我国职业资格考试的行政许可规制问题探析

□ 李锦辉

（广东海洋大学，广东 湛江 524088）

我国职业资格考试的行政许可规制问题探析

□ 李锦辉

（广东海洋大学，广东 湛江524088）

目前，我国职业资格考试存在着过多、过滥的问题，从而导致 《行政许可法》试图通过建立许可证资格制度维护社会公共利益目的难以实现。本文认为解决的方法有两种：一是进一步完善立法规制，细化 《行政许可法》的原则规定；二是放权给社会机构，实现职业准入资格认证的社会化。

行政许可；职业资格考试；认证社会化

一、我国职业资格考试制度的弊端

职业资格制度究其本质而言是一种许可。由于目前我国职业资格认证的权力大部分仍然掌握在各种行政机关手中，因此职业资格认证实际上属于行政许可的一种，这一点在2004年开始实施的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）中得到了体现。该法第12条规定，对于“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可。该法第54条进一步规定了行政机关如果采用考试的方式进行职业资格认证必须公开报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲，并且不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材和其他助考资料。除此之外，《行政许可法》对我国职业资格认证及考试无任何具体规定。

《行政许可法》试图借助职业资格考试制度实现对准入控制并提高社会效益的目标虽然值得肯定，但《行政许可法》仅作了一个抽象的、原则性的规定和一个禁止性规定，哪些职业资格考试可以进行，由谁来确认该职业资格考试可以进行等关键性问题则没有任何规定。这一关键性规定缺失的后果就是所有的政府部门都说自己所管理的行业是直接关系到公共利益的职业，都应当进行职业资格考试。由此造成了我国职业资格考试泛滥的局面。

目前，在大多数职业资格认证的过程中，政府部门或相关机构通常负责制定相关政策，拟定职业技能鉴定标准，而职业资格证书的认证开发和职业培训等具体工作往往由部门的直属单位负责。而这些直属单位又各自办了许多职业技能培训学校，作为社会力量办学机构进入市场，开展所谓的“定点培训”。品类繁多的职业资格考试和职业技能鉴定考试衍生出规模惊人的考试产业链。专家估算，当前我国职业资格考试产业链的经济总额已超过3000亿元。[1］

问题并不在于这一产业链的规模，职业资格考试如果能促进市场经济的发展，实现对公共利益的保护也是合理的。而国家设置职业资格，特别是具有行政许可性质的职业资格的目的在于杜绝一些缺乏资质的人从事对执业或从业有特定要求的职业，从而防止给公共安全、人身健康、人民生命财产安全带来损失。而令人堪忧的关键问题恰恰在于各种各样的职业资格考试逐渐偏离了《行政许可法》保障提供公众服务的质量，维护社会公共利益的初衷。职业资格考试滥设的趋势越来越明显。职业资格的功能被严重扭曲，维护公共利益的核心功能被搁置一边，而假借职业资格考试牟利则成为一些政府部门的初衷。“乱收费、滥发证”已经成为社会反应强烈、群众广泛关注的问题之一。

当前，社会上的各种职业资格培训、考试、发证已经成为一大社会公害。集中表现在：考试太乱、证书太滥。有的政府部门随意设置职业资格，名目繁多且重复交叉。有些机构和个人随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证。有些单位是为了提高从业人员素质，但不乏一些行业和部门被利益驱动。一个行业资格证书从报名、购书、考试、发证，整个过程中存在着巨大的利益。这个稳定的创收渠道，一些部门当然不会放过，为此，一些毫无必要的职业资格考试应运而生。正是这种没有对行政部门设定职业资格认证进行任何限制的格局，导致了职业认证方面的种种问题。比如，仅计算机应用技能认证领城，目前就有教育部、劳动部、人事部、信息产业部的有关单位及协会、商业机构等组织的约十余种认证。这些认证考试大多内容重复，但基于自身利益，没有任何政府部门撤销自己的认证资格，更多的是拒不承认其他机构的认证。这种一种资格一种考试甚至同种资格不断考试的局面完全是为了政府部门利益而设的。又以注册资产评估师的业务范围为例，资产评估中的流动资产及负债的评估主要依赖于账面的审计，而评估技巧并不复杂，故由注册会计师评估游刃有余，但按现行规定，注册会计师则不允许从事资产评估业务。又如资产评估中的国有房地产评估，由房地产估价师评估也完全可以胜任，但有关部门规定房地产估价师欲从事国有房地产评估业务时必须先取得资产评估师的执业资格。再如房地产业本身是房地合一，按理说房产评估和地产评估合一自然是合理的选择，也方便当事人。但就因为土地和房屋属于不同的政府部门管理，因此，建设部设置了房地产估价师执业资格，国土资源部就设置土地估价师执业资格；建设部设立造价工程师执业资格后，水利部也设置了针对水利口的造价工程师执业资格。如此林林种种，造成了执业资格重复设置、资源浪费的不良后果。

因此，如何解决因《行政许可法》的大片立法空白造成的混乱局面是法学界必须要考虑的问题。

二、职业资格考试制度的功能与行政许可法“公共利益”标准的界定

职业资格制度是市场经济的产物，其设立的目的及可能对经济社会生活造成哪些影响等问题是理解和判断职业资格许可证合理性的标准。这些标准是《行政许可法》没有明确的“公共利益”标准，也是进行职业资格许可证制度改革的判断标准。具体而言，设立职业资格许可证的原因主要是经济学提供的。

第一，职业资格许可证制度解决了市场信息不对称的问题。信息经济学认为，市场经济依赖于交易，而交易是有成本的，这一成本之一就是发现合格的交易者的信息。[2］有效的职业资格制度使得发现合格交易者的成本大大缩减，从而增加了交易机会。而对于消费者而言，消费者缺乏选择合格服务提供者的充分信息，而职业资格制度通过确立最低服务质量标准和反映服务水平高低的显示机制，能够鉴别、筛选出符合条件的从业人员，使消费者获得服务提供者的准确信息，从而起到了降低交易成本，促进消费的积极作用。

第二，职业许可证制度能够有效地解决道德风险问题。在市场交易中，商品或者服务提供者能够掌握更多的商品和服务的信息，相对于商品使用者或者服务接受者处于信息优势地位。在这种情况下，处于优势地位的商品供应者或者服务提供者就有可能利用信息优势不适当地以损害商品使用者或者服务接受者的方式获取不正当利益，这就产生了道德风险。[3］（p267）最常见的例子诸如出租车司机利用乘客不知道路而故意绕远路到达目的地，或者医生利用绝对信息优势让患者进行不必要的检查。而职业资格制度可以激励执业人员切实履行职责、最大限度地服务于消费者，从而有效地解决委托代理关系中的激励问题。职业资格制度要求服务提供者在取得资格前必须进行时间、精力和金钱投资（包括学徒制和实习期）。一旦服务提供者因服务质量达不到要求或出现违法行为，资格证书就可能被中止或吊销，服务提供者就会损失前期的投资。同时，职业资格制度限制了进入一个行业的人数，人为造成服务短缺，可以带来超常利润。这种超额利润越高、服务提供者违法行为被查处的可能性越大，产生的激励就越强，可以促使服务提供者（代理人）按照消费者（委托人）的利益行事，强化自我监督。例如，在德国、日本等国家，通过司法资格考试极难，能获得律师职业资格的人极少，从而导致了律师服务供给的不足，这就给该行业的从业者带来了良好的垄断收益，为了保证自己能够享有高额的垄断收益，从业者有着极大的动力严格遵守行业纪律道德规范，有效地解决了道德风险防范问题。

第三，职业资格许可证制度可以有效地降低社会风险。人类社会人和人之间的相互影响越来越多，每一个人都不得不依赖于其他人提供的服务。而有些行业本身所具有的高度危险性决定了这些行业对他人的生命财产有着至关重要的影响。典型的行业如飞行员，世界上没有一个国家敢随意让任何人想驾驶飞机就驾驶飞机。常见的如机动车驾驶员，其行为对行人及其他驾驶人和公共财产安全都存在着巨大的影响，公共交通工具驾驶员更是如此。因此，严格控制进入门槛，只让有相应资质的合格申请者进入该行业是对社会公共利益的有力保障。值得注意的是，这种职业资格应当施加最严格的限制，不能随意做扩张解释。

通过以上分析可以发现，某种职业资格是否设立的合理性标准就在于能否实现以上三个目标。相应地，某种职业资格制度是否应该存在实行执业资格制度的行业应具有以下特点：⑴服务需要深厚的专业知识和经验，消费者和服务提供者之间信息不对称，服务提供者有明显的信息优势。例如医师。⑵服务内容外部性很强，如果服务出现问题会产生较大的负面影响。例如律师、注册会计师等。⑶直接关系生命、人身安全、财产的行业，如飞行员。只有符合这几个条件的职业才应该予以设定职业资格认证考试。只有符合了这几个标准才算是符合《行政许可法》的“公共利益”标准，才应当设立资格认证考试。而只有直接关系生命、人身安全、财产的行业才应当由行政机关进行资格认证。其他职业资格认证考试应当对其是否属于“公共利益”行业从严解释。

三、职业资格考试设定权的完善

就《行政许可法》而言，对职业资格考试的限制由于《行政许可法》本身条文过于空泛，并没有直接界定什么是“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，从而导致对职业资格许可设置权限的缺失，最终使得《行政许可法》试图实现对国家机关的许可权进行限制的目的落空。因此，解决的方法是更细致地完善《行政许可法》的相关规定。

由于《行政许可法》没有规定对某个机构有权对国家行政机关职业资格设定权进行限制，因而试图直接依据《行政许可法》实现这一目标是不现实的。试图依靠各行政机关主动放弃职业资格设定权更是不可能的。在此情况下，必须考虑通过合理的制度设计减少行政机关自我设权的扩张冲动。

解决的方法有两个，一是把《行政许可法》的规定进一步细化，直接在相关法律中对可以设定的职业资格进行规范。一种可行的方法是考虑修改 《行政许可法》，并在其中直接规定可以设定职业资格的种类，或者把职业资格考试的设定权收归某个国家机关，如发改委统一行使。这种方法的好处是可以直接弥补《行政许可法》的现有缺失。由于《行政许可法》是法律，可以直接超越行政部门利益争夺，迅速实现职业资格设定的规范化。但是，这一做法在立法上存在着较大的难题，即职业资格体系是一个变化的体系，而且随着变化的速度越来越快，某种职业是否应当设定职业资格门槛限制很难与时俱进，只能不断修改，而这种不断修改的立法会导致立法的不稳定。在此种情况下，一般的做法将会是将职业资格考试的设定决定权交予某个综合性部门，而一旦出现这种情况，在我国目前的法律体制之下就容易出现立法游说。在目前我国民意表达较为不充分的情况下，这种游说难以遭到抵制最终导致不该设定的职业资格许可仍有可能大量存在。二是把更多的职业资格许可交给社会和市场来管理。如果职业资格证书是由真正社会化、市场化的机构来发放，从长远来看，这些机构之间增进自己利益的惟一办法就是严格测评，以博取雇主及社会公众的信任。国外大多数国家是把职业资格认证工作交由行业、专业协会等非营利性组织进行实施。如德国，行业协会是职业资格认证的主体，政府只是对认证制度提供法律上的合法性保障。[4］英国政府同样不是直接发证，而是设立考核证书委员会。由行业专家组成，任务是负责考核和对发证工作的审核，每3年对发证机构重新认定资格。目前，全国共有20～30个发证机构，其中大的发证机构有4～5个。3家最大的授予机构为 “皇家技术协会”、“伦敦城市行业协会”和 “商业教育委员会及苏格兰商业教育委员会”。约90%的职业资格证书是由这三大发证机构颁发的。[5］

职业资格考试和证书发放工作由行业协会或者社会机构实施的益处在于，由于行业协会或者社会机构本身并不具有垄断权，它们本身的收益主要来自从业者缴纳的会费，而会费收入的高低又与其所认证的职业的声誉和收入有关，为了获取利益，行业协会和社会组织相比政府机构而言有着更强的维护自身声誉的动力。经验也证明了这一点。中国会计师协会颁发的注册会计师资格证在社会上有着良好的口碑，而为了维护自身的利益，会计师协会对注册会计师考试进行了严格的管理，其考试通过率极低，被许多人认为是“中国最难的考试”。而由于通过率低，导致通过的考生有了一个供不应求的市场，容易找到收入较高的工作。而通过高水平的职业资格考试的考生所具备的能力使其更有可能获得更好的职业发展，其收入又增加了行业协会本身的利益，从而使一个良性循环得以形成。可见，与政府部门相比，社会机构更倾向于少发证，其职业入门限制与政府部门相比更为理性，因此避免了政府部门“乱考滥发”的倾向。

而一部分资格认证的市场取向特点较为突出。由跨国企业实施的与其产品相关资格认证的认可度是由市场决定的，一些在市场获得垄断地位的先进产品则可以影响到整个行业的技术资格认证和技术标准的制订。国外一些有实力的公司和机构，出于推广产品的目的，纷纷推出自己的培训或认证品牌。由于这些资格认证具有良好信誉，因此不仅考生把能否通过这类考试、取得合格证书作为检验自身从业技能的依据，而且各用人单位也把这类资格证书作为选聘人员的重要标准。最典型的例如微软公司的各种职业资格证书，这些证书由于实用性极强，加之微软为了维护自身信誉对其设置了严格的考试标准，也收到了很好的向雇主传递信息、维护市场秩序的效果。

而一些职业技能鉴定类的认证资格由社会机构来进行同样取得了比由政府机构认证更好的效果。美国的托福（TOFEL）考试就是由一家社会机构组织并实施的。为了能够生存，这家机构把考试的科学性、实用性、公平性放在第一位，考试的目的首先是为了能够维护机构作为一个合格的英语水平测试者的声誉，这关系到该机构的生存，因此不会出现为了捞取考试费而降低考试难度或者标准的现象，其自身自律的标准要比政府机构严格得多，其证书的公信力也比政府颁发的要高得多。

总之，从世界各国的实践来看，职业资格认证由社会机构来进行效果普遍要比由政府机构进行好得多。行政机关的垄断特权必然会腐蚀证书的信誉。[6］原因很简单，它不用担心来自其他认证机构的竞争。它和它设立的中介机构不用向雇主负责，因为雇主别无选择。在这种情况下，“官办”中介机构必然倾向于滥发证书。目前中国诸多职业资格证书之所以缺乏可信度，原因正在于此。相对于政府而言，社会机构面临着社会公信度的压力而不得不调整和限制自身的行为，其利益结构是与政府不同的。经济学理论和事实都证明，对于试图实现市场准入的行政调控目标来说，社会机构都要比行政机构办得好。

当然，由社会机构进行职业资格认证也存在着垄断的可能性，职业资格制度衍生出一种类似卡特尔的职业垄断，这种垄断会人为抬高价格，以牺牲消费者的利益为代价为职业资格证书持有者谋利。由于职业资格制度降低了服务提供者的数量，一旦申请进入的人数远超过准进入的数量，就会推动服务的市场价格远远超出未规制市场的价格水平。在这种政策下，服务供给和市场竞争减少，消费者的选择范围受到限制，支付的价格被人为抬高，服务提供者的收益增加。从而提高现有执业者的收益，这就可能损害消费者的利益。[7］在此情况下，就需要政府机构能够独立于社会机构的游说，找到社会利益与团体利益的平衡点。政府仲裁者的角色在此仍然是不可或缺的。

《行政许可法》没有制定明确的“公共利益”标准，也没有具体规定可以实施职业资格考试的具体范围，这一漏洞的存在导致了行政权力的滥用，这种滥用现在已经成为一种公害。信息经济学的研究揭示了职业资格证书制度中的公共利益是可以加以明确界定的。在界定了“公共利益”的范围之后，对职业资格制度滥用的解决方法是建立有效的监管制度，政府部门不再直接从事职业资格证书的颁发而是把职业资格认证交给社会机构来进行，政府本身只严格界定和控制需要实行执业资格制度的行业，防止利益集团利用政府的准入控制谋取私利。

[1］新华网．揭秘职业资格考试背后利益链：黑洞巨大乱象频生[DB/OL］．http： //news．xinhuanet．com/politics/2010 －07 /13 /c＿12327176．htm，2010－07－13．

[2］Pauly，Mark，and Mark Satterthwaite．The Pricing ofPrimaryCare Physicians’Services：A Test of the Role of Consumer Information[J］．Bell Journal of Economics．，1981，12（02）：488－506．

[3］张维迎．信息经济学[M］．上海人民出版社，2004．

[4］吕忠民．职业资格制度的研究及对策[J］．中国考试，2008，（03）．

[5］章明．英国的职业资格证书制度[J］．国际展望，1995，（11）．

[6］（美）G．J．施蒂格勒．产业组织和政府管制[M］．潘振民译．上海人民出版社，1996．

[7］肖林．规制理论视角下的职业资格制度研究[J］．中国人力资源开发，2008，（02）．

（责任编辑：王秀艳）

Abstract：The problem of excessive professional qualifying examinations in China results from the legislative loophole in Administrative Licensing Law．There are two ways to solve the problem： one is to establish the details of Administrative Licensing Law；the other is delegate the power of profession qualification to social agencies and unions．

Key words：administrative license certification exams；administrative licensing law；socialization of the qualifying power

Regulation of the Problem of Excessive Professional Qualifying Examinations in China

Li Jinhui

D922．112

A

1007－8207（2011）04－0083－04

2011－02－11

李锦辉 （1976—），男，云南大理人，广东海洋大学法学院讲师，法学博士，研究方向为法理学，行政法。