我国政府行政成本控制策略研究

□ 关云芝

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

我国政府行政成本控制策略研究

□ 关云芝

（吉林省委党校，吉林 长春130012）

改革开放以来，随着我国经济的持续快速发展，政府行政成本也一直居高不下，远远超出世界平均水平。其结果是加大财政负担，挤占公共服务资金，损害人民群众的切身利益，严重影响政府执政效率、能力及公信力，成为政治体制改革的障碍，成为构建和谐社会的不和谐音符，成为改革发展中的不利因素。因此，对行政成本控制的研究是新时期社会转型不可回避和急需解决的问题，是建设诚信政府、有限政府、责任政府、效率政府的核心所在。

行政成本；成本控制；行政监督

所谓行政成本是指政府部门为自身运转及向社会或公众提供公共服务过程中所消耗的资源。行政成本是一个由多层次和多维度的成本内涵组成的系统概念，它包括政府运行的人力成本、财力成本、物力成本、时间成本、管理成本、运行过程的环境成本等。因此，行政成本控制是一个系统工程，应从行政主体、行政制度、行政行为等多层面、多角度建立系统的控制机制。对行政成本的控制，最根本的是制度设计，关键点在于规范政府的行政行为，着力点是行政主体的执行。政府及行政主体的行为可以通过制度安排来规范，其可规范性又决定了政府行政成本是可控的。[1］（p352）换言之，政府及行政主体的行为规范，行政成本就低；反之，行政成本则高。

一、深化行政体制改革，以优良的制度设计从根本上控制行政成本

行政体制是政府行政制度与机制的总和。行政体制自身就是行政成本的基本构成，行政体制构成的合理性与运作的有效性直接决定着政府行政成本的高低。为了有效控制和降低行政成本，深化行政体制改革，必须保证行政机构的合法性、行政行为的规范性、权力分配的合理性和利益分配的公平性。

（一）科学定位政府职能职权

党的十七大报告明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”目前，我国历经多次机构改革，政府职能渐趋合理，但政府职能定位尚未完全廓清，政府职能“越位”、“错位”和“缺位”的情况依然存在。为此，应按照政企分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，理顺政府与市场、企业、社会、公民之间的关系，有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织自我管理的能力，合理划分各级政府之间和政府部门之间的职权，形成小政府、大社会、大服务、大保障的格局。按照社会主义市场经济发展规律的要求，实现政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的职能。

（二）推进机构改革，向“大部制”转变

实行大部制，就是把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行横向归并重组，使行政管理体制更好地适应新时期、新阶段经济社会发展的需要。向大部制转变的关键是把政府职能转变作为核心任务。转变政府职能的运作机理是根据职能的具体要求设置各组织机构，通过各组织机构贯彻落实各项政府职能。当前，国务院机构改革的原则是：按照精简统一效能的原则……围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。推进机构改革，向“大部制”转变既有助于解决当前行政机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，也可以降低行政成本（包括精简机构和人员带来的直接成本和部门之间博弈或扯皮带来的间接成本）。

（三）确定合理的政府规模

在明确政府职能的基础上，合理界定政府规模即各级政府的机构数量和人员数额，实行精兵简政。我国宪法规定：“一切国家机关必须实行精简的原则。”这里精简的含义包括机构数量要少、层次要简、机构人员要少而精。在实践中推进政府机构改革，就要做到严格根据成本效益原理，以减少成本耗费为出发点，本着精简、效能、统一的原则，达到决策、执行、监督相互协调的要求，科学、合理地设置机构，核定人员编制。要吸取以往机构改革由于缺乏科学规划最终导致机构和人员再度膨胀的教训。

根据国际经验，从政人员占总人口的比重一般以2．8%～3%为界限。在这个标准内，通常认为是科学合理的，否则就是不科学或不合理的。这个比重指标体现三个涵义，一是说明一国纳税人的负荷能力；二是可以显示一国的政治体制是大政府、小社会还是小政府、大社会；三是可以显示一国政府是高效率、低成本还是低效率、高成本政府。我国政府机构改革可以参考借鉴这个标准。[2］（p188）

（四）完善省管县体制，推进政府管理层级扁平化

2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进 ‘省直管县’试点。”[3］要求深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级并提出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这无疑传达出一个重要的改革信息，即省直管县将成为政府改革的重要突被口。省直接管理的县市数量，学术界一般认为以40－50个为宜。而我国有25个省区的县（市）数在50个以上。对此，各地方政府在依法、合理界定省、市、县、乡四级政府管理权限的基础上，从精简和改革政权层级的目标出发，可以分步推进行政层级改革。

二、强化行政主体的成本意识，创新控制行政成本的动力机制

制度设计的一切最终是由行政主体的行为实现的。行政成本的形成是行政主体行政消费行为的结果。完善行政主体控制行政成本的动力机制，是控制行政成本最直接、最有效、最不可或缺的关节点。

（一）重塑行政主体的行政为民理念

理念是行为的先导，是作为与不作为的统帅，是决定效率、效益的关键。行政成本理念的缺失必然会带来高成本、低绩效的产出，造成行政单位控制行政成本的内在动力不足，并成为行政成本难以降低的制约瓶颈。因此，控制行政成本要重塑行政主体的行政理念。行政为民是党和政府一切行动的最终准则；政府的合法性在于代表最广大人民的根本利益，并为最大限度地实现这个公共利益而奋斗；行政主体存在的最终价值在于为公众提供公共产品和公共服务。因此，行政主体必须牢固树立行政为民的理念，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，把公众的利益放在第一位。

（二）强化行政主体的成本意识

思想支配行动。在行政过程中，强化成本意识对行政成本的控制具有关键作用。行政主体的行政成本观念主要在两个方面发挥主导作用：一是把行政成本作为行政决策考量的指标，在行政行为的源头把好关；二是在行政过程中行政主体要明确人、财、物、时间、信息等资源的有限性，充分挖掘各种资源潜力并使它们得到合理配置，使行政成本的投入实现效益最大化。

（三）确立行政主体科学的政绩观

公务员特别是领导干部的政绩观正确与否，不仅会影响到单位、事业的发展，也直接关系到行政成本的高低。当前，有些领导干部的政绩观出现了偏差，对有利于长远利益的基础工作只停留在口头上，只热衷于“短、平、快”的政绩，热衷于面子工程，搞形式主义，劳民伤财。笔者认为，只有树立正确的政绩观，以人为本，求真务实，用辩证唯物主义和历史唯物主义的科学态度看待政绩，用科学发展的思想指导政绩，用兢兢业业、真抓实干的良好作风创造政绩，才能避免造成行政成本的巨大浪费。

三、完善财政制度，实现对行政成本的全程管理

财政工作是政府工作的重要组成部分，是政府行政的重要内容。财政收支与行政成本有着密切的关联性。财政支出是行政成本形成的主要途径。因此，完善财政制度是对行政成本控制最直接、最有效的方法。

（一）推进预算制度改革

尽快取消预算外政府收支，逐步将其纳入预算内管理；改革现行的“基数法”预算编制方法，实行“零基预算”的预算编制方法。所谓零基预算，是指对每一年或每一项目预算收支的规模进行重新安排，而不考虑基期的实际支出水平，即以零为起点而编制的预算。这样，可以使预算支出趋向合理，细化部门预算编制；严格预算调整。根据我国预算法的规定，预算执行中的调整仅指本级预算的调整，不包括部门预算的调整。这一规定缺乏完整性。在实践中预算调整频繁，预算调整的范围狭小，从而降低了法律的严肃性。预算调整范围应包括预算的平衡性、收支规模、支出结构、重要科目的调减、重大项目的增减和超收收入的安排等。要将会计分散核算改为会计集中核算，使所有财政供给的各部门和单位的所有资金都统一进入核算中心的 “笼子”，各项开支包括职工工资也经过核算中心发放，收入与支出明细全部受到公开的监督，这样，才能及时发现和制止支出过程中的违法行为。

（二）加快财政支出制度改革

行政成本支出是公共财政支出的重要方面，财政支出直接影响政府行政成本，因此，首先，要制定有利于控制政府行政成本的原则，即效率、公平和稳定的原则。其次，根据财政支出增长的规律合理确定财政支出增长的尺度。当政府规模符合社会政治经济发展的客观要求时，财政支出的增长尺度就会有一个理性的框架。最后，科学界定财政支出的职能范围。由于我国公共财政收支有预算内和预算外之分，而这些预算外支出包括行政成本支出，即预算外支出降低了行政支出的有效性。因此，应尽快改变我国财政职能范围过大、过宽的状况，改现行的国库分散支付为国库集中支付，将购买性支出和转移性支出都纳入到对财政制度全过程的监控之中。

四、规范政府行政行为，创新政府服务方式

（一）以电子政务建设为依托，加强政府信息化管理

推广电子政务，加强政府信息化建设的内涵就是通过信息网络技术的应用和整合信息资源打破政府部门之间和政府与社会之间的阻隔，使政府能够有效地驾驭信息，及时处理各种事件，提高工作效率；使公众方便快捷地获得政务信息和服务，并实行对政府行政成本的及时有效监督。

⒈加快电子政务建设，实现信息资源共享。政务信息公开是信息资源共享的前提，电子政务的系统化、标准化建设是信息资源共享的重要平台。当前，电子政务建设存在的突出问题是各地、各部门各行其是，甚至盲目追求技术与设备的先进性，自建标准不一的高速宽带网络，不仅大大增加了建设成本，而且由于分散、自发的建设几乎无法整合，严重影响到国家电子政务建设的进程和整体应用成效，电子政务只能从“量”上提高行政效率，难以实现降低行政成本的目标，甚至还要增加行政成本。因此，要努力突破因规划、标准、代码等因素造成的信息资源共享的技术瓶颈，加强协调，在省、市、县三个层面建立跨部门的公共服务电子政务平台。

⒉明确责任，重视应用，提高电子政务系统效益。要改变当前地方电子政务建设中巨额投入和低效应用的不对等局面，首先，应建立以首席信息技术主管制度为基础的电子政务法人负责制。明确规定电子政务管理者的责、权、利，提高电子政务建设的科学决策能力和实际应用能力。其次，领导应高度重视，增强电子政务系统利用意识。应构建电子政务专业化的高效管理体系，加强行政人员的信息技术培训，使其熟练掌握运用计算机处理办公事务的能力，为电子政务应用奠定坚实的基础。最后，制定标准，把信息技术应用作为对行政人员的基本要求和工作能力评价的内容要素。将其作为工作业绩的考核内容，通过制度设计推动电子政务的全面应用。

（二）以引入竞争机制为突破口，创新政府公共服务方式

长期以来，我国政府在提供公共服务的方式上“大包大揽”，严重制约了国民经济的发展和市场机制的有效运作。因此，应借鉴西方各国的经验，鼓励市场和社会组织经营公共服务行业，打破政府垄断，形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高公共服务的效率和质量，降低行政成本。

⒈实现公共服务生产和供给主体的多元化。政府在公共服务中的责任和职能主要体现为：一是制定公共服务规划与政策，营造公共服务的制度环境，保障公共服务均衡发展；二是监管公共服务的行业生产与供给，保障公共服务质量；三是通过付费购买公共产品，保障公共品的有效供给；四是直接生产和提供基本公共服务，维护公众的基本生活需求。因此，为适应新时期社会发展的需要，政府应该是规则和制度的制定者和执行的监管者，政府提供公共服务的单一主体模式必须向多元主体竞争合作的模式转变。公共服务供给的主体可以是政府，也可以是企业（国企、私企）和社会组织（非政府组织）；可以是国内的各种组织也可以是国外的各种组织。在政府的监管下，多元主体通过竞争机制参与到公共服务中，能够有效降低政府的行政成本。

⒉实现公共服务方式的多样化。实现公共服务方式多样化的根本动因在于坚持顾客导向——即将公众的需求作为政府存在的合法性的前提。当前，政府已经不是简单地提供公共服务，而是必须及时了解公众需求并设法满足。不同的服务主体既可以单独提供公共服务，也可以共同协作为社会提供公共服务。借鉴其他国家的经验，有多种公共服务的方式可以选择。如民营化的方式，即将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承租或出售给私方，通过市场的作用提高公共服务的供给水平和质量；用者付费的方式，即公众在消费政府提供的公共服务时也适量缴费，谁消费谁付费；合同外包，即把民事行为中的合同引入公共服务领域，以合同双方当事人协商一致为前提。合同外包常常使用竞争性招投标的方式。西方各国在政府采购、会议接待、车辆维护、建筑设计等领域普遍采用此方式。[4］（p511）此外，还有特许经营、凭单制、产权交易、公司伙伴关系等多种方式。

（三）以政府绩效管理为手段，提高政府行政效能

所谓政府绩效，是指政府管理活动所取得的积极效果。政府绩效管理包括绩效标准的制定、机构及个人绩效考核以及绩效评估等环节。

⒈确立科学合理的政绩考核指标。绩效考核指标是绩效管理的最核心要素，关系到整个绩效评估体系的科学性和有效性。特别是政绩考核指标具有引导官员明确自己的职责，自觉地约束自己行为的重要作用。传统的政绩考核重量不重质，大多数目标是工作任务的分解，片面强调本部门的工作量而忽略了工作的最终目的。尤其是行政成本指标缺失，几乎没有对政府支出经济性的考查，使绩效管理不仅不能控制行政成本，在某种程度上反而造成了行政成本的大幅提高。将行政成本纳入政绩考核关键指标中，使政府的行为从盲目追求高经济量化指标转变为实实在在为老百姓谋利益上，行政成本必将回复到合理的范围内。

⒉完善绩效评估体系。建立科学的绩效评估机制，把行政成本作为行政主体考核的重要指标，并与行政主体职务升降、奖惩紧密结合起来。完整的绩效评估应包括事前评估、事中评估、事后评估。事前评估即在行政决策阶段，采用成本——效益分析法，综合分析各种备选方案的预期效益现值与预期成本，优化决策方案的选择。事中评估即在行政执行过程中，用成本—效益分析法来确保所执行的方案达到既定的行政目标，并对方案执行过程中人财物及时间的耗费与预测状况进行比较和全程控制，保证在最短时间内、花费最少资源以最高质量满足大量的社会需要。在综合评估阶段，建立以专家评估为主、参考基层群众、下级官员以及上级领导意见的评估机制。

（四）以“三公消费”改革为切入点，规范政府行政消费行为

政府消费指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出和免费或以较低价格向住户提供的货物和服务的净支出。是政府各职能部门、社会团体和其他公共事业部门等所形成的消费行为的统称。规范政府消费行为，应从当前备受诟病的“三公消费”改革入手：

⒈加强对公务用车、会议、电话等支出的控制和管理。据相关资料显示，我国每年公款吃喝在2000亿元左右，公车费用在3000亿元左右，公款出国（境）考察在3000亿元左右，仅此三项耗资就相当于4个三峡工程。这些数字不一定精确，但足以说明问题的严重性。[5］因此，在公务用车方面，有条件的地区应推行公务用车的货币化改革，暂时不具备货币化改革条件的地区，应对车辆配备和购置实行统一管理，要严格车辆的编制管理，按照规定标准配车，防止单位自行购车和超标准配车。在会议费管理方面，要严格控制会议数量和规模，简化会议形式，压缩会期和人员，全面推进定点办会，鼓励实行无住宿会议。在电话费管理方面，各地应积极创造条件，推进移动通讯工具货币化改革。

⒉实现政府采购的科学化管理。政府消费行为基本是通过政府采购实现的。实现政府采购的科学化管理是规范政府消费行为、控制行政成本的有效手段。首先，应科学制定政府集中采购目录和采购限额标准，逐步扩大集中采购目录和分散采购范围，把政府投资的建设工程纳入政府采购范围，对政府重要物资购买实行政府集中采购。其次，要严格政府采购预算管理，防止各种逃避政府采购、脱离政府采购监控的行为。再次，要积极探索和创新政府采购管理的有效形式，大力推行政府采购协议供货和定点采购等管理形式。要建立健全政府采购行为规范和责任追究制度、政府采购专家和供应商的考核评价、进入退出等管理制度，加大对采购机构考核和采购单位监督检查的力度。

五、建立健全政府行政成本的监督制约机制

建立健全监督制约机制，应该通过以下几个途径实现：

（一）加强行政管理内部监督

行政管理内部监督是指行政机关内部上下级之间以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。行政管理内部监督是政府自我约束、自查自纠的行政行为；是对政府内部行政监督机构的检查和监督；行政管理内部监督是消减政府行为的失误和偏差，提高政府效能，降低行政成本最直接、最有效的手段。具体表现为以审计监督、统计监督、海关监督和行政监察公务员行为规范为中心的行政成本控制。加强行政管理内部监督必须推行行政问责制和行政单位内部的层级监督；全面推进依法行政，完善责任追究制度，将责任追究落实到每个岗位和个人；强化对重要部门、重大事项和重要岗位的监督；加强对政府采购、政府投资的重点项目、重点工程等的监察和专项审计；完善干部离任审计制度，增强审计机关对行政成本支出的监督，使行政管理内部监督成为依法、规范、高效的常态行为。

（二）重视法律监督

法律监督是降低行政成本的重要保证。法律监督政府成本是指有法律监督权的机关对法律法规条例、政策的制定、执行和遵守等进行监督和规范，以促进政府行政对相关法律的全面贯彻执行。法律监督政府成本的主体是各级人民代表大会及其常务委员会、专门司法机关、综合管理机关和社会经济法规机构。法律监督政府成本的前提和基础在于科学完善相关的法律体系，使政府行为有法可依，使法律监督政府成本有据可依。法律监督政府成本的关键点在于发挥人大作用，变预算的软约束为刚性约束。目前，人大的监督作用尚未充分发挥，一是由于我国政府收入包括财政收入和预算外收入，大部分预算外收支都游离于预算之外，避开了人大的监督；二是人大批准预案草案比实际执行时间迟，预算在相当大程度上是“马后炮”，不是“全程约束”，而且预算执行的随意性大，缺乏刚性约束。因此，要从根本上规范和控制行政支出，必须切实维护人大在预算审批中的法律地位，真正发挥其对政府支出的监督作用。

（三）倡导公众和舆论监督

行政监督和法律监督在本质上属于权力对权力的监督。监督者与被监督者之间存在的利益关联可能导致相关机构、部门和官员规避监督甚至达成非法交易，致使行政监督和法律监督失灵。在这种情况下，监督政府行政成本的责任必须由公民和社会舆论组织来承担。而实现公民和社会舆论组织监督的前提是信息公开、政务公开、行政成本公开。应定期或不定期向公众公布基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况，保障公众的知情权，消减监控盲点，从而有效地保障公众对行政支出进行监督。此外，建立健全包括新闻媒体、社会舆论组织等在内的多层次、多渠道、网络式的监督结构，发挥监督的整体效应，也是遏止浪费和腐败现象，降低行政成本的重要途径。

[1］[2］周镇宏，何翔舟．政府成本论[M］．人民出版社，2001．

[3］温家宝强调积极稳妥推进农村综合改革试点 [EB/OL］．新华网，2005－06－07．

[4］陈振明．公共管理学[M］．中国人大出版社，2005．

[5］ 瞭望新闻周刊 [EB/OL］．新华网，http：//www．XINHUANET．com，2009－06－02．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Since reform and opening，with the sustained and rapid development of China＇s economy，government administration costs have been high，far beyond the world average．The result is to increase the financial burden of funding public services，crowding，damage to the vital interests of the people，seriously affecting the administration of efficiency，competence and credibility and become an obstacle to political reform，to build a harmonious society，discordant note，as reform and development Adverse factors．Therefore，administrative cost control of the new era of social transformation can not be avoided，and urgent problem is the building of honest government，limited government，responsible government，the efficiency of the core of the government．

Key words：administrative costs；cost control；administrative supervision

On Strategy about Controlling Administrative Costs

Guan Yunzhi

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0013－04

2011－01－20

关云芝 （1964—），女，吉林九台人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）行政科学研究所副教授，研究方向为公共管理。