我国人大常委会执法检查制度的几个问题

□ 郝福

人大常委会执法检查工作，从上世纪80年代开始，经过各级人大常委会20多年的探索完善，至2006年8月监督法出台，成为中国特色监督制度的重要组成部分，为保障宪法和法律、法规的正确实施，提高监督实效，推进依法治国、建设社会主义法制国家发挥越来越重要的作用。但在近年来的实践工作中，也发现一些问题和困难，需要引起足够重视。

一是法律规定方面存在的问题，表现为对执法检查范围的规定不全面，没有更好地体现依法治国的本质和人大工作的特点和要求

监督法第四章第二十二条是唯一一条涉及执法检查范围的法律条文：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”这样的表述显然是片面的、不完整的，这些问题只是社会生活中的一部分问题。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的一个重要目标。实行依法治国，是我们党领导人民治理国家的基本方略，同样也是党和国家的重要工作。我国宪法和有关法律规定，保障宪法和法律的实施是各级人大常委会的最主要职责之一，保证宪法和每一部法律、法规都得到有效的实施，依法治国、建设社会主义法制国家才能实现。执法检查的范围除宪法因所具有的特殊性质以外，应该是所有有效的法律、法规，而不应该有所限制。一定时期内党和国家的中心工作是相对稳定的，有关人民群众的切身利益、社会普遍关注的重大问题也是很难完全解决的。如果执法检查的法律、法规的范围仅仅局限于这些方面，那么，其他一些法律、法规的执行就会失去一种有效的监督，甚至长时间得不到贯彻实施，形成法律的死角，出现法律体系内的不平衡、不协调。法律面前人人平等，首先是法律实施要平等，人大不去监督，法律实施就可能出现问题，执法机关和人民群众的法制意识也会削弱，依法治国的进程就会受到影响。

二是在具体执法检查过程中存在计划性差、协调性不够的问题，执法检查不同程度地存在“散、乱”现象

根据监督法的规定，全国和地方各级人大常委会都要进行执法检查工作，目前我国可以开展执法检查的单位有：国家级1个，省级34个，地级333个，县级2862个，总计3230个。如果每年按各单位进行5部法律、法规的执法检查工作，全国将进行1.6万多次执法检查。各自为政，四级人大常委会3000多个单位开展1.6万多次性质相同的工作，就会不可避免地出现计划性差，协调性不够的问题。表现为：局部的有计划性和整体的无计划性；上级的计划性较强，下级的计划性较差；一定时期内（一届）有计划性和较长时间内的无计划性。单独地看国家、某一省、市、县区的执法检查工作，计划性很强，但如果综合全国所有的省、全省所有的市、全市所有的县区的执法检查工作，就会发现有的地方的执法检查工作安排较多，有的地方较少，有的地方（有地方立法权的）对地方性法规也进行执法检查，有的地方（没有地方立法权的）很少甚至从不对地方性法规进行执法检查。同一类地区，因执法检查的重点不同，执法检查工作也差别很大；只有上级人大常委会进行执法检查时才能分组到所辖区域进行检查。因此，愈往上级所受影响愈小，执法检查工作能够按照计划安排进行，愈到下级所受影响愈大，往往因配合上级执法检查的工作而被迫调整自己的执法检查计划。下级既要按计划开展自己的执法检查工作，又要接受委托进行执法检查或接待上级人大常委会的执法检查工作，一些县区人大常委会安排的执法检查项目，市、省甚至全国人大常委会都要来检查，基层负担严重，穷于应付。尽管受委托检查只要求向上级书面报告执法检查情况，接待执法检查只需相关部门汇报、配合检查，即便如此对下级的执法检查工作也有很大影响；一届人大常委会任期内安排执法检查计划时，还较多考虑本届人大常委会是否进行过某部法律、法规的执法检查，换届后，特别是主任会议组成人员调整较大时，就很少参考过去的执法检查工作。相隔时间不长，就会又安排对某部法律、法规进行执法检查，这种情况在地方人大常委会比较普遍。

三是执法检查报告的作用发挥不够，社会影响小，利用率低

执法检查的主要成果之一就是形成人大常委会的执法检查报告，包括审议意见和政府“两院”的办理答复报告。每次执法检查都要求如此，每年全国仅各级人大常委会的执法检查报告就有1.6万多份，如果再包括审议意见、办理答复报告和执法检查时的其他辅助材料，数字相当惊人。执法检查报告和办理答复报告，基本反映了法律、法规在本地区的贯彻实施情况，同时也客观地反映了人大监督水平和民主法制建设状况。遗憾的是这些报告没有被很好地利用。首先是本级人大常委会自身利用不够。对同一部法律、法规进行执法检查时，很少先去了解上次执法检查时存在的问题，提出的意见和办理情况，哪些问题已经解决，哪些问题还没有解决，是什么原因造成的，仅仅为工作而检查。其次是上下级人大常委会之间的利用不够。上级到下级进行执法检查的时候，并不参考下级近年来进行过的该部法律、法规的执法检查情况。下级进行执法检查时，也很少先了解上级对该法律、法规的执法检查情况。再次是社会各界特别是理论界的利用更不够。法律、法规的贯彻实施问题是我国依法治国的首要问题、关键环节、重中之重，从一定意义上讲，是依法治国的核心工作，现实生活中有法不依、执法不严、违法不究的问题在一些地方还很严重，执法差、监督弱是普遍现象。这显然已经不是一般的人大工作存在的问题，而是一个非常复杂的社会问题。如何从理论高度认识我国这种特殊的社会现象，从社会发展的其他方面，从政治、经济、文化、历史等方面，从机制、体制方面来分析探讨解决这些难题，是全社会应该关注的一个重大理论问题。在这一研究领域，执法检查报告和办理答复情况报告就是最直接、最现实、最具体、最基本的参考资料，现在还没有引起研究者足够的重视。

根据上述问题，特提出如下建议：

一是在适当的时候对监督法第二十二条进行修改

这一条的表述要包括以下三层意思：一是范围，应该包括有效的法律、法规；二是重点，这一句仍可采用原来的表述；三是突出重点，兼顾一般，有计划地安排执法检查工作。整条修改为：执法检查的范围是现行有效的法律、法规。各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检查时，应兼顾一般法律、法规的执法检查工作。这样规定既符合宪法精神，也和其他法律关于人大常委会监督职权的规定相一致，同时更加符合人大工作实际。

二是加强执法检查工作的计划性，扩大委托检查制度

要在坚持各级人大常委会依法行使职权的同时，更加强调我国是单一制国家的特点。各级人大常委会都应保证宪法和法律、法规在本行政区域的贯彻实施，维护法律、法规的权威和国家法制的统一，都有权利和义务了解所辖地区的执法检查情况。因此，建议尝试建立有计划的执法检查工作，第一，国家和省级人大常委会每年都应制订执法检查工作的指导性意见，增强执法检查的计划性。一些法律、法规的执法检查应该有计划地开展，同时也给下级执法检查工作留有一定空间。第二，还应根据不同的法律、法规和不同地区的贯彻实施情况扩大委托检查的范围。全国、省级人大常委会可委托市级、县区级人大常委会进行执法检查，市级人大常委会也可委托县区级人大常委会进行执法检查工作。委托执法检查的好处是下级人大常委会在接受委托检查的同时也可组织进行本级人大常委会的执法检查工作，这样做就会减少执法检查的次数，减轻地方的负担。第三，上级人大常委会每年制订执法检查计划时，应同时确定委托地区，便于下级人大常委会安排自己的执法检查计划。

三是健全执法检查工作存档制度，建立执法检查评估报告制度，加强全社会执法检查理论研究工作

1.各级人大常委会要建立执法检查档案制度，有条件的地方要利用网络等现代传媒建立执法检查档案库。上级人大常委会应有计划、有重点地收集下级人大常委会的执法检查报告和办理答复报告，全国人大常委会不但要收集省级人大常委会的执法检查报告和办理答复报告，也要收集市、县区级人大常委会的执法检查报告和办理答复报告。省级人大常委会也应收集市、县区级人大常委会的执法检查报告和办理答复报告。市级人大常委会应收集县区级人大常委会执法检查情况报告和办理答复报告。这样做一方面是加强上级对下级执法检查工作情况的了解，另一方面也会促进下级执法检查工作的改进。同样下级人大常委会应收集上级人大常委会的执法检查报告和办理答复报告。

2.开展执法检查工作时，除要进行必要的学习外，最基本的一项工作就是要了解以前对该项法律、法规的执法检查情况，不但要了解本级人大常委会以前对该法律、法规的执法检查情况，也要了解上级或者下级人大常委会对该法律、法规的执法检查情况。全国人大常委会开展执法检查时，除要了解各省级人大常委会对该法律、法规的执法检查情况，也要有重点地了解有关市级甚至县区级人大常委会对该法律、法规的执法检查情况。地方人大常委会开展执法检查时，也要了解上级人大常委会直至全国人大常委会以前对该法律的执法检查情况。

3.尝试建立全国人大常委会执法检查工作评估报告制度。5年要有一个评估报告，反映一定时期国家宪法和法律、法规贯彻实施的基本状况和真实水平，重点是人大常委会执法检查工作取得的成绩和经验，政府“两院”依法行政、公正司法存在的问题和解决办法。

4.在全社会大力宣传执法检查工作的性质、作用和意义，加强执法检查工作的理论研究，鼓励社会各界特别是理论界参与研究，重视人大常委会执法检查报告和政府“两院”办理答复报告的价值，从不同角度研究解决执法检查工作中存在的实际问题。