生产总值将减少1%到2%”的条目。奥巴马总统更是赞同灵活机制的运用，他力推的《美国清洁能源与安全法案》的重点之一就是以总量限额交易为基础的减少全球变暖计划，对美国大型温室气体排放源如发电厂、制造业设施和炼油厂都设置了具有法律约束力的总量限额。法案一旦生效，美国85%的行业和领域将会被涵盖，这将对美国的温室气体减排产生巨大的推动作用。

3. 都尽量避免作出具有约束力的减排承诺，在自身实质性减排方面进展甚微。老布什执政时期，美国拒绝承诺限制温室气体排放量化目标的立场一直都没有改变过。克林顿政府同意作出具有约束力的减排承诺，但都建立在不触及美国经济利益的基础上。小布什政府沿袭老布什政府的立场，不愿意作出强制性承诺，而是在所谓的议定书替代方案——“全球气候变化计划”中规定在2002年至2012年将美国温室气体强度降低18%，年均降低2%，这一目标几乎不需要美国采取任何特别措施即可实现。奥巴马政府与小布什类似，极力淡化和回避美国的减排责任，尽管在哥本哈根大会上承诺到2012年将在2005年基础上减排17%，但如以1990年为基准，实际相当于未作承诺。

4. 在对待发展中国家的减排义务方面一脉相承。克林顿上台后共参加过5次缔约方大会，在1996年的日内瓦第2次缔约方会议上，“发展中国家有必要采取行动限制温室气体排放”是美国提出的要求之一。1997年的“伯德-哈格尔决议”，把发展中国家的积极参与作为美国签署和批准可能达成的国际协定的一个前提条件，成为克林顿政府后来关于气候变化立场的参考基石。由于美国国内政治的独特性，该决议影响甚至贯穿后来美国历届政府的政策制定过程，如小布什政府“全球气候变化计划”的实质内容就包含着对发展中国家减排温室气体施加新的压力。而奥巴马政府在哥本哈根大会上建议后京都时代采用“双轨制”替代“单轨制”，促使发展中国家接受“可报告、可检测、可核实”的“三可”原则以及强调只有当发展中国家作出减排承诺才会提供资金和技术援助，其本质都是为了将发展中国家纳入与发达国家相同的减排体系，促使其承担减排义务。

（三）从政府首脑来看，其党派属性对气候政策影响重大

由于政府首脑的党派属性不同，不同总统任期内的美国气候政策也有所差别。概括地说，在气候变化问题上，民主党的态度和表现比较积极，共和党相对消极。这与两党各自的政治文化传统、对国家安全利益的考量以及外交政策的实现途径是分不开的。

从两党的政治文化传统来看，共和党比较注重经济繁荣以及私人企业在其中发挥的作用，尤其在老布什和小布什执政期间，其内阁成员与美国石油、天然气和汽车等工业之间都存在密切联系，所以倾向于牺牲环保利益来保全工业集团的经济利益；而民主党更注重环保事业及新兴能源产业的发展，所以在发展经济的同时也关注生态环境的保护。而且，克林顿政府和奥巴马政府执政初期，都是民主党掌控国会，这从客观上减少了他们推行气候政策的阻力。

从对国家安全利益的考量来看，共和党倾向于优先考虑来自其他国家的威胁，老布什认为解体后的苏联仍是威胁，小布什认为“9·11”事件发生后威胁主要来自“流氓国家”，所以当国家安全、经济繁荣、政治民主都是国家安全战略的主要目标时，他们习惯于把安全放在首位；而民主党更重视除国家以外的威胁，倾向于把繁荣和民主放在与安全同等重要的位置上。在民主党看来，环境恶化不仅对国民的工作和生活带来负面影响，还对美国的繁荣构成威胁，所以他们积极推行环保事业的发展。

从外交政策的实现途径来看，共和党认为，在全球公共问题上，联合国和国际机制是重要的，但美国不能过分依赖它们，只有当多边组织符合美国的国家利益时，美国才应保留甚至强化这些条约和机制，否则采取单边主义的立场也未尝不可；而民主党倾向于采取多边主义原则解决国际事务，倡导充分发挥国际制度的作用，在对待气候变化等环境问题时注重国际合作和全球治理。

三、奥巴马任期内美国气候政策未来走向

奥巴马政府执政两年来，为适应和减缓气候变化所作出的努力可圈可点。可以预判，随着全球变暖现象的严重和国际气候谈判的深入，“积极应对”将会成为奥巴马任期内美国未来气候政策的主旋律。

在美国国内，奥巴马政府除了认真执行已有的气候新政措施，还会继续推动气候立法进程和完善气候应对体制。总的来看，奥巴马目前面临的形势是有利的。从国会的角度来看，近年来美国参议院和众议院都对气候变化问题表现出越来越多的关注。1997年-1998年间，国会只提出7个与气候变化有关的议案，1999年-2000年上升为25个，2001年-2002年间超过50个议案，而到2007年，几乎每周都有议员对气候变化议案进行添加和补充。①王邦中：“美国气候变化政策初探”，http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=3961。而且，当前国会主要由民主党掌控，这为奥巴马政府推行气候新政创造了更显宽松的环境。从州和地方的角度来看，它们可能是奥巴马政府联邦计划最积极的推动者。近年来，许多美国州都制定了非常详细的应对全球变暖的对策。为了促进可再生资源的发展，它们采用可再生资源标准，通过提高建筑物的能效和减少交通运输的排放来降低温室气体减排。目前，已有39个州参加了“跨州气候注册（interstate climate registry）”行动；30个州要求电力公司现在或未来几年必须开始使用“再生组合标准”（即一定百分比的可再生能源）；12个州要求汽车燃油中必须添加一定百分比的生物燃料。①Kenneth Lieberthal and David Sandalow, Overcoming Obstacles to U.S.-China Cooperation on Climate Change, Report of Brookings, p.20-23.其中尤以加利福尼亚州的减排成果最为显著。从民众的角度来看，美国国民对政府应对气候变化的举措表现出越来越多的理解和支持。据2008年12月《华盛顿邮报》和美国广播公司新闻频道举行的联合调查显示，84%的美国人民赞成奥巴马政府推动控制电力公司温室气体排放，同时为可再生能源提供资金的联邦计划。②Shailaph Murray and Paul Kane, “Tone May Be Key to Obama’s Agenda”, The Washington Post, Jan 4, 2009.从地区性倡议的角度来看，目前美国已建立起两个地区性倡议，它们制定了中期能源节约计划和温室气体减排目标并千方百计寻求实现。一个是由东北部各州推出的美国第一个地区性“总量限制和排放交易”方案，其目标是使该地区2009年到2015年之间的碳排放水平保持稳定，到2019年每年减少 2.5%。另一个由中西部各州提出的“总量限制和排放交易”方案地区性倡议正在建设之中。此外，几百个城市参加了“美国市长气候保护协议”，它们的目标是将温室气体排放减少到1990年的水平以下。但是，由于利益集团的牵制以及民主党内部的裂隙，奥巴马政府推行气候新政的过程必定不会一帆风顺。目前，美国的利益集团按行业属性可分为三类, 即传统产业利益集团、新兴产业利益集团和公益性利益集团。③刘卿：“论利益集团对美国气候政策制定的影响”，《国际问题研究》，2010年第3期，第58页。其中，由化石燃料行业（石油、天然气和煤及其衍生行业）、传统制造业（钢铁、汽车等高能耗产业）和传统农业部门组成的传统产业利益集团对气候新政最为担心。为了实现对气候政策的影响，利益集团往往花费重金也在所不惜。据统计，过去十年埃克森美孚总计向反对气候变化科学的组织或机构资助了 2300万美元。④David Adam, “Exxon to Cut Funding to Climate Change Denial Groups”, Guardian, May 28, 2008.2008年，利益集团用于游说气候变化问题的费用至少超过9000万美元。①Marianne Lavelle, “The‘Clean Coal’Lobbying Blitz”[EB/OL],http://www.publicintegrity.org/investigations/climate_change/articles/entry/ 1280/.所以，传统产业利益集团将会成为奥巴马实施气候政策的重大阻碍之一。另外，由于美国国内政治的结构特点，民主党也并非铁板一块，内部实际存在多种不同的声音，这一点尤其反映在气候法案的问题上。代表汽车制造业和产煤州利益的民主党人和代表环保主义者利益的民主党人之间的矛盾，是气候法案一直无法在参议院通过的重要原因，未来也会继续影响气候新政的有效推进。

虽然奥巴马政府在国内积极采取措施加大温室气体减排的力度，但是鉴于历届政府制定气候政策的指导思想都是确保能促进美国经济的繁荣发展或至少不对其构成损害，可以预判，在未来的国际谈判中，美国还是会继续避免作出实质性的减排承诺，而且这一点很可能会继续成为美国与其他伞形成员国的合作基础。另外，在对待发展中国家的参与减排问题上，奥巴马政府依旧会与欧盟等西方发达国家立场一致，遵循把发展中国家纳入同一减排体系的原则。但是考虑到近年来发展中国家在谈判中表现得越来越强硬，美国可能会逐步改变直接与发展中国家交锋的策略，进而使用更间接化和多样化的方式。除了继续沿用哥本哈根大会上提议的以“单轨制”代替“双轨制”、要求主要发展中国家接受“三可”原则等手段外，奥巴马还可能采取如下方式：1. 主张抛弃现有的国际气候机制而建立可以充分发挥美国全球领导作用的全新后京都机制。奥巴马政府虽然采取了与小布什政府全然不同的气候立场，但有一点是相同的，就是两者都主张建立后京都机制。从2005年开始，以美国为首的西方政治家们就开始提出所谓的2012年《京都议定书》到期后制定应对气候变化国际法律新规则的问题。但事实上，2012年仅仅意味着是《议定书》规定的第一承诺期的到期和第二承诺期的开始，京都议定书本身并没有到期。西方国家试图用这种偷梁换柱的方法给国际社会造成错觉，进而建立能充分发挥自身领导作用的新气候机制，这种行为会继续出现在即将到来的国际气候谈判中，值得广大发展中国家警惕。2. 进一步加大通过有条件地资金和技术援助诱惑的力度来分化发展中国家的内部阵营。由于各自利益诉求、经济发展速度、温室气体排放量不尽相同，再加上发达国家“胡萝卜加大棒”的“分而治之”策略，近年来发展中国家阵营内部存在很多矛盾和分歧。尤其在国际气候援助资金分配上，发展中国家的争夺日趋尖锐。发达国家正是利用这一点推行其“分而治之”策略。在哥本哈根气候大会上，当美国宣布将和其他发达国家一起在2020年前每年为发展中国家应对气候变化提供1000亿美元，但要求中国等发展中大国必须有透明度上的承诺时，很快就出现了部分发展中国家立刻转变立场将矛头指向兄弟国家、支持将发展中国家纳入减排框架的行为，使发展中国家内部表现出纷繁复杂的碰撞震荡，进而影响着未来国际气候谈判的走向。3. 通过采取行业减排措施以限制发展中国家相关产业的发展。近年来，美国等西方发达国家提出应在钢铁、水泥、建筑、航空、航海等行业实施减排措施，确定具体的减排指标，并一步步推广到更广泛的行业和领域。有的国家甚至提出在某些行业采取某种超越国界的统一政策，其背后隐藏的重要目的便是限制发展中国家在这些领域及其相关产业上的发展。4. 通过清洁发展机制、碳交易和碳关税等以市场为基础的灵活机制间接从发展中国家获巨额经济利益等。美国历届政府都倡导以市场机制来实现温室气体减排，因为这种方式不仅可以助其转移绝大部分的减排成本，还可以利用发展中国家碳市场正处于起步阶段尚不完善的劣势，从发展中国家获取巨额利润，并在国际贸易中设置新的绿色壁垒。5. 强调所谓的应对气候变化的“大国责任”。目前，大部分发展中国家或处于工业化初期，或处于工业化高速发展时期，发展经济与消除贫困成为它们追求的首要目标。而纵观全球经济史，任何一国要想创造财富，都必须经历以高消耗、多排放、重污染为特征的工业化阶段，所以，发展中国家由于工业化而产生大量温室气体的过程是不可避免的。但是，美国等发达经济体以此为理由，强调中国、印度等主要发展中经济体已经成长为全球性或区域性大国，应该承担起应对气候变化的“大国责任”，国际社会曾盛极一时的“中美气候共治”(G2)论调便是典型表现。这种所谓的责任要求实际上忽视了发达国家对气候变化的历史责任和当前人均排放仍旧居高不下的事实，是为了逼迫主要发展中大国参与到全球强制减排队伍中来而使用的“戴高帽”策略。当然，奥巴马政府也深知要有效推动全球温室气体减排的进程，离不开与中国、印度等主要发展中大国的合作，所以会继续主动与之接触，加大双边合作的力度。此外，与其在处理外交事务时倾向于运用多边主义方式的风格相符，奥巴马政府还有望打破小布什退出《京都议定书》造成的僵局，重新成为联合国气候变化框架公约的成员，这一方面是迫于国际社会压力的无奈之举，另一方面也是顺应时代潮流的明智之举。

中国人民大学国际关系学院外交学专业博士研究生

June 2009.