对推进乡镇人大规范化建设的思考——以甘肃省舟曲县为样本

□ 杨永海

乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是我国人大制度的重要组成部分。改革开放的不断深入和基层民主政治建设的不断推进，对乡镇人大工作提出了新的要求。加强乡镇人大规范化建设，推进乡镇人大工作规范化、制度化，对于充分发挥乡镇人大主席团依法行权履责作用，推进基层民主政治建设，促进农村经济社会全面发展具有重要意义。

如何规范和加强乡镇人大工作，是需要认真研究的课题。甘肃省舟曲县是一个地处边远山区的少数民族贫困县，做好乡镇人大工作的难度更大。现以舟曲县为样本，就如何推进乡镇人大规范化建设，谈谈个人的看法。

一、乡镇人大工作的现状和问题

乡镇人大工作的状况，直接关系到依法治国基本方略在基层的实施和我国民主政治建设的进程，随着乡镇综合配套改革的推进和乡镇政府职能的优化，乡镇人大工作面临着新的形势。

由于历史和现实的原因，乡镇人大目前面临不少问题和困难，在规范性建设方面存在着很大差距，制约了职权行使和作用的发挥，难以适应当前基层民主政治和民主法制建设的发展要求。从舟曲县各乡镇人大的情况来看，存在以下几方面的问题：

(一)人大意识和履职条件方面

相当一部分人对乡镇人大的性质、地位和作用的认识缺乏应有的高度，对人大工作尊重、支持不够，没有真正认识到乡镇人大是一级地方国家权力机关；没有真正理解履行乡镇人大的职权，对于推进当地政治、经济、文化和社会建设的重要作用。一些从乡镇党政主要岗位转任为人大主席的同志，产生了“退居二线”的思想，工作积极性、主动性不如从前，个别同志人大工作程序意识淡薄，不习惯按法律要求开展工作。一些基层干部觉得乡镇人大工作是做虚功，难做实，从而导致从事和对待人大工作缺少信心，得过且过。

(二)会议程序和工作规范方面

很多地方法律赋予乡镇人大应履行的职权没有完全履行，法律规定乡镇人代会履行职权应有的途径没有照规范的程序执行。舟曲绝大部分乡镇在没有选举任务的情况下很少召开人代会，大部分乡镇没有或没有按规定召开乡镇人大主席团会议。而且由于各乡镇的情况不同，人代会在会议时间、会议主持、会议审议、会议决议等程序方面有不一致的情况。如会议时间上要求是不少于2天，实际上大部分只开一天，上午开会，下午会议结束。乡镇人代会需要表决和审议的各项议题，代表们根本没有时间去充分讨论酝酿，上午报告，下午表决，一般只作政府的工作报告，人大主席团工作报告和财政工作报告却省略了。有的乡镇在有选举任务的人代会上，候选人提出后不给代表酝酿的时间，即提即选，所有议程仅用半天时间完事。按规定乡镇人大主席团每三个月至少举行一次会议，可不少乡镇半年甚至一年不召开会议。

乡镇人大主席团没有会议记录，缺少完备的档案资料，人大主席团形同虚设。一些乡镇的重大决议决定、重大选举任务，以召开人大主席团会议代替人代会；有的乡镇把主席团会议当成乡镇工作会议来开，以至于在主席团会议上审议政府工作报告、讨论决定政府工作等具体事务，主席团会议成了乡镇领导班子会议。

(三)监督方式和监督力度方面

一是组织代表开展调查、视察、评议、检查等监督活动几乎没有开展，就算有的乡镇开展监督工作，也只是满足于听一听、看一看、问一问，走过场的多，抓突出问题、跟踪督查、一查到底的少，使监督大打折扣。

二是乡财收归县管后，本应由乡镇人民代表大会会议审查、批准的本级财政预算和决算职能，事实上被弱化；加之乡镇多数部门的人权、财权划归县级对口部门主管，增加了乡镇监督的难度。

三是部分乡镇政府的负责同志，不能正确认识人大监督，不愿接受监督。而且乡镇政府掌握着一个地方的行政资源，乡镇人大工作同样需要政府支持。而乡镇一年一度的人代会后，代表分散各处，组织监督相对困难。且乡镇人大主席团专职人员及工作人员较少，力量不足，也影响了监督工作的开展。

(四)代表素质与代表作用方面

乡镇人大代表整体素质不高，执行代表职务的意识和能力不强，与广大选民对代表的要求尚有不小的差距。不少代表将人大代表视为一种荣誉，而不是一种职务，开会不发言，表决随大流，根本谈不上执行代表职务。部分地方对代表提出的建议、批评和意见，重视不够，办理不力，加之受地方人、财、物等因素的制约，存在着交办不及时、督办不到位、落实不够好等问题，挫伤了代表履职的积极性。

乡镇人大工作除代表大会审议和决定乡镇社会、经济重大事项外，闭会期间应该开展经常性的工作。舟曲大部分乡镇人大主席团虽然建立了代表活动小组，但能够组织代表开展正常的代表活动的却很少，在督促办理代表所提的建议意见和批评、围绕群众关心的热点难点问题组织代表开展视察等工作方面几乎是空白，更不要说实施对政府工作的监督、开展代表向选民述职活动了。

极个别乡镇虽然组织代表活动，但形式简单、内容单一、效果不佳。大多数乡镇代表小组常年不开展活动，加之乡镇人大主席团把代表组织起来开展调查研究、进行各种视察极其有限，使乡镇人大代表变成了“会议代表”。

(五)主席团成员的设置和结构方面

目前，舟曲全县19个乡镇均设立了人大主席团，并全部配有专职人大主席，没有配副主席。乡镇人大主席团成员一般名义上由5～7人组成，但日常工作主要由人大主席负责处理。由于条件所限，19个乡镇均没有专门的人大办公室，只是在工作需要时同其他机构联合使用一个办公室。前些年大部分乡镇配有兼职人大干事1名，少数乡镇甚至没有安排人大干事。虽然2011年经县人大常委会协调县委组织部，为19个乡镇人大主席团配备了专职人大干事，但都没有从事过人大工作，因此强化培训问题亟待解决。

舟曲县各乡镇人大主席团成员中，官员多，基层代表少，如果把村支书或村主任视为基层代表，官员所占比例一般在80%左右。乡镇人大主席团成员多为兼职，个别乡镇配备主席团成员高达12人，一些乡镇将财政所长、民政干事、分管党政综合办的副乡（镇）长等作为人大主席团成员，这不仅不利于监督，且不符合法律规定。而且一直以来，由于没有乡镇人大办公室，在人代会闭会期间，实际上只有人大主席唱“独角”戏，呈现出了“大牌子，空架子，主席一人撑门子”的状况，乡镇人大主席团职责难以履行。

舟曲绝大多数乡镇没有建立人大主席团职责、人大主席职责、学习制度、会议制度、联系代表、代表活动等最基本的规章制度。而且，各乡镇人大主席团既没有年初工作安排和计划，又没有年度工作总结和重点阶段工作汇报。由于无制度可依、无工作计划，导致乡镇人大工作出现了规范化程度不高、基础薄弱的局面。

(六)工作经费和办公条件方面

从舟曲来看，部分乡镇党委对人大工作支持、重视不够，乡镇人大工作基础十分薄弱。专职工作人员缺乏，专项工作经费未列入预算，根本不能满足最基本的工作需要。很多乡镇人大办公条件无力改善，连人代会经费都不能及时足额保障，更不用说代表培训、基层代表活动的误工费用了，开展工作缺少“底气”，代表履职主要靠自觉，影响了乡镇人大工作的正常开展。

除了县人大常委会积极协调县财政每年落实每个乡镇人大主席团2000元的工作经费和人均80元的代表活动经费外，乡镇财政尚无给予人大主席团必要的经费补助，使乡镇人大工作全面有序开展受到严重制约。

二、推进乡镇人大规范化建设的对策及措施

改进和加强乡镇人大工作，对于加强基层民主政治建设，保障农村广大人民群众当家作主政治权利的实现，促进乡镇各项工作的开展，加快新农村建设都有重要的作用。特别是对于舟曲这个“5·12”重灾县和遭受“8·8”特大泥石流灾害重创的县来说，结合灾后重建等各项中心工作，充分发挥乡镇人大职能作用，对于推进灾后恢复重建工作、保障社会长治久安和经济跨越式发展，都具有十分重要的现实意义。为了尽快扭转舟曲县乡镇人大基础工作薄弱的现状，切实提高基层人大工作规范化水平，经舟曲县人大常委会会议研究，决定在2011～2013年集中开展乡镇人大规范化建设工作，并制定了三年规划，现已由县委批转各乡镇和相关部门贯彻执行。具体目标是：（一）人员配备基本齐全；（二）制度建设更加完善；（三）专项经费落实到位；（四）各项工作日趋规范；（五）监督职能逐步体现；（六）代表活动形式多样。

总结实践经验，我们认为，积极稳妥地开展乡镇人大规范化建设工作，需采取以下措施：

（一）改善履职条件

1.办公条件要实现“四有”标准。即一是乡镇人大要有专门的办公用房，包括人大主席室一间、办公室一间、代表活动室一间；二是要有牌子、公章，开展乡镇人大工作要有交通工具保障；三是要有专用电话、电脑、传真机等必备办公设备；四是要有专门的文书资料室和档案柜。

2.落实必要的工作经费。为保证乡镇人大代表活动正常开展，各乡镇对人大主席团开展工作所需的各项经费要予以保障，乡级人大代表活动经费将由县人大常委会协调县财政按有关规定保证足额落实到位；乡镇人民政府在安排年度经费时，要把人代会、乡（镇）人大主席团闭会期间的工作经费列入预算，县财政要给每个乡（镇）人大主席团年均补助一万元的工作经费，为乡镇人大工作的顺利开展提供必要的保障。

（二）搞好制度建设

各乡镇人大主席团要建立健全和完善工作制度、学习制度、会议制度、联系代表制度、组织代表视察制度、接待人民来信来访制度以及人大主席、人大干事工作职责等，促进人大主席团工作制度化、履职程序化。特别是要抓紧建立完善讨论决定重大事项的规定、议事规则等会议制度，视察、执法检查、评议等工作制度，岗位职责、学习培训等自身建设方面的制度、档案资料管理制度及其他日常工作制度。不仅要对原有的制度进行修订，而且要根据有关法律法规的规定和实际工作的需要制定新的制度，使乡镇人大工作制度日趋健全和完善。乡镇人大在制度落实方面要到位，杜绝制度与工作“两张皮”现象的发生。

（三）强化队伍建设

1.抓紧配备乡镇人大专职干事。按照乡镇人大设主席、人大干事的要求，全县各乡镇均需配备学历在大专以上的人大专职干部，实现配齐、配强、配优人大干部的目标，确保各项工作有人抓落实。

2.严格把关选好人大代表。2011年进行的县乡两级人大换届选举，是加强领导班子和人大代表队伍建设的一个重要契机。选好人大代表是搞好县乡两级人大换届选举的基础，因此，各乡镇要切实把好人大代表入口关，在推选代表候选人时，要坚持三项标准，即：一是要有较高的政治素质，二是要有较强的群众观念，三是要具有较强的履行代表职务的意识和能力。不能把代表作为荣誉职务照顾安排，要坚决防止涉黑涉恶、参与邪教活动等有违法行为的人或者品行恶劣的人被推荐为代表候选人，要充分发扬民主，不能怕麻烦、图省事，出现个人说了算和少数人包办代替的现象。

3.强化对人大代表的业务培训。在学习方式上，要坚持集中与分散相结合，专题辅导与座谈讨论相结合。利用每年冬季和夏季农闲时节，对乡镇人大代表进行集中培训，并以代表小组为单位每季度进行集中学习或专题座谈讨论，把每名代表的学习情况作为年终评优的一个重要依据。在学习内容上，要充分调动代表参与的积极性。认真组织代表学习科学发展观以及宪法、地方组织法、代表法，使其认清国际国内形势，熟悉国家的法律法规，吃准吃透政策精神。

（四）推动工作有序运转

1.提高基础性工作规范化程度。乡镇人大主席团要进一步增强依法、规范开展工作的意识，注重行使职权的合法性和开展工作的程序性，切实做到年度工作安排有要点、具体活动有计划、全年工作有总结，各项工作依法办事、规范操作。要及时将年初工作安排、年终工作总结、阶段性重点工作汇报以文件或书面材料的形式上报县人大常委会。由专人负责，对以往档案按要求进行清理、立卷、归档，确保档案规范、齐全，使档案资源得到妥善保管、有效利用和持续补充。

2.规范乡镇人大各项软件工作。乡镇人大主席团要建立主席团会议记录簿，代表先进事迹记录簿，人民来信来访记录簿，各级文件登记簿，代表议案和批评、建议、意见记录簿，代表小组活动记录簿，代表分组情况及代表花名册等“六簿一册”。处理、起草、上报文件要及时准确，行文要规范，并使用统一格式的标准文头。

3.加强县乡人大沟通联系。乡镇人大主席团要将规范化建设工作中出现的新情况、新问题及时向县人大常委会反馈，对于工作中的好经验、好做法及典型事例可以通过《乡镇人大工作动态》向县人大常委会及有关部门予以反映。县人大常委会及其各委办要加大对乡镇人大规范化建设工作的指导力度，推动基层人大工作规范有序开展。

（五）为代表依法履职提供服务

各乡镇人大主席团按县人大常委会的要求，针对本乡镇新农村建设的重点难点问题，组织乡镇人大代表开展视察、调研等各种形式的集中活动，每年组织开展调研活动不得少于两次。要不断探索创新代表活动的内容和形式，组织代表开展人代会会前走访活动，积极反映人民群众的意见和要求；组织对农业、工业、城镇建设、教育、卫生等方面的专题视察，开展对村民委员会组织法实施情况的执法检查等。

各乡镇人大主席团认真落实主席团成员联系代表、代表向选民述职制度，安排代表与选民结对联系，定期走访、专门记录、及时反馈，使代表联系选民工作落到实处。要组织代表开展以“联系一次本选区选民、为群众办一件实事、想一条致富路子、提出一条好的意见和建议、化解身边的一件矛盾纠纷”为主要内容的“五个一”活动，发放“代表履职手册”，认真填写代表联系选民、议政、走访等履职情况，增强代表的履职意识。

要逐步改变人代会一结束，人大代表就失去联系和作用的现状，既要为代表履职提供必要的物质保证，又要着力抓好对代表的学习培训工作，全面提高代表素质；要关心代表的生产生活，通过帮助代表解决工作和生活中的实际困难，让他们积极投身到人大工作中来，当好人民群众的“代言人”；要尊重代表的建言献策，发挥代表在参与决策、监督协作、联系群众、构建和谐社会和促进发展方面的作用。