论英国“协同政府”的理念及对中国的启示

□ 孔新峰，宋雄伟

（国家行政学院，北京 100089）

论英国“协同政府”的理念及对中国的启示

□ 孔新峰，宋雄伟

（国家行政学院，北京 100089）

“协同政府”是一个在英国学界经常讨论的前沿性治理模式，影响了1997－2010年英国政府治理国家和社会的政策制定及执行过程。本文旨在分析 “协同政府”治理理念的起源、性质以及所存在的问题，并探讨了此理念对于中国的借鉴意义。

英国政府；协同政府；治理

在近两年的学术探讨中，国内学者对“协同政府”（国内很多学者也使用“整体性政府”的概念）的治理方式从不同的角度分析和解释了其理念、内涵及对现代政府改革作用的学理意义。例如孙莹论述到：“整体政府是为了解决公共服务碎片化的问题”。郑巧、肖文涛把协同治理与服务型政府的概念结合起来，阐述了“协同治理”的运用方式。然而，很少有文献谈及“协同政府”治理方式存在的问题和不足。本文在以往学者研究的基础上，分析了英国“协同政府”这种治理方式的起源、理念，总结了这种治理方式存在的不足，并探讨了对于中国的借鉴意义。

自布莱尔提出“协同政府”这一新工党的治国理念后，在其执政的十年内（1997－2007），新工党政府围绕着这一理念进行了一系列制度性变革，如建立“社会排除部门”等。布朗（2007－2010）在接任首相后，这一理念继续在工党政府的治国方针中发挥重要的作用。2007年，布朗在针对提高中学生数学能力的讲话中，再一次提出了“协同政府”理念对于解决某些公共服务问题的关键性作用。可见，在1997－2010年的英国政府中，“协同政府”在政策制定以及执行等方面起着重要的引导和规范作用。

一、“协同政府”理念的起源

“协同政府”的概念是英国政府在面临公共服务日益“分裂化”和“部门化”的情况下所提出的应对措施，因为这种“分裂化”和“部门化”阻碍了重要公共政策目标的实现。保守党在20世纪80－90年代所进行的一系列变革，包括“代理机构的创建”、“内部市场机制”和“私有化”等，都是为了变革传统、单一的公共服务对客户缺少关注的状况。其中，最核心的变革是建立一系列“单一目的性的代理机构”，并且在考虑成本和顾客需求的前提下，以市场机制为推动力进行公共服务的传递。纽曼论述到：“通过市场化改革，国家的功能都已经被分散到私有部门，还通过公务员执行机构、国家公共卫生服务机构和半官方机构的建立来分担原来国家所承担的职能。但是，这种单一性机构却增加了机构之间相互协调的困难，特别是在面对一些复杂的政策问题时。

在1999年的一次演讲中，前首相布莱尔形象地描述到，促使政府的各个部门共同传递和改善公共服务是“背后的一个伤疤”。特别是公务员们在执行公共政策时，过多地考虑本部门的利益，并不认真对待和推进政府的整体政策。在“政府现代化”白皮书中，英国政府认识到了中央政府在跨部门交流中长期存在着严重问题。因此，1997年后 “协同政府”的第一个措施，便是建立了“社会排除部门”，主要目的是为了促进各政府部门间的合作，制定“协同的政策”来解决贫穷和社会排除问题。

“协同政府”是一个全面性的概念，主要是指“联合不同组织共同合作”的各种方法，目的是更好地实现政府目标，更好地协调政府部门之间、政府部门与非政府部门之间的合作。在工党政府内，内阁办公室和财政部在执行“协同政府”中发挥着特殊作用，并且承担着重要的责任。内阁办公室主要是在一系列跨部门合作的政策中发挥作用，而财政部则主要是在跨部门合作中的公共财务管理方面承担主要责任。这一理念的诞生也来源于很多重要政策，在单一的或者互不合作的组织机构中无法达到预期效果，只有在创立一种“超级机构”后才有可能得到实现。正如英国政府在1999年“政府现代化”白皮书中所论述到的“协作的问题需要协同的解决方式”。英国政府坚信，好的政策制定和执行是应该“以结果为导向”，“策略性”、“整体性”、“包容性”并存，并且“以证据为基础”、“具有清晰目标”。因此，只有实行“协同政府”的治理方式，才能使单一的或非合作的机构实现合作，以最大程度集合可用资源，进而达到政策目标。

在机构改革上，英国政府创立了一系列的 “小部门”，并且附属于首相办公室和内阁办公室，目的是为了使政府在政策制定和执行中更具协调力。例如：财政政策委员会、妇女部门、社会排除部门、政策部门以及绩效和革新部门。此外，新工党政府还成立了许多“任务部门”，这些部门是由来自于公共部门、私有部门以及第三方机构的人员所组成的。

二、“协同政府”理念的性质

2000年工党《联合起来》（Wiring it up）的文献提出了以下几种可以称之为“协同”的方式：组织的变化、结构和预算的整合、协同的团队、预算分享、政策目标分享以及信息共享。汤姆在其文章《传递协同政府》中提出了“协同政府”的四个层面。第一个层面是每个组织的内部层面，包括组织内部的文化、价值观、信息管理以及培训等；第二个层面是组织间的互动，包括共同分享的领导方式、分享的预算、组织结构的融合以及共同的团队；第三个层面是传递公共服务中的互动，包括共同对顾客的服务咨询或者提供“一站式”服务；第四个层面是关于目标设置以及责任分担，包括公共服务协议、绩效管理以及共同的规制。现实中的“协同政府”理念具有多种表现形式，不仅体现在中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间，还体现在政府与私有部门、志愿性机构、第三方机构以及代理机构之间。本文将就 “协同政府”这一治理方式的性质进行分类和说明。

⒈新的组织间合作方式。“协同”主要是保持各自组织的身份和目的的两个或多个组织，为了能够通过组织间协调达到以最小成本提供更好的公共服务，依据共同的政策议程进行工作的机制。组织间合作方式取决于不同的组织间变量，例如组织成员、合作规模和界限以及合作成员所处的环境等。合作的成员可以是个人、组织内的部分机构、公共组织、私有机构或志愿性机构。合作的规模和界线可以按照国家层面或地方层面、合作成员数量等指标进行划分。

在英国“协同政府”的理念中，组织间的合作虽有多种模式，但却有一个普遍的共性存在，即许多政府间合作都是由中央政府提议和推动的。“社会排除部门”的建立和1998年提出的“确保开始政策”就是典型的例子。在中央政府的指引下，许多合作的范例在教育、就业、卫生以及城市建设等政策领域开始实行，如教育行动区域、就业区域、确保开始和卫生行动区域等政策。

⒉新的组织类型。2000年，绩效与革新部建议，“应该鼓励更多的跨部门合作活动，特别是应奖励那些组织的领导者在实现跨组织合作目标的能动性和实现自身组织目标的行为；同时建议公务员的招聘和晋升也应该依据公务员在多个部门（公共部门、私有部门或志愿性机构）工作的经验”。这种变化反映出公共部门和私有部门的组织文化和组织结构的新形势。

英国政府在一系列政策领域中多次强调，“协同”不仅需要改变领导风格，并且还要改变组织文化。巴达士强调传统的官僚文化崇尚等级制，遵从繁琐的程序以及追求稳定，而“协同政府”文化则强调平等、适应性、自治性以及结果导向。有效的领导方式有助于促进和维持组织文化的变化。“协同政府”这一治理模式需要更多的不同性质的组织间的合作，传统的政府机构单一治理模式已经不再流行。

⒊新的公共服务提供方式。“协同政府”能够及时地针对政策执行向公众回馈。这些回馈或者是以顾客为导向，或者是提供给公众参与讨论的机会，目的是更好地提供公共服务。英国政府的“一站式服务”，其意图是为了把分散的公共服务集合起来，保证这些公共服务具有政策优先考虑的机会。英国政府还通过“代理控制”和“公共控制”等方式为公众提供参与公共服务传递的机会。其中最为有效的方式为“咨询”过程，这个方式也被英国政府称为展开“协同政府”工作的最重要一步。最为典型的例子是由英国政府成立的数量众多的“公民咨询团体”。2000年，大约有114个地方政府创建了“地方政府咨询团”。在地方层面，新工党也启动了许多“公共参与”行动。社会服务监督处也明确地把“咨询”作为“协同政府”的一个关键部分。内政部以及一些志愿性机构共同把“对志愿性机构的咨询”看作为良好公共服务传递的原则。尽管公共参与可能会引发组织机构的保守主义，但是提供“协同”服务却可以更好地利用当地的智力资源。

⒋新的责任与动机。“协同政府”的最后一个层面是关于创造性地运用责任、动机以及绩效管理。传统的责任机制是中央政府在满足地方公共服务独特性的同时，又要保证和维持中央的协调能力，而这二者之间总会产生不可避免的矛盾。新工党在《政府现代化》白皮书中论述到，“为了更有效率地传递公共服务，合作组织要共同分享公共部门的领导权和审计权”。国家审计办公室也致力于改变审计方式，以保证在组织内部学习“协同方式”，发展和促进更有效的绩效管理方式。

英国政府最有创意的新责任机制是 “公共服务协议”的创立。1998年，工党在全面的公共支出回顾后，为各主要政府部门设立了一套以“目标”和“绩效”为考察方式的监督体系。其中包括有效运用公共资金以及确定“谁”来负责具体执行这些设定的目标。公共服务协议是建立在各个不同的政府部门与财政部和首相执行中心协商一致的基础上的。2007年的 “综合开支审查”颁布后，布朗执政的英国政府再一次强调了公共服务协议对于改善公共服务所扮演的重要角色。“2007年英国政府为接下来的三年（2008－2011）设立了30个新的公共服务协议，主要目的是为了进一步达到中央政府所期待的政策结果”。例如：卫生部的公共服务协议的目标主要是改善卫生和社会保障系统，从而为公民提供更快、更公平的服务，并且解决卫生服务不平等的问题。当任何一个政府部门或机构不能达到中央政府所设立的目标时，中央政府会给予从减少资金到关闭政府部门或机构的惩罚。例如：英国政府就关闭了许多没有达到预期目标的中学。

三、“协同政府”理念的缺陷

“协同政府”作为一种新的治理模式，虽然得到了英国政府的高度重视，在解决诸如贫穷、教育和卫生服务等社会问题的过程中都发挥了一种“核心理念”的作用。但是，学者们也对“协同政府”这一治理理念提出了许多不同的看法。汤姆在其文章中论述到，在实现“协同政府”的过程中，英国政府面临许多问题和障碍，在实施上述提到的“协同政府”的四个层面中，也很难找到足够的证据来支持英国政府所发生的明显变化。很显然，“协同政府”这一概念和治理方式自身存在着一些问题，本文着重指出两点：

⒈中央政府与其它角色的“权力非对称性”。“协同政府”要求中央政府与地方政府、私有部门以及志愿性机构等进行合作。正如上文所述，合作关系是要打破原来的官僚式等级制，形成一种灵活、平等的工作方式。但是，“英国政府提出‘协同政府’的理念并以此作为一种机制增强中央集权，是为了保证唐宁街十号的政策不会被各个政府部门、代理机构以及一些半官方机构的相冲突的目标所消极抵触”。在英国，核心的执行者被认为处于一个国家的中心位置，通常包括财政部、以首相为中心的一些机构以及其相关委员会。英国政府已经采取措施来加强中央政府的权力，例如加强首相的权力、增强特殊顾问的权力和加强审计与目标管理。中央政府本身拥有国家法律、信息及政策优势等其它成员所不具备的资源，英国政府创建的一系列制度框架进一步加剧了这种趋势。这种“资源以及权力的非对称性”会导致合作过程中的中央政府在无形中占据主导地位，并不能使其它成员真正处于与中央政府对等的地位进行合作，也就不能达到“协同政府”的真正效果。

⒉模糊的责任机制。公共领域内的服务提供总是存在一种所谓的“责任困境”，即在给公众提供回馈性服务的同时，维护中央政府协调性之间的紧张关系。而“协同政府”这一治理模式却使这种责任困境更加严重和难以控制。约翰在为“公共服务效率团”起草《改变的动力》一文中提出了质疑，“是在公共机构中个人对政府设定的议程负责，对创造服务需要的顾客和纳税人负责吗？”而且在合作的组织机构中，期望各自的组织成员要对处于合作关系中的所有机构负责任，而这在很大程度上模糊了责任的归属。

绩效与革新部在2000年的报告中论述到，“目前的审计与监督系统并没有为跨部门的组织机构合作带来更多的积极因素”。“协同政府”下的机构合作并不仅仅在于简单地使监督机制给予政府部门的部长们，而是如何能够把政府部门的责任和其它成员的责任相结合。汤姆把责任分为以下四种类型：“财政责任、政治责任、绩效责任以及合作责任”。政府部门部长的责任更多地体现于政治方面，而其它与政府部门合作的成员责任更多地体现于以“信任和相关性”为基础的合作责任。而如何建立这些不同责任的相互关系链成为新工党没有明确给出解决方法的问题。

“协同政府”是1997－2010年英国政府最为重要的一种治理方式，目的是为了克服英国保守党改革（1979－1997）所带来的“分裂化”和传统英国政治体制下的部门主义。为了更好地形成国家内部的合作关系，英国政府提出了许多策略来调和国家机构和市民社会的关系。例如，财政部致力于用‘公共服务协议’来管理国家内部的合作关系以及政府内阁反复强调要重视培训以及改变组织机构的文化等。但是，也有学者认为“协同政府”只是作为一个新的概念来重新恢复英国政府旧的、固有的被保守党削弱的中央集权。其实这种所谓的“协同政府”的工作方式在1997年前就已经存在。此外，新工党下的中央政府在如何推进地方执行“协同政府”的理念时，也没有明确中央政府所扮演的角色。但这就意味着“协同政府”这一治理模式是失败的吗？它是英国政府所利用的一种新语言，从而只是为了实现一些小规模的政策变化吗？还是它只是一种新的工具，使英国政府治理国家的方式重新回到旧的“西斯敏斯特模型”中去呢？当然，对此笔者现在并不能给出唯一的答案，正如上文所论述到的，“协同政府”这一概念的性质本身是多样性的。这些问题值得英国政治研究者继续深入地探讨。

四、对于中国的借鉴意义

“协同政府”这一治理理念和方式也对中国有着一定的借鉴意义。首先，自1979年以来，随着中国改革开放，经济体制与行政体制改革的不断深入，国家与社会、市场以及政府与非政府组织之间的关系也随之发生了变化。相对于国家而言，市场以及社会的力量得到了增强；相对于政府而言，非政府组织也在社会服务中扮演着重要的角色。例如：中国红十字会在四川5·12地震救灾工作中，积极捐款捐物，发挥了重要的作用。特别是自2007年以来，中央政府提出了“科学发展观”，其中着重强调了经济建设与政治文明、精神文明建设的共同发展，并且要力求协调统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、国内发展和对外开放。

在这样的背景下，为了达到政府的总体目标，政府与非政府组织机构的合作就变得异常重要。首先，在建设精神文明的目标中，政府可以更积极地发挥民间社团和社区的作用，从而节省政府资源，使精神文明建设更符合群众需求。其次，当今中国的社会问题已经变得越来越复杂和多样化，任何一个社会问题都不是单个政府部门可以解决的，而需要不同政府部门之间的合作，如教育、农民工问题等。中央政府一直很重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境和社会福利的措施，但是，执行和落实这些政策不是任何一个单一的部门可以完成的，需要政府部门之间纵向和横向的合作和良好的沟通。从以上两点来看，政府部门与非政府部门之间、政府部门内部之间的合作就构成了 “协同政府”理念在中国应用的主要元素。

在组织“协同政府”的机构设置上，针对不同的社会复合型问题，应设置不同的工作组，由相关的政府部门、私有部门以及其它非政府组织的利益相关体组成，由中央政府直接管理。此外，中央财政部可以设立相应的政策目标，并且与经费拨放挂钩。换言之，能否实现政策目标将直接与政府部门，私有机构的部门利益和经济利益相关。

此外，随着政府与市场、公民社会横向联系的加强，政府在管理中应重点突出扁平化的组织结构和宽部门、短流程的运行特点。因此，党的十七大提出的“大部制”改革有着深层的社会大背景，其不仅仅是一个单纯从行政层面上解决机构设置框架的合理性问题，而且标志着我们国家管理层、立法层已经意识到传统的政府机构设置已经不能适应经济社会发展的需要。“大部制”改革的思路为推进新一轮的政府改革指明了方向。结合后新公共管理时代西方国家政府改革实践的新特点，推进“大部制”改革需要在加大机构整合力度和实现职能有机统一的基础上向更深层次推进，并以此为契机构建“协同政府”。

最后，本文也在论述“协同政府”理念时提到了其可能存在的问题，例如：中央政府与其它合作机构的权力非对称性以及模糊的公共责任机制。在应用“协同政府”这一理念时，中国也需要注意这种中央政府与其它合作机构的权力非对称性，从而做到张弛有度，保证合作的正常进行；此外，应完善公共责任链和责任处理机制，促使政府部门的责任与其它合作机构的责任相结合，明确财政责任、政治责任、绩效责任以及合作责任相结合的责任链机制。

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（责任编辑：牟春野）

The synergy of “Joined－up government” and revelation to China

Kong Xinfeng，Song Xiongwei

“Joined－up government” is a British academic circles often talked about in the advanced management mode，the impact of the 1997－2010 the British government govern the country and social policy formulation and implementation process.This paper aims at analyzing the “Joined－up government” management ideas of the origin，property and the existing problems，and discusses the concept for China for reference.

the British government；Joined－up government；management

D630.1

A

1007－8207（2011）06－0008－04

2011－05－13

孔新峰 （1980—），国家行政学院政治学教研部讲师；宋雄伟 （1983—），国家行政学院政治学教研部讲师。