国际旅游岛建设促进条例立法研究

□ 刘云亮

（海南大学，海南 海口 570228）

国际旅游岛建设促进条例立法研究

□ 刘云亮

（海南大学，海南 海口 570228）

目前，建设海南国际旅游岛已上升为国家发展战略。建设国际旅游岛是一项长期的、系统的工程，制定《国际旅游岛建设促进条例》是建设国际旅游岛的当务之急。通过制定该条例，可以明确和界定国际旅游岛的指导思想和发展战略，确定国际旅游岛建设的基本原则和制度，建立国际旅游岛发展建设的激励机制和措施，以全面促进旅游岛的国际化发展方向。

国际旅游岛；促进条例；旅游业；法律规范

2010年1月，国务院发布了《关于推进海南国际旅游岛建设发展若干意见》（以下简称《意见》），明确海南启动建设国际旅游岛工程，努力打造世界一流的热带海岛休闲度假旅游圣地。2010年6月，海南省政府编制的《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》（以下简称《纲要》）获国家发改委批复。2010年7月，海南省人大常委会通过了《关于贯切落实〈纲要〉的决定》。海南如何充分运用经济特区立法权，制定合乎国际化发展的旅游法规，将中央给予的政策和旅游管理创新机制法律化成为当务之急。因此，研究如何制定《国际旅游岛建设促进条例》（简称《条例》）十分必要。

一、《条例》的指导思想和基本原则

建设国际旅游岛是发展海南岛屿经济的最佳战略选择，而制定《条例》的目的则在于确保该战略顺利实施。充分利用经济特区立法权，大胆创新，创立促进旅游岛建设的新机制，应成为制定《条例》的指导思想。《意见》已明确指出，“将海南建设成为开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。”［1］这也是《条例》应体现的目的。

《条例》不仅要体现建设国际旅游岛的指导思想，而且还应彰显国际旅游岛建设合乎国家发展战略所需，即《意见》所指的“一台两区三地”战略。［2］“一台”指国际旅游岛是国际经济合作和文化交流的重要平台。发挥海南对外开放排头兵的作用，依托博鳌亚洲论坛的品牌优势，全方位开展区域性、国际性经贸文化交流活动以及高层次的外交外事活动，使海南成为我国立足亚洲、面向世界的重要国际交往平台。“两区”指国际旅游岛是我国旅游业改革创新的试验区和全国生态文明建设示范区。充分发挥海南经济特区的优势，积极探索，先行试验，加快体制机制创新，推动海南旅游业及相关现代服务业在改革开放和科学发展方面走在全国前列。坚持生态立省、环境优先，在保护中发展，在发展中保护，探索人与自然和谐相处的文明发展之路，使海南成为全国人民的四季花园。“三地”指国际旅游岛是世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、南海资源开发和服务基地及国家热带现代农业基地。充分发挥海南区位和资源优势，按照国际通行的旅游服务标准，全面提升海南旅游管理和服务水平。加大南海油气、旅游、渔业等资源的开发力度，使海南成为我国南海资源开发的物资供应、综合利用和产品运销基地。发挥海南热带农业资源优势，发展热带现代农业，使海南成为全国冬季菜篮子基地、热带水果基地、南繁育制种基地、渔业出口基地和天然橡胶基地。

《条例》是建设国际旅游岛最基本和最重要的法规，是利用海南经济特区立法权创制的经济特区法规。该条例在内容上应有许多创新性的内容，该立法属于促进型立法。制定该条例的根本目的就是从特区法规上明确把海南建成向全世界开放的 “一台两区三地”，并努力为实现这一目的而相应制定规范的制度及政策。因此，制定该条例必需明确海南国际旅游岛开发应遵循的原则是什么，开发的主要思路如何。既然定位是国际旅游岛，就必需明确将吸引鼓励游客观光、旅游、度假作为核心，并以之为主线制定鼓励发展旅游服务业的措施和制度，实行特殊的旅游政策。为此，《条例》的制定应坚持如下基本原则：

一是鼓励各国来琼观光游览度假原则。该原则要求对各国来琼观光游客实行均等开放政策，采取一系列鼓励措施，如鼓励外国旅客组团游览海南，对组团人数在50人或100人以上的、对在岛上旅游度假居住满10日或15日以上的，应分别给予不同的优惠政策。应实行落地签证、免签证或延长旅游签证时效。开放航权，外国航空公司经备案即可载客随时降落，可以定期或包机的形式飞来飞去自由。鼓励各国相关货物贸易自由，设立免税购物商场，确保国外观光游客实现购物自由。

二是公平保护外国来琼观光游客的合法权益原则。该原则要求平等地对待各国游客，不实行歧视待遇，只要凭合法有效证件入境观光旅游的外国人，享有平等地法律待遇，确保外国游客在岛旅游的人身财产不受侵犯。提供保障外国游客合法权益不受损的救济机制，明确规定外国游客居住的酒店客房，未经省级公安机关相关部门依法批准，不得行使搜查权、检查权。

三是提供多样化旅游服务原则。根据各国游客的游玩需求不同，鼓励旅游经营者积极发展多样化的国际旅游服务，旅游经营者可以根据不同国家游客的需求，在遵循我国法律基本原则的前提下，允许经营个性化的旅游服务内容。该原则的最大特征就是要充分满足不同国家游客的不同层次的需求，积极挖掘国际旅游文化品位层次的内涵，实现旅游文化的国际化。该原则要求国际旅游岛的建设要充分体现其岛屿、热带旅游特色和各国文化习俗的兼容性，满足海南旅游业的国际文化需求。

四是简化进出岛手续原则。该原则内容在于对进出海南岛旅游的各国游客实行简便手续。只需足够证件证明其国籍、身份即可入岛旅游，实行免签证或落地签证，对其从本岛进入境内其他地区，只在口岸补办签证即可，在岛旅游签证可均改为30日，若是长期度假疗养的，还应改签更长期限。另外，还应允许国内外航空公司定期或不定期开通国际旅游专线航班。

二、《条例》的基本制度

（一）国际旅游岛发展规划制度

这部分内容涉及国际旅游岛建设的发展规划编制、规划内容、法律效力、规划实施等一系列问题。《条例》的制定要明确遵守《纲要》的相关内容。《纲要》从总体思路、空间布局、基础建设、产业发展、保障措施和近期行动计划等方面提出：2010年至2020年国际旅游岛建设发展的具体工作部署，是今后十年海南国际旅游岛建设发展的基本蓝图和行动纲领。［3］《条例》依据《纲要》所涉及国际旅游岛建设的近十年目标规划，拟定实施的相关措施、制度。2009年海南全省接待游客过夜人数2250．3万人次，增长9．2%； 旅游收入211．7亿元，增长10．1%。［4］《纲要》据此提出设想到2020年，接待国内外游客达到7680万人天次，旅游总收入1240亿元，旅游业增加值占地区生产总值比重达到12%以上，第三产业增加值占地区生产总值比重达到60%，第三产业从业人数比重达到60%。全省人均生产总值、城乡居民收入和生活质量力争达到国内先进水平，综合生态环境质量继续保持全国领先水平，可持续发展能力进一步增强。

《条例》应确定实行不同旅游功能区划制度。《纲要》根据国际旅游岛不同区位旅游资源特色，依照“整体设计、系统推进、滚动开发”的空间发展模式，分别划定北部、南部、中部、东部、西部及海洋等功能组团，科学确定了各功能组团的不同功能区划发展，使各功能组团能结合海南岛在根据不同区域资源条件，进行区域协调发展，渐渐形成各区位特色鲜明、优势互补的区域发展格局。［5］打破了以农业、工业为主要产业特征来划分不同空间片区的界限，既能最大限度地实现资源的整合和优化，又能根据国际旅游岛的战略定位，统筹考虑资源特点、环境容量、人口布局、经济现状和未来发展等要求，形成不同区域有不同的发展特点和重点，各组团市县相互补充、竞相发展的区域格局。

（二）旅游资源和项目开发与经营制度

该部分主要涉及国际旅游岛建设中的旅游资源、项目开发经营的相关制度、措施及机制等内容。旅游景区、度假区开发建设及主要项目经营管理是国际旅游岛建设的核心制度，《条例》应规定在旅游资源开发、景区和度假区建设活动中，既要遵循统筹规划原则，将全省重要旅游资源的规划权和重大旅游项目的审批权集中到省一级，又要主动接受政府的引导和监督。

《条例》要强化地区差异化发展，对旅游资源、景区和度假区开发建设应结合资源特色和区域功能，合理定位，突出特色，以满足多样化市场需求。《条例》要对旅游资源、景区、景点等要严格防止重复建设，应按照环境实际容量和资源承载力，对旅游区实施分类指导和严格控制。

《条例》应明确规定实行具体重点旅游资源、景区和度假区建设要严格服从《纲要》的相关规定。对于各具体区域旅游项目开发经营模式给予灵活规定，鼓励引进国内外先进的旅游经营管理模式，大胆利用国际上通行的旅游经营管理制度。《条例》应对旅游景点、景区及其酒店的综合服务配套管理制度进行相应规范，既赋予和确保经营者享有高度的经营自主权，又适时鼓励促进其内部进行经营改革，提高经营服务质量，以满足海南旅游国际化发展的新要求。

《条例》应鼓励建立海南旅游产品的创新项目，将海南国际旅游促销与创意产业相结合。海南热带岛屿很容易发展创意经济产业，将海南岛热带旅游资源和创意经济产业融合在一起，海南国际旅游岛的品牌、形象及印象地位就会被打造出来。

（三）旅游服务国际标准化制度

这部分内容涉及海南旅游业发展国际化内容及其要求所规定的具体制度等问题。《条例》一方面要促进海南旅游市场国际化，明确规定旅游市场国际化的基本要求，积极拓展海南旅游交通、语言环境、标识牌、旅游区公共信息符号和旅游信息咨询服务，努力达到国际化服务水平。另一方面要面向世界开发各国游客资源，不仅要向世界各地促销其旅游资源及产品，宣传提升海南旅游资源形象及知名度，还要注重旅游市场服务对象、内容、标准、旅游项目的国际多样化要求，真正实现海南旅游国际化标准的全面发展。

《条例》应明确海南旅游项目、景区、景点及酒店设施等实行高端化的国际发展制度。海南旅游资源开发，一定要实现高标准、高档次、高规格。《条例》既要发展海南旅游特色资源，又要适时推进海南向旅游服务文化及意识多元化、国际化方向发展。《条例》不仅要规定海南旅游业发展实施国际化，还要以国际旅游服务质量为标准，全面衡量海南旅游业，促进其服务水平。

（四）相关服务业同步发展制度

《条例》不仅应规定促进海南旅游业发展的主要问题，还要对发展与旅游业极其密切相关的服务业给予相应规定，实行协调同步发展原则，使其发展相得益彰，相互促进。《条例》必须积极促进旅游业相关产业的同步协调发展，要进行生态文明建设，强调生态建设和环境保护工作，重视污染防治，提倡资源循环利用，促进低碳技术应用与推广。要明确共建和谐旅游岛，进行人力资源开发，发展公共文化体育事业，完善公共卫生体系，健全就业和社会保障，推进城乡一体化建设，改善社会环境。

三、《条例》的主要措施

（一）激励措施

这部分涉及海南旅游业及其相关产业发展的一系列优惠政策，如发展旅游业优惠政策、产业国际化、旅游市场主体准入制度、旅游业项目规划及审批、财政税收、土地提供、出入境手续、航权开放、免税购物等方面内容。《条例》应鼓励放开旅游市场主体准入制度，允许国外经营从业主体参与海南旅游业的竞争，允许或鼓励各种经营形式，允许外资控股或独资经营旅行社及设立分支机构。鼓励各类旅游开放主体在海南投资经营建设景区，并自主决定其经营模式。鼓励国内外超大型五星级酒店进驻海南，创办加盟连锁店，并提供统一市政管道及基础设施配套建设或服务措施，许可超大五星级酒店依国际惯例进行经营管理，并鼓励开发具有创意的酒店文化经营活动。

（二）旅游产业政策优化性措施

在产业发展的具体政策上，《条例》应在提出积极促进旅游业发展的同时，注重旅游产品的开发，发展住宿业，改造旅游交通服务业，完善旅行服务业，建立科学的旅游营销体系，提供旅游公共服务等机制。应鼓励适当优先发展交通、能源、水利、信息等基础设施。对创新金融服务业、商贸餐饮业和现代物流业、热带特色现代农业、新型工业和高新技术产业、海洋经济等产业，也要规定相应的鼓励发展措施。应允许设立海南旅游业发展基金，明确该基金的募集、管理运作、用途等，尤其要明确财政对基金的扶持、资助的方式等，确保旅游发展基金能充分发挥其激励旅游业发展的作用。同时，要鼓励设立海南国际旅游发展银行，为国际旅游岛的旅游消费提供自由、灵活的金融服务。

（三）入出境简化措施

《条例》要推行海南旅游业国际化发展的一系列激励措施，其内容还可从国际游客入境、居留、出境、旅游消费、外籍从业人员工资福利保障、从业外汇收入管理、税收、免税购物、航权开放等方面介入。［6］在具体规定上，《条例》应规定实行如下制度：免签证、购物免税、出入境自带物品免税、旅游消费团队优惠、外聘人员从业自由、境外游客本外币兑换自由、旅游从业涉外企业、酒店、人员税务优惠措施等。《条例》对国外游客实行入境免签证制度，规定放开海南岛航权管制等等。［7］

（四）游客权益保护措施

《条例》须明确为不同国家或地区的游客提供各种服务机制，尤其是要确保游客的合法权益。《条例》应设立游客到访中心登记服务，准确录入游客入境旅游诸信息，如入境证件信息、入住情况、出游线路、消费记录等等。规定建立游客维权简易措施，确保游客快速实现维权。

综上所述，制定《条例》是国际旅游岛完成《纲要》后的又一重大软实力建设项目，它直接关系到国际旅游岛建设的法制保障问题。如何建立促进和保障国际旅游岛建设的机制是一个重大课题，有待于我们进行深入的研究。

［1］［2］国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展若干意见［N］．海南日报，2010－01－04（01）．

［3］海南省人民代表大会常务委员会关于贯切落实《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的决定［EB/OL］．海南人大网站，2010－07－31．

［4］罗保铭．2010年海南省政府工作报告［EB/OL］．南海网，2010－02－01．

［5］海南国际旅游岛建设发展规划纲要［N］．海南日报，2010－06－21．

［6］刘云亮．海南国际旅游岛的几个法律问题［J］．海南大学学报（人文社会科学版），2009，（03）：246－252．

［7］刘云亮．海南经济特区航权开放的法律探讨［J］．新东方，2009，（1－2）：7－10．

（责任编辑：王秀艳）

Promotion of the International Tourism Island Legislation

Liu Yunliang

International tourist island of Hainan in 2010 rose to national development strategies，building an international tourist island is a long－term system engineering，development of “international tourism island for Bill，”is building an international tourist island of priority．Through the development of the Ordinance，a clear and defined the guiding principle of international tourist island and development strategies，identify international tourism island of the basic principles and systems，development and construction of an international tourism island of incentives and measures to comprehensively promote the tourism development of the island＇s international and so on．

international tourism island；promote regulations；tourism；legal norms

D920．0

A

1007－8207（2011）06－0097－03

2011－01－10

刘云亮 （1965—），男，海南定安人，海南大学法学院教授，硕士生导师，研究方向为经济法学。

本文系2011年度中国法学会部级法学研究课题项目 “建设国际旅游岛法律对策研究”的阶段性成果，项目编号： CLS－D1124。