城管执法领域违法黑数问题与对策——以北京为视角

□ 王雅琴，沈俊强

（⒈中国人民大学，北京 100872；⒉吉林大学，吉林 长春 130012）

城管执法领域违法黑数问题与对策
——以北京为视角

□ 王雅琴1，沈俊强2

（⒈中国人民大学，北京 100872；⒉吉林大学，吉林 长春 130012）

随着近年城管执法机关职能不断增加，执法任务不断增多，违法行为难以有效发现或者发现违法行为后难以追究违法行为人责任并记录在案即 “违法黑数”的问题显得日益突出。为此，我们有必要对 “违法黑数”现状及其形成的原因进行深入调查和研究，从而采取有针对性的对策和措施，减少违法黑数，破解执法难题，以切实提高城管执法机关的执法效能，改善城市环境秩序。

违法黑数；成因；危害性；对策建议

北京城管执法机关承担着城市管理行政职能，通过行政处罚和行政强制，查处各种违法侵害城市环境管理秩序的行为。在全市城管执法人员共同努力下，先后完成了北京奥运会和60周年国庆期间的城市环境保障任务等超大型任务，取得了有目共睹的工作业绩。但随着近年执法职能不断增加，执法任务不断增多，与之并存的问题也日益显现。其中，违法行为难以有效发现或者发现违法行为后难以追究违法行为人责任并记录在案的问题显得尤为突出，这就是本文提出的所谓“违法黑数”问题。违法行为对于城市管理秩序的危害性不言自明，社会公众希望身边的违法行为都能被城管机关查证属实，并追究违法行为人相应的法律责任，以保证城市环境秩序整洁有序，任何人都不希望自己生活的城市环境秩序杂乱无章。从政府城市管理的角度来看，出于对城市环境秩序维护的需要，也必须对每一个违法行为进行严格控制和坚决惩处，违法行为数量越少，其社会危害性也就截止小，对人民生活秩序的不利影响也就越小。但是对于已经实际发生的违法行为，城管执法机关要全部查证属实，并追究行为人责任，实践中行政执法机关难以做到，因为城管执法领域存在着“违法黑数”的问题。综上，要切实提高城管执法机关的执法效能，改善城市环境秩序，我们有必要对“违法黑数”现状和形成的原因进行深入调查和研究，并据此而采取有针对性的对策和措施，减少违法黑数，破解执法难题。

一、违法黑数现状解读

在研究违法黑数之前，先了解一下刑法领域中的犯罪黑数，犯罪黑数又称隐案或潜伏的违法现象，它是指由于各种原因而没有被记载在刑事统计中的违法案件数量。［1］（p104）违法黑数，是指在一定的时间内，已经实际发生但是却由于各种原因而没有被发现或者虽被发现但却未经处理或者未被城管执法统计的违法案件数量。

（一）违法黑数存在的可能性

据笔者调查，从2005年开始，城管执法机关履职总量快速上升，2009年至2010年又有所回落，尤其是2006年、2007年和2008年，增幅最大，每年均达到7万件之多。职能涉及13个方面、300余个执法案由。抛开2007年至2009年北京奥运会和60周年国庆保障等因素，仅将2004年执法总量与2009年相比，差距竟达22万余件。笔者认为，每年履职数量之间存在差距的原因在某种程度上与存在的违法黑数有关。

为了及时惩处违法行为，减少违法黑数，维护良好的城市环境管理秩序，北京市城管设置了“96310”举报热线。通过对热线举报的案由分析可知，重点被举报的违法行为有6类，占举报总量的84%。2007年至2009年度“96310”城管热线市民反映的突出问题主要有无照经营、夜间施工扰民、违法建设、露天烧烤、店外经营、小广告6类，以2009年为例，6类违法行为所占比重依次为：无照经营7万5千多件，夜间施工扰民将近6万件，违法建设3万8千多件，露天烧烤1万2千多件，店外经营6千多件，小广告5千多件。仅上述6个案由就占全部举报案由的84%以上，其余290余个案由仅仅占举报总量的16%左右，是这290余个案由涉及的违法行为没有发生还是举报人没有发现？或者是大多已由城管执法机关查处？笔者认为，这三种可能性都有，但几率都非常小，之所以290余个案由很少被举报，也与存在大量的违法黑数有关。

2004年－2009年，北京城管行使频次最高的职能是市容环境职能，其次是工商行政职能中的无照经营，两项占总比的90%。其他11项职能被行使的频次，与这两项职能相比低得可怜，仅仅占到履职总量的10%。［2］笔者认为，从履职比例角度来看，其他11项职能中也应当存在违法黑数的问题，也就是说，北京城管执法90%的精力都放在了市容环境和工商行政两项职能上，履职不均衡的问题很大程度也与违法黑数有关。

（二）违法黑数的分类

⒈绝对违法黑数与相对违法黑数：两者以违法行为是否被城管执法机关发现为区别。绝对的违法黑数是指违法行为已经发生，但是由于某种原因城管执法机关没有发现或者查获，导致案件违法行为人未得到应有的惩戒的情况。例如，从事黑车运营的违法行为人，无证照经营出租车业务，非法载客并收取乘客支付的乘车费用，由于某种原因，城管执法机关没有发现，当事人的违法行为未受到任何惩戒，也未能记录在案。

相对的违法黑数是指违法行为已经发生，虽然已被城管执法机关发现或者查获，但是由于当事人或者城管执法机关的原因未能立案处罚，也未能记录在案的情况。以无照经营为例，当事人违法行为第一次被查获，社会危害性不大，城管执法人员对其实施行政指导，未对其立案处罚，该违法行为因此未能记录在案。又比如，某违法行为人搭建违法建设房屋，城管执法人员虽然发现该违法行为，但是由于某种原因，执法人员未对其立案处罚，放纵违法行为，该违法行为未能记录在案，从而形成违法黑数。

⒉一般的违法黑数与特殊的违法黑数：两者以违法主体为区别。一般的违法黑数是指违法行为人是自然人、法人或其他组织，该违法行为已经发生并产生社会危害性，虽然没有被发现或查获，但是在《行政处罚法》规定的两年追溯时效当中被发现的，城管执法机关仍然可以追究其行政责任。以擅自设置户外广告为例，该违法行为发生之时虽然未被城管执法机关发现，但是在追溯时效内被查获，城管执法机关仍然可以对违法行对人实施行政处罚。

特殊的违法黑数是指违法行为发生后，城管执法机关未能发现，在城管执法机关发现该违法行为后，违法行为人由于某种特殊原因不存在了，导致该违法行为未能立案处罚。违法行为人消失的原因有，自然人类型的违法行为人死亡、丧失行政责任能力等情形。此类情况案例如：当事人搭建违法建设房屋后，由于患病或者意外，违法行为人死亡或丧失行为能力，城管执法机关虽然查获该违法建设房屋，由于上述原因未能处理，导致该违法行为未能记录在案。法人或者其他组织的情况是该法人或其他组织破产或者歇业超过法定期限，被工商部门吊销其资格等情形。

⒊动态违法黑数与静态违法黑数：以违法行为是否持续为区别，可以分为动态违法黑数与静态违法黑数。动态违法黑数是指违法行为发生后很快结束，未被发现，从而未能查处并记录在案。以无照经营行为为例，行为人从事商品交易后即结束违法行为，城管执法机关未能发现。静态违法黑数是指违法行为发生后一直呈持续状态，虽然在开始阶段未被发现，但是其行为载体一直存在。以违法建设为例，违法建设房屋建成后，一直存在，只要违法行为人未拆除房屋，该行为一直存在。

⒋轻微违法黑数与严重违法黑数：以违法行为的社会危害性大小为区别，可以分为轻微违法黑数与严重违法黑数。轻微违法黑数是指违法行为虽然造成一定的社会危害性，但是其危害性显著轻微，只要行为人改正违法行为，可以不予追究其违法责任的情况。以随地吐痰为例，当事人吐痰的行为虽然造成了一定的危害性，但是危害性显著轻微，实践中经常以批评、警告的形式处理，这类违法黑数社会危害性很小。严重违法黑数是指违法行为社会危害性极大，或者情节恶劣，如不及时查处或者制止会对国家或人民的生命财产安全造成重大损害，如污染城市河湖水源、破坏燃气管网、违法开采地下水资源等违法行为。

二、违法黑数的成因

违法黑数的形成原因是多方面的，有违法行为人的原因，也有城管执法机关自身的原因，还有违法数据统计方法的原因等。

（一）城管执法机关外部的原因

⒈来自案件当事人方面的原因。在已经发生的案件中，案件当事人会根据自身的情况、受损害的程度以及其他各种相关因素来决定是否举报。受害人因为种种原因而不举报的那部分案件就成了违法黑数的一个主要成因。综合各种情形得出受害人不愿意举报的原因主要有以下几种：

⑴案件当事人不愿或者不知道举报。受到“自扫门前雪”的传统观念影响，对于不直接影响个人利益的违法行为，即使有违公益，大部分人也并不关注、不愿意或不知道去举报。例如：城管“96310热线”2009年第一季度举报数据显示，全市涉及无照经营、城市规划、施工扰民、市容环境、黑车黑导的举报数量占举报各类违法行为总数的99%，这些都是与市民个人利益直接相关的，但对擅自损毁树木、污染城市河湖等危害公共利益的违法行为几乎无人举报。

⑵案件当事人不敢、不能或者认为不值得举报。这种情况导致城管执法机关无法获知案件存在。在一般情况下，公民发现违法行为后都会首先想到法律追究，应当向城管机关举报，借助行政执法来保护自己和他人的合法权利，例如违法建设搭建在自家的旁边，严重影响自己的出行、通风、采光或者居住安全。但是在现实当中存在相当多的案件当事人因害怕打击报复或者其他现实原因而不敢或者不能去举报，便形成了违法黑数。还有的案件当事人认为违法行为并没有给自己造成太大的损失，而没有去举报。例如擅自散发小广告的违法行为人将小广告塞进自家门缝或者邮箱，或者将小广告张贴在自家的门前。有些案件当事人觉的对自己危害不大，认为违法行为并没有给自己的身体健康或者是财产造成太大的损失和损害，如果举报甚至会使自己付出更高的代价。例如：沿街擅自设置的自发菜市场，虽然严重扰乱了出行秩序，但是如果举报，有可能会带来自家购买蔬菜困难或遭到违法行为人的报复，因而不愿意去城管部门举报。还有的案件当事人认为违法行为确实给自己造成了相当程度的损害，但是如果选择举报则需要花费大量的时间、精力和费用去参与行政执法调查或诉讼过程，因为觉得不划算而选择不去举报，例如黑车类违法案件。综上，案件当事人认为不值得举报的案件便形成了违法黑数。

⑶受害人因为对城管执法机关不信任而不去举报。在有些案件中，案件的受害人要么是因为对城管执法机关的执法能力有疑问，认为即使举报城管执法机关也无能为力，未必能查处违法行为而选择不举报；甚至还有案件受害人认为城管部门不会处理违法行为，因而不去向城管执法机关举报。这些不报的案件便成了违法黑数的一部分。

⒉来自违法行为人方面的原因。随着城管执法机关查处违法行为的能力日益加强，违法行为人规避和逃避查处的能力也越来越强，很多违法行为具有即时性和突发性，隐蔽性很强，违法行为发生后很难被人发现，即使被发现，群众也很难向城管部门举报，城管执法机关查处的难度也很大，这样就使这部分案件成为了“永远的违法黑数”。无照经营、黑车载客、泄漏遗撒、乱倒垃圾渣土等行为一旦结束，很难查获。

（二）城管执法机关自身的原因

⒈人员少，任务重，执法力量严重欠缺。城管执法机关要充分行使职能，有效预防违法黑数，必须要有相应的执法人员数量作保障。据笔者了解，广州和长沙等城市城管执法人员比例高于北京，履行的职能却少于北京城管执法机关。北京城管执法机关自2004年起，职能增加了近两倍，执法人员仅仅增加了2000余名，根本无法解决执法力量严重欠缺问题。目前，执法人员每天都要处于严重的超负荷状态。由于执法力量不足，只能应付日常工作，往往是上级要求开展哪项工作，基层城管分队就开展哪项工作，很多职能根本无法开展、无力实施。随着北京城市规模扩大、人口膨胀，各类违法行为数量日增，再加上北京建设“世界城市”的远景目标要求，城管的工作压力还将会持续增加。因此，以现有的执法人员数量，执行职能如此之多的情况下，出现违法黑数在所难免。

⒉未建立执法队伍专业分工体系，基层城管分队难以全面履行执法任务。北京城管执法机关经过2002年和2004年两次大规模扩权后至今，职能总量基本稳定在13项、300余个案由。很多专家学者和基层城管执法人员都认为，这两次扩权划转过来的职能涉及领域过宽，300余项处罚权之间相关度很低，更有一些职能是因为原主管部门管理不力才交给城管履行。同时，在这种情况下，各区县城管大队、分局的内部专业性分工程度并不高，仅有部分区县大队、分局设置打击非法运营、旅游管理、违法建设等专门执法队伍，大部分区县大队、分局还是采取“大集中”执法方式开展日常业务工作。在“大集中”的执法方式下，要求每个基层分队都要全面履行全部执法权能，每名城管执法人员都必须熟悉全部的城管职能和法律、法规。但是，根据目前笔者对全系统城管执法人员的了解，法律专业人才不足10%，法制业务骨干又都集中在市局和区县大队这一层面，基层法制业务水平相对比较薄弱，因此，在现实中基层分队没有任何执法人员能够具备全面执行全部执法案由的能力。由于采取“大集中”执法方式开展日常工作，很多职能在基层城管分队无法履行，城管队员对于自己不熟悉的执法业务更是望而生畏，对于没有执行过的执法职能，往往在接到举报或者上级机关有命令的情况下才被动行使，否则就放置不理，执法的充分性和全面性难以保障。

⒊行政强制措施欠缺，执法人员人身安全受到威胁，容易放纵违法行为，产生违法黑数。根据《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前，必须收集证据、查明事实，违法事实不清的，证据不充分的，不得作出行政处罚决定。这就要求城管执法机关必须在查明违法事实后才能作出处罚决定，许多违法行为流动性强，若不当场采取行政强制措施，事后无法执行，例如，查处黑车运营和散发小广告等违法行为。执法实践中，城管执法机关需要经常实施强制检查、强制带离等强制行为，但上述强制行为由城管执法机关来行使却没有法律依据。这就造成城管在履行职能过程中无法取证、无法有效控制违法行为人。例如，没有强制检查权，在查处小广告藏匿的场所时，如果没有公安机关配合，城管执法人员很难进入该场所，直接导致无法取证；没有强制带离权，发现运输散体货物车辆无准运证件或泄漏遗撒，如果违法相对人将车辆锁在原地，人员逃离现场的情况下，执法人员也无法制止相对人离开、无法将车辆托离现场，更加难以处罚；没有强制执行权，罚款额一旦高出先行登记保存的物品价值，无照商贩不会去主动缴纳罚款。与执法强制权欠缺相同步的问题是城管执法人员人身安全压力日增。目前，北京城管执法机关面临着比较严重的暴力抗法问题。随着城管执法人员与违法者之间的矛盾冲突日益严重，使得城管队员长期处在复杂多变危险的环境中，心理往往处在紧张压抑，甚至产生恐惧的心态，很容易放纵违法行为。据统计，2008年1月至2010年8月，全市共发生阻碍执法、造成城管执法人员人身伤害的恶性案件达194起。由此可见，暴力抗法频发严重影响了北京城管的正常履职行为，甚至危及执法人员的人身安全，给城管执法造成了极大的障碍。这种情况下，一些执法人员对容易发生暴力抗法的违法行为，在不具备现场执法的条件下，只能采取暂时回避或容忍的态度，不予查处或处罚。

⒋部分职能履职需要专业性较强的技术设备和专业知识，否则难以有效开展。有些城管执法事项具有高度专业性，行使这些职能需要配备专业技术设备、手段和人才，必须由专业技术人员、利用专业知识、借助专业设备才能处理。例如：在行使燃气执法权能过程中，检查燃气设备和技术指标时，涉及的专业性、技术性较强，很多情况下，城管队员面对违法行为，不能及时甄别、查处。再如：查处燃气违法案件需要掌握大量技术知识和技术标准，否则城管执法人员即使面对违法行为也难以判定其是否违法；查处供暖违法行为需要掌握大量供暖设备专业知识；查处水上违法行为需要水上船舶和船舶驾驶技术人员；查处大气环境污染案件需要借助专门的检测设备；查处地下管线的违法行为需要管线测量仪等专业仪器和专业操作人员。这些涉及到高度专业技术问题的职能，以目前城管的专业技术水平、执法装备情况，出现违法黑数是情理之中的事情。

⒌执法权责划分不清晰，多头执法、执法权限重叠，导致违法黑数产生。北京城管机关执法的13个管理领域中，职能部分划转的有9个（园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车场管理、交通运输管理、工商行政管理、城市规划管理、旅游管理）；职能全部划转的有4个（市容环境、市政、公用、节水管理）。在城管执法职能调整过程中，由于存在着划转随意性较大、执法权责划分不清晰等问题，造成多头执法、执法权限重叠的现状。实践中一些违法行为由多个行政部门依据各自职能开展执法，易导致职责不清、推诿扯皮，如“违法建设”问题，对涉及农村土地上的违法建设问题，由乡镇政府管理；对同一个建设主体在同一建筑物上实施的违法建设问题。由规划部门管理；对危害建筑物安全的，由建委管理。再比如查处黑车、无照经营等执法工作，也存在职责不清的问题。

执法权限重叠的情况下，对某些违法行为的查处权限，虽然已经划转给城管部门，但实践中原划出行政机关仍在实施该项执法活动。以查处黑车的执法为例，交通执法部门和城管部门都在不同地域实施着处罚。

⒍有些执法人员素质低，徇私枉法，人为导致违法行为不被发现或查处。有些城管执法人员素质不高，责任心不强，不能做到依法办案。在具体的办案过程中，对于有些查处难度大，但社会危害性小的案件，有时甚至干脆置之不理，既不立案也不去查处；有的执法人员在接案后仅做口头答应，不做登记，例如破坏绿地或者损毁树木的违法行为，由于查处环节多，认定繁琐，危害性并不大，很容易被忽略；更有甚者，为从“案”中谋取私利，人为因素导致应立案而不立案。这些不规范的操作和不负责任的做法都会形成违法黑数。

⒎城管执法部门难以监督前端行政管理部门积极履职。城管执法职能涉及到市政管委、工商、园林、环保、建委、水务、国土房管等多个职能审批、前端管理部门，因此，城管执法工作的顺利开展需要各个前端管理部门的积极配合。但是个别职能部门并不重视城管执法机关的协助请求，不予配合，造成城管执法难度大幅度提高，例如违法建设规划认定，规划部门认定违法建设房屋的函复认定语言含糊不清，城管执法机关据此很难有效确定违法建设房屋的性质，降低了城管执法的水平和效率，甚至引发激烈的社会冲突和诉讼风险。目前，由于北京城管执法机关对于前端管理部门缺乏必要的监督权，没有建议权和话语权，对前端管理部门不能进行有效的制约，致使个别政府职能部门基于部门利益，默许行政违法行为的存在，使各类行政违法行为在前期得不到有效的监督和纠正，从而导致其在后期形成恶性积聚，造成城管执法领域的违法黑数大量存在。

⒏立案标准不统一，执法案件数据上报不准确，违法黑数极易产生。目前，各大队、分局的立案标准不统一，有的单位只要立案申请被批准后，该案件就获得案卷号码，即正式立案，被统计在案。但也有个别单位为了提高案件办结率，采取先结案后立案方式，不结案不立案，瞒报未结案的案件数量、不立案的案件数量就不上报，市城管执法局对这类案件无法统计；还有的案件在大队、分局的层面上虽然登记了，但不作统计上报数字来使用。

三、违法黑数存在的危害性

⒈履职种类过于集中，处罚案由比例分配严重失衡。从有关统计反映的数字看，2004年－2009年，北京城管各项职能的行使次数与履职总量的比值，行使频次最高的一类职能是市容环境职能，约占履职总量48%；其次是工商行政职能，占总比的42%。而上述占90%以上的职能中，常用案由仅有23个，其他11项职能中的280余个案由被行使的次数仅占职能总量10%，这些职能与前两项职能相比，低的可怜、低的可疑。也就是说北京城管大部分的精力都放在了市容环境和工商行政两项职能上，履职比例十分不均衡。

⒉近四成执法事项处于停滞状态。上述可知，2004年－2010年北京城管全面地履行了13项职能，但是存在没有全面履行所有案由的问题。对比可知，北京城管对园林绿化、市政管理、城市河湖、旅游景点、非法运营机动车、黑导游的年度行使频次差异较大，其他几项职能的年度行使频次比较平均。另外，从2004年－2010年案卷目录显示，北京城管履行过的案由共139项，仅占全部案由的50%，大部分属于市容环境职能，排除30余个简易程序案由未能列入统计的因素，在13大类职能中至少有40%以上未被履行的案由。如果说这些案由涉及的违法行为从未发生、或者不需要使用处罚的手段解决，那么这种状况就属于正常现象。但是，笔者认为并不存在这样的合理理由。法律之所以规定对某些违法行为的处罚措施，是因为这些违法行为现实地存在，并且有必要运用处罚的方法进行管理。

⒊违法黑数导致城管履职效果差，社会满意度低。通过分析我们可知，社会公众对城管执法机关最不满意的事项是城管执法机关关注问题的长期解决效果，换句话也就是说社会公众对城管执法机关的长效管理机制最不满意。城管执法机关长效管理机制不健全，直接的表现就是违法行为得不到发现和查处，这些违法行为严重扰乱了社会秩序，干扰了群众的正常生活，因此，违法黑数越高，社会公众对城管执法机关的社会满意度越低，反之，违法黑数越低，社会满意度水平应当越高，两者是反比的关系。

⒋违法黑数易产生违法乱纪等腐败行为。如果城管执法人员收受当事人财物，必然会放纵违法行为，导致已被发现的违法行为被默许存在，得不到及时查处和制止。不仅如此，这些被放纵的违法行为造成的社会危害还有可能无法挽回和弥补。例如，据媒体报导，自2000年以来，全市城管执法系统有多人被追究刑事责任。

四、减少违法黑数的对策和建议

通过以上对产生违法黑数原因的分析，我们可以发现其原因很多，情况也错综复杂，要完全消灭违法黑数几乎是不可能的事情。如何有效减少违法黑数，最大限度地降低其社会危害性，笔者认为可以考虑采取以下几个方面有针对性的对策加以解决：

⒈科学界定城管职能，发挥最佳执法效能。重新界定城管部门的职能时，应把握 “精简、效能”的原则，对哪些职能适宜集中、哪些职能不适宜集中、哪些应当归入城管的职能进行认真系统研究，以精简机构、提高行政执法效能为根本。为解决职能划转不彻底、不清晰的问题，今后应当：⑴对于涉及行政许可的案由，应考虑全部划转由一个部门行使。一是原许可机关只享有发放许可的权力，对被许可人的监督、检查、处罚应当统一交由城管负责，原许可机关不再行使行政处罚权。二是按照“谁许可谁监管”的原则，考虑到对于与前端审批、管理衔接过于紧密的职责，可由许可部门继续承担后续监管职责，应当理性划转回原许可部门，不再纳入城管职能范围。从根本上杜绝职权交叉、多头执法问题。⑵对于执法技术含量较高的行政处罚案由，应采取以下三个方案解决。一是可以将原管理部门的专业执法队伍划转到城管部门；二是城管部门自身增加编制，建立专业执法队伍，加大培训，强化技术设备支撑；三是在上述两项机构编制调整前，建议将原管理部门专业工作人员派驻到城管部门，配合城管执法机关开展专项执法工作，解决城管执法队伍专业性不强的问题。首先，高度专业化的职能应回归原主管部门，高度专业化的职能对城管来说并不合适。其次，许可权与处罚权要进一步分离，原许可机关只应享有发放许可的权力，对被许可人的监督、检查、处罚应当统一由城管负责，与此相适应的是，许可机关要与城管充分实现许可信息共享，同时要完善对许可机关违法发放许可的追责机制，城管在这一追责机制中应当拥有建议权。再次，明确职能重叠情况下的处理原则，应当对城管职能涉及到的违法行为性质进行深入研究，以解决职能重叠情况下的适用法律问题。

⒉提高城管行政执法部门的法律地位，完善综合行政执法的职权范围。除行政处罚权和行政强制权以外，应当增加审查、监督、管理等权力，能够对政府职能部门的行政管理行为进行监督，以确保城管执法机关能够形成对相关职能部门进行有效的监督和约束，及时地发现和纠正行政管理领域前端出现的问题和缺陷，从而切实提高城管行政执法的效能。在城管执法机关充分行使监督权的实践中，北京顺义城管大队进行了有益尝试，并得到了顺义区委、区政府的有力支持，取得了很好的执法效果和先进经验。

⒊建立专业执法队伍，实施执法资格分类、分级管理制度，细化专业分工，突出个人素质能力。笔者建议把13个方面执法权限分为四类：一是市容类或街面秩序类（含：市容环境、园林绿化管理、工商行政管理），二是市政公用类（含：市政、公用、节水管理、城市河湖管理），三是环保规划类（含：环境保护管理、施工现场管理、城市规划管理），四是旅游运输类（含：城市停车场管理、交通运输管理、旅游管理）。

在执法事项分类的基础上，应建立适应城管工作特点的执法人员办案资格级别制度，分为初级、中级、高级三个层级。初级办案资格：取得市政府法制办颁发的资格证书即获得初级办案资格；中级办案资格：可以办理街面市容类、环保规划类、旅游运输类的案件，具有初级办案资格2年以上，经晋级考核取得中级执法资格；高级办案资格：可以办理全部13个方面执法案件，具有中级办案资格2年以上，经晋级考核取得高级办案资格。办案资格与工资收入、职务晋升挂钩，其办案资格越高，执法津贴随之提高，并优先考虑其职务级别晋升、年终评优等问题。

⒋尽快增加执法力量，增强一线执法人员数量。目前北京城管正式执法队员的数量欠缺，基层分队需要聘用大量城管协管，但是协管毕竟不是正式公务员编制，其工作质量和积极性都很难保证，甚至会造成相对人的误解，影响城管形象。因此，北京城管与其聘用大量城管协管，不如增加正式执法人员的编制。当然，城管不能无限扩张，应本着精简高效的发展方向，扩大城管规模必须适度，这个度如何把握还需要更为严密的论证。

⒌加强专业培训，提高队员履职能力。北京城管的工作任务繁重，执法难度大，尤其是基层城管执法队员待遇低，影响工作积极性，容易产生消极怠惰心理，难以适应全面履行执法工作，严重影响履职效果。对执法人员应采取各种培训的方式提高其业务素质和法律素养，在有条件情况下，提高室外城管执法人员的待遇。

⒍加强普法宣传教育，提高社会群众法律素养。城管执法过程应当成为法治宣传的过程，成为宣传群众、教育群众的过程，同时也应当成为联系群众、保护群众的过程。在执法中，使社会群众了解日常生活中与自己密切相关的法律，增强公民的法律意识，一旦发生了案件，尽量减少或者避免由于案件当事人没有法律意识而隐案不报的情况，同时也要建立好案件当事人举报后的相关配套保护措施，以保障案件当事人的人身财产安全，避免其因为举报而受到被举报人的恶意伤害和报复。

⒎改变违法案件统计方法，完善录入台帐系统。对于不结案不立案，瞒报案件数量的问题，应当明确立案标准，案件一经执法机关负责人批准立案，就对该案件编制案卷号码，第一时间统计在案，一案一号。为了杜绝虚报、瞒报案件数量问题，应当采取科技手段，尽快在全市城管系统内推行市城管执法局研发的 “北京市城管执法局电子法律文书系统”，每个基层分队都要将案件登陆到互联网系统，时时接收上级城管执法机关的监督和检查，避免擅自瞒报案件或者擅自撤销案件的问题发生。

⒏建立公众城管，引入多方力量共同治理城市。在城市管理领域应建立城管执法机构与其他社会组织之间的合作机制，以建设服务型政府为导向，从源头上解决城市管理领域所存在的种种痼疾。如：充分发挥居民委员会等群众性自治组织在城市管理中的作用，发展社区自治，调动自治社区协助城管执法机构履行职责，减轻城管执法机构的负担。在信息社会，实时、准确、充分的信息收集和反馈是良好城市管理的前提，其他兄弟城市也都在积极探索城管信息收集的有效渠道，如哈尔滨市南岗区聘任出租车“的哥”担任信息收集员，利用出租车司机工作地域范围广泛，昼夜活跃的特点来提供实时、迅速的城管信息。这种方式不但解决了城市管理的信息收集问题，还克服了城市管理队伍庞大的老大难问题，因为“的哥”们向城管部门反映信息并不妨碍其日常工作，政府只需要投入很少的资金就可以支持他们完成这项额外的工作。

⒐在城管内部设置公安机构或者增加公安职能，强化行政强制权，提高城管执法权威。在城管组织中设置公安机构已有实践，目前，经过广州、长沙、沈阳、哈尔滨等一些城市的实践，效果普遍反映较好。所以，笔者建议在北京的城管体制内也配置公安机构，协助城管执法机关开展城市管理工作，或者增加城管部门的公安职能，以有效提高城管执法的强制性，维护城管执法权威。

结语：应当看到，不仅仅是城管执法领域存在违法黑数问题，任何执法机关都存在着违法（犯罪）黑数的问题，我们必须正视这个问题，如果这种现象不能被及时发现和纠正，违法行为数量会迅速增大，社会危害性会急剧升级，严重危害到正常的社会管理秩序，并最终对城市运行稳定、法律权威产生严重的危害。为了尽最大可能减少违法黑数，应该出台相应的法律法规、制定相应的执法措施、建立完善的执法机制，提高执法效率，改善执法效果，为我们国家的城市现代化建设提供强有力的执法保障。

［1］张旭著.违法学要论［M］.法律出版社，2003.

［2］中国政法大学课题组.北京城管职能行使状况实证调查及风险防范对策研究［R］.2009.2.

（责任编辑：徐 虹）

The Problems and Countermeasures of the Dark Figure of Urban Management——Perspective in Beijing

Wang Yaqin，Shen Junqiang

With the functions of law enforcement agencies in recent years，increasing urban management，law enforcement growing，difficult to effectively find violations or illegal acts found illegal after the people responsible and difficult to trace the record，that“illegal dark figure” issue has become increasingly prominent.To this end， we need to “illegal dark figure” status and the reasons for the formation of in－depth investigation and research，in order to take targeted measures and measures to reduce the dark figure of law and solve problems of law enforcement in order to effectively improve the urban management and law enforcement agencies Effectiveness of law enforcement order to improve the urban environment.

illegal dark figure；causes；hazard； countermeasures

D922.112

A

1007－8207（2011）06－0081－06

2011－05－15

王雅琴 （1956—），女，北京人，中国人民大学法学院法学博士，国家法官学院教授，研究方向宪法学与行政法学；沈俊强 （1974—），男，吉林人，吉林大学法学院法律硕士，北京市城管执法局法制处，研究方向行政法学。

本文系 “城市管理监察综合行政执法问题研究”的阶段性成果，项目编号：10BeFX086。

注：文中的数据均出自于北京城管执法局互联网站。