区县人大发挥职能作用研究——北京市区县人大发挥职能作用的几点建议

□ 唐莹莹

区县人大发挥职能作用研究
——北京市区县人大发挥职能作用的几点建议

□ 唐莹莹

1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过相关法律和决议，正式确立了一项新制度——县级以上地方各级人大设立常委会。30多年过去了，地方各级人大常委会的设立，使民众在地方人大闭会期间，通过人大常委会来管理地方事务成为可能，能有效行使人民当家作主的权力。北京市作为首都，其下辖的18个区县人大常委会30多年来在推进首都民主法治建设，建设人文北京、科技北京、绿色北京中承担了重要责任，发挥了重要作用。当前，首都经济社会发展进入了一个新的阶段，研究区县人大常委会发挥职能作用问题，从指导思想上需要进一步认清人民代表大会制度在国家民主政治建设中的重要地位和作用，需要进一步认清地方人大及其常委会在地方政治框架中的地位和作用，敢于直面问题，迎接挑战，在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一总的原则下，以提高工作质量和实效为目标，推进地方人大制度和人大工作的探索创新，有所完善，有所前进，有所作为。地方各级人大常委会都需要在逻辑上与事实上“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，因此建议北京市区县人大在发挥职能作用方面从以下方面着手改进。

一、增强改革意识，寻求社会主义民主政治建设的最大共识

人民代表大会制度是党领导人民建立的保障和实现人民当家作主的根本政治制度。这是一个好的制度，也是一个需要完善的制度。历史经验表明，人民代表大会制度始终在坚持中完善，在完善中得到坚持；现实发展也要求我们，坚持好人大制度，绝不能盲目乐观，甘于守成，目光短浅，迁就现状，而必须直面问题，敢破难题，增强信心，有所作为。推进人大制度的改革完善，应该在现行体制提供的空间内进行。我们讲在现行体制空间内进行改革，主要是两个方面：一是要把规定的制度进行有效落实，从而保障制度的权威和稳定性;二是将原则的制度具体化，使之可以操作，有所遵循。从改革路径上看，现行体制提供的改革空间，主要是程序性建设的空间。程序性建设和技术性建设匮乏既是历史遗留问题，也是长期革命性社会动员体制带来的思维惯性，致使很多政治权力运行因人而异，过于随意。加强程序性和技术性建设与现行政治体制不发生根本冲突，其目标是有效厘清各种组织的权力边界，规范权力运行的规则，这对于坚持和完善人民代表大会制度完全是建设性的工作。从改革方法来讲，必须从实际出发，“碎步前进”，尊重历史的连续性，走小步、走稳步、不停步，不可操之过急，寻求社会心理、工作准备、物质技术条件的统一。就当前而言，就是要学习、贯彻和落实市委第三次人大工作会议，推动“深化认识、完善工作方式、加强自身建设”三个方面问题的解决，把思想和行动统一到市委精神上来。区县人大要认清自身在坚持和完善人大制度，发挥人大制度优势中肩负的责任，切实增强履行好自身职责的责任感和使命感，努力使人民代表大会制度在首都现代化建设中发挥出更大的作用。

二、寻求新的突破，研究探索重大事项决定权的范围、内容和程序

由于区县人大常委会没有立法权，作为地方国家权力机关，其重大事项决定权的行使显得尤为重要。当前，社会各界对人大行使重大事项决定权疑虑比较多，认为有人大与党委“争权”之嫌，有些人大工作者也有此担心，怕处理不好与党委的关系。笔者的意见是，作为国家政治体制的一项制度设计，人大对重大事项作出决定，是人民当家作主的重要体现，行使好重大事项决定权，不仅不会损害人大与党委的关系，反而会促进党委与人大的关系，提高党民主执政、科学执政、依法执政的水平和能力。问题的关键是人大要把握该做、能做的事，明确重大事项决定权的范围、内容和程序。解决好人大行使重大事项决定权问题，一是要逐步清晰权力边界，使党委的政治方针决策、人大的国家权力决策和政府行政事务决策相互联系又适当分离。从区县人大及其常委会来讲，要始终把坚持党的领导放在首位，处理好与党委决策的关系，人大常委会党组要善于也必须保证将党的主张通过人大法定程序转化为国家意志，这一转化过程不应是被动和消极的，而是注重发挥自身优势，畅通民意表达渠道，充分反映民意，把党的意志和人民的意愿有机统一起来，增强决策的民主性和科学性。二是要在区县党委的领导下，积极探索重大事项的确定原则和范围。区县人大及其常委会要认真总结近些年的工作经验，提出重大事项的确定原则和范围，和有关部门反复沟通后，形成共识，通过区县党委形成决定性意见，共同遵循和贯彻。三是要建立行使重大事项决定权的工作程序。包括提出程序、审议程序、决定或批准程序、复议程序和追踪落实程序以及责任追究程序，以程序公正保证决定权的行使。

三、突出工作实效，全面开展监督工作

开展监督工作，是区县人大常委会发挥职能作用的最重要形式。从当前看，加强监督工作，总体上是认真贯彻落实监督法，不断改进监督工作方式，增强人大监督工作的针对性和实效性。具体说，一是要选好监督议题。监督议题的选择确定首先要坚持主动性和自主性。这就要求区县人大常委会了解大局，掌握全局，把握工作的主动权，在充分沟通的基础上，使监督议题更有针对性。其次，议题选择要更全面、准确地体现民意，把人民群众普遍关注，涉及群众利益的问题作为监督问题的首选，更多地体现人大作为民意机关的特点和作用。二是要丰富监督形式。综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查等多种监督形式，围绕难点热点问题连续数年持续监督；积极探索监督法规定的其他形式，增强监督的力度，拓展监督的方法。三是要组织好监督队伍。积极探索把人大代表组织到常委会监督项目中，组织代表视察、调研，增强监督力量，活跃人大工作。要积极创造条件组织人民群众参与监督工作，让人民群众的意见和诉求通过监督工作顺畅表达，使人大监督更有活力和威力。四是积极探索监督法规定的其他形式。为避免人大监督力度和效果的弱化，要积极探索运用询问、质询、特定问题调查等监督形式，使人大监督更有活力和威力。

四、统筹兼顾，进一步加强常委会及机关自身建设

加强常委会及其机关的自身建设是区县人大常委会依法有效履职的重要保证。在常委会自身建设方面主要应该解决两个方面的问题。首先调整常委会组成人员结构。我国的人大代表为兼职，这一特性决定不可能经常召开会议讨论决定重大问题，因此从中央到地方都设立了常委会。常委会的组成人员应该把主要精力放在人大工作上。这就要求对现行的人大常委会组成人员的结构进行调整，在保留人大干部安置功能的同时，减少席位制，逐步提高专职委员的比例。专职委员要具有一定专业素养、年富力强，年龄上最好能干两届。常委会机关要积极探索专职委员的服务保障机制，防止专职委员“悬空”。其二，探索常委会组成人员履职情况公开机制。常委会组成人员的履职情况要在代表中适当公开，增强代表对组成人员的监督。要建立组成人员联系代表制度，畅通代表反映民意诉求的渠道，使代表意见能顺畅地进入常委会决策和工作当中，具备条件的可探索常委会组成人员向代表述职，不断推进常委会组成人员履职的监督机制建设。在常委会机关自身建设上，要按照市委第三次人大工作会议要求；在指导思想上，坚持把人大常委会机关作为专门培养民主法治建设干部的基地，把人大常委会机关干部培养成民主法治建设的专业、专家型人才。要加强人大机关干部与党委政府机关干部的双向流动和双向挂职锻炼。积极探索外部支持体系建设。充分发挥首都智力资源优势，善于借助外脑力量加强和改善人大工作，同时也可以依托市人大常委会的市人大理论研究会、法制顾问组、预算监督顾问组等外部支持系统开展工作。

五、进一步完善工作方式，不断提高人大工作质量和实效

完善工作方式是当前及今后一个时期全市人大工作的一条主线，通过完善人大工作方式，不断提高人大工作质量和实效。对区县人大来说，重点要抓好以下几个方面。一是完善议题选择和确定制度。在议题安排上不求大而全，尽量少而精，把一些具有年度工作特点的重大事项和重点工作，作为常委会主要议题，体现出常委会议题的现实针对性。在选择议题时，一方面，和“一府两院”加强沟通协调，增强共识；另一方面，要充分听取人民群众意见，适时可以通过向全社会征集监督议题，增强常委会议题的代表性。二是完善会议制度。要坚持会议的质量在会前，会议的实效抓会后，认真做好会议前的各项准备工作以及会议后对意见建议的监督落实工作。积极探索改进常委会议题形成、会期安排、审议意见速录整理、审议意见书等各项制度，加强主任会议、常委会会议的衔接，通过有效措施，不断提高常委会会议质量。三是完善信息沟通机制。常委会和市政府领导班子之间，各工委与法院、检察院、市政府职能部门之间，对重点工作以及工作中遇到的问题，应及时通气，研究解决。常委会应通过信息网上发布、资料印发等多种形式，将人大与“一府两院”的工作情况向人大代表及时通报。四是扩大公民有序政治参与的途径。要充分发挥人大代表作用，将常委会各项工作与发挥人大代表作用有机结合起来，使相关领域代表都能参与到各项议题当中来。对一些重要议题，要坚持召开论证会、座谈会、听证会，吸收公民参与，听取意见和建议。要善于运用网络征求民意。各区县要实行公民旁听常委会会议制度，落实公开制度，增强人大工作的透明度。

六、加强配合和联动，市人大常委会要进一步加强对区县人大常委会的指导

在推进首都民主法治建设过程中，市人大常委会和区县人大常委会都肩负着重要责任。指导监督区县人大常委会依法履职，既是市人大常委会的工作职责，也是应尽的义务。一是加强整体指导。市人大常委会的年度整体安排，阶段性的重点工作任务，重要工作部署都要及时向区县人大常委会通报，使区县人大常委会工作安排和市人大常委会有所策应。二是加强部门指导。市人大常委会各厅办室要建立和区县人大常委会相应部门的沟通协商机制，加强工作配合，扩展工作触角。三是加强联动，共同推进立法、监督等各项工作。每年选定若干题目，组织市和区县人大常委会代表共同开展活动。市人大常委会应根据形势要求，承担起全市人大干部的培训工作，提高全市人大机关干部的素质和能力。

随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的不断推进，党对人大工作的要求越来越高，人民对人大工作的期望也越来越高。特别是在社会转型期，利益格局深刻调整，各种利益群体的矛盾日益显现的情况下，如何推进民主法治建设，为区域的科学发展、社会和谐提供有力的民主法治保障，是区县人大常委会面临的重大课题。这需要区县人大常委会不断适应新形势、新任务的要求，依法有效履行职能，努力有所作为。但无可否认，在当前的政治环境下，制约区县人大常委会发挥职能作用的因素还比较多，既有外部的因素，也有内部的因素，既有客观的因素，也有主观的因素。所以，区县人大常委会要很好地发挥职能作用，不仅需要区县党委的有力支持，市人大常委会的有力指导，更是在考量各区县人大常委会的政治责任、政治热情和政治智慧。

（作者系北京联合大学人大制度研究所副研究员。本文为“北京市属高等教育人才强教计划资助项目”的阶段性成果）