论南极矿物资源制度面临的挑战*

潘敏

随着气候变暖、环境恶化以及能源危机的升温，资源丰富的南极地区越来越受到国际社会关注。虽然南极地区已有较为完善的《南极条约》体系管理各国在该地区的活动，人类在南极地区亦早已达成了科考和环保共识，但是近年来随着南极旅游的兴起，生物资源勘探热潮高涨，去往南极的人数与年俱增，越来越多的国家对南极地区表现出浓厚的兴趣，而现有的《南极条约》及其相关制度不足以约束和管理当前日益增多和不断升级的人类活动，南极的未来堪忧。

一、《南极条约》体系的形成及其局限

南极洲是世界上唯一归属未定和未开发的大陆，蕴藏着煤、铁、铜、铅、锌、铝、金、银、石墨、金刚石等200多种矿产资源以及丰富的石油和天然气资源。自人类发现南极以来，不少国家一直试图把南极据为己有。1908年英国最先对南极洲福克兰群岛属地提出主权要求，之后，新西兰、澳大利亚、法国、挪威、阿根廷和智利等6国，先后通过发表官方声明或公报等形式，也提出了各自对南极的主权要求。

第二次世界大战结束后，对南极提出主权要求的国家不断增多。为了改善南极的紧张局势，避免南极环境遭到破坏，以美国为首的南极大国曾试图召开一次国际会议，就南极保护问题建立一个国际体制。1948年8月9日，美国为绕开苏联，仅邀请对南极提出主权要求较早的上述7国就南极领土问题进行谈判，以“增进南极的科学考察和研究”，确定“南极国际化的某种模式”。①“Discussion Asked on Territorial Problem of Antarctica”，U．S．Department of State Bulletin，vol．19，No．479，Sept．1948，p．301．因苏联“不承认在没有苏联参加下通过的关于南极地位问题的任何决定”②“Memorandum of the Soviet Government on the Question of the Region of the Antarctic，June 8，1950”translated in Toma，“Soviet Attitude Towards The Acquisition of Territorial Sovereignty in the Antarctic”，American Journal of International Law，Vol．50，610，April 1，1956，p．623．、各南极主权主张国意见分歧严重，加之当时各种复杂的国际因素，美国关于南极国际化的建议最后无果而终。

面对南极主权要求国在南极的活动迅速增多、各种矛盾日益突出，尤其是对领土主权要求的冲突和对抗日益激烈，“除非找到一个南极问题的解决方案，否则很容易爆发世界性冲突”。相关国家均认识到，“订立一项南极国际协定的需求，已迫在眉睫”。①龚敏:“南极洲的领土问题与〈南极条约〉的有关体制”，中国社会科学院1987年硕士论文，第43页。1958年初，在第三次“国际地球物理年”活动(1957年7月－1958年12月)期间，美国就南极问题的国际解决提出了一项方案，并同一些主要的南极兴趣国进行秘密磋商;当年5月，美国政府即向参加“国际地球物理年”南极活动的其他11国(阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法国、日本、新西兰、挪威、南非、苏联、英国)同时发出照会，建议“所有在南极有直接利益的国家举行一次会议，缔结一项条约”。②“U．S．Proposes Conference on Antarctica”，U．S．Dept．of State Bulletin 38，No．998，June 2，1958．这项建议很快获得认可，经过一年多的秘密接触，1959年10月15日在华盛顿召开的正式会议上与会12国讨论通过了《南极条约》，1961年6月23日条约生效，有效期30年。这12国成为《南极条约》的原始缔约国。1991年6月22日条约有效期满后，经《南极条约》协商会议批准，条约再延长50年。

在《南极条约》框架内，《南极条约》协商国还制订了《南极动植物保护协定》(1964年)、《南极海豹保护公约》(1972年)、《南极海洋生物资源保护公约》(1980年)、《南极矿物资源活动管理公约》(1988年，未生效)、《南极环境保护议定书》(1991年，1998年生效)等近200项具有法律效力的议案和措施，这些条约、公约、协定，“包括由历次南极条约协商会议所通过的164个建议”③邹克渊:《南极矿物资源与国际法》，北京大学出版社，1996年，第243页。，构成了《南极条约》体系。

1961年生效的《南极条约》规定南极只用于和平目的，在条约有效期内不承认、不争论、不公认对南极已提出的任何领土主权要求，今后也不能对南极提出新的领土主权要求。表面上《南极条约》是冻结领土主权，实质是抑制各国开采南极资源的欲望。为保护南极地区的生物资源和矿产资源，《南极条约》的后续性条约又对南极生物和矿产资源的开发、使用和保护作出明确规定。1991年签署的《南极环境保护议定书》就明确规定，在50年之内(也就是到2048年之前，因为《议定书》1998年生效)禁止南极矿产资源的一切开采活动。

《南极条约》体系一系列相关条约的制定，是利益各方为寻求有效共管南极，实现合作共赢的结果。该体系保证了一段时期南极秩序的稳定，避免了南极成为“国际纷争的场所”，但它仍存在明显缺陷。

《南极条约》体系表面上看是公正的，它规定南极对所有国家开放，实际上因其设立的“门槛”极高——一国必须具有一定的经济实力和考察南极的科技实力以及具有重大科研价值的活动能力④［美］德博拉·沙普利著，张辉旭等译:《第七大陆——资源时代的南极洲》，中国环境科学出版社，1990年，第104页。，才有资格成为《南极条约》协商国会议(ATCM)的成员——限制了广大发展中国家参与南极事务决策，将广大发展中国家排除在南极事务和南极矿产资源活动之外。ATCM成了富人“俱乐部”，南极科考也成了发达国家的专利。《南极条约》体系所确立的这种实力原则，有可能使《南极条约》体系演化为“形式平等而实质不平等”、有利于传统发达国家的国际法律体系，并引发《南极条约》缔约国与非缔约国之间的矛盾。

《南极条约》体系虽然强调了保护南极生态环境的重要性，但是缺乏具体和严格的制度保障，造成目前南极洲及其毗连海域环境问题越来越严重。《南极环境保护议定书》确立了“环境影响评估机制”，规定对所有在南极的人类活动实行环境影响评估，还规定了动植物保护、废弃物处理、防止海洋污染、特别保护区等一系列具体的环境保护制度，但是大多数条款与其说是规定了游戏规则，毋宁说仅仅宣示了抽象的环保理念，对人类活动的环境评估制度，几乎只能算是指导性原则而非量化的可操作性规则。

《南极条约》体系是在特殊历史背景下产生的，只适合管理较少的人类南极活动。随着冷战的结束、全球化的兴起、国家转化为准市场行为体，人类在南极地区的活动急剧扩大，活动方式增多，活动范围扩大，其对大规模南极人类活动的管理和约束越来越捉襟见肘，《南极条约》及其相关公约正面临着自诞生以来最为严重的挑战。

二、南极矿物资源制度面临的挑战

《南极条约》体系中有关矿物资源活动的两个主要原则是保护南极环境原则和矿物资源暂时冻结原则。1998年生效的《南极环境保护议定书》规定，在未来50年内，任何与科学研究无关的矿物资源活动都须予以禁止。尽管有条约的约束，但随着全球变暖、科学技术的进步以及能源日益紧缺，目前各南极大国仍开始积极为未来的南极开发活动做准备，大有摆脱或绕开条约约束之势。南极矿物资源制度的两个基本原则正面临挑战。

从《南极条约》生效到20世纪80年代末的30年间，南极人类活动很少，主要是少量的科考活动。20世纪80年代，每年到南极地区度夏的人员也就3000余人，越冬约900人。但随着苏联解体、冷战结束，南极旅游业蓬勃兴起，旅游人数逐年递增。到了本世纪，这种势头更加猛烈。2007－2008年度，到南极旅游的总人数由2000－2001年度的1．2万余人增加到4．6万余人，其中登岸参观的旅游人数达3．3万人。截至2008年底，赴南极总人数累计约34万人次，其中科学考察16万人次，旅游约18万人次。①“Human Impacts on Antarctica and Threats to the Environment”，http://www．coolantarctica．com/Antarctica%20fact%20file/science/human_impact_on_antarctica．htm．(上网时间:2010年4月10日)2008－2009年度虽然受金融危机的影响，截至2009年8月18日，依然有近3．8万人去南极旅游，其中登岸参观的旅游人数达2．1万人。②参见国际南极旅游协会(IAATO)历年数据统计，http://www．iaato．org/tourism_stats．html．(上网时间:2010年5月21日)据最新统计，2010年前5个月，去南极旅游人数累计已达36875人。③“2009－2010 Summary of Seaborne，Ariborne，Airborne，and Land－based Antarctic Tourism”，5 Jan．2010，http://image．zenn．net/REPLACE/CLIENT/1000037/1000116/application/pdf/tourism_summary_byexpedition2．pdf．(上网时间:2011年3月13日)

大量的科考和旅游等人类活动严重破坏了南极的地质和生态环境。对罗斯岛西岸的阿德雷企鹅栖息地的监测表明，由于大量游客毫无限制地自由参观，这里的生态环境已遭到破坏，阿德雷企鹅数量快速下降。人类活动不可避免地会把新物种带入南极，尤其是各种微生物与致病细菌，这对南极地区原有的生物与生态系统会构成直接和潜在的威胁。许多相关的调查结果业已证实，在南极土壤中已发现多种外来微生物，尤其是嗜热性细菌。④陈杰:“人类活动对南极陆地生态系统的影响”，《极地研究》，2000年，第3期，第65页。

更为严重的是，由于在南极建立了大量的考察站，相关基础设施的建设和车械的使用直接改变了地形地貌，严重破坏了南极地质环境。例如，在南极的乔治王岛，交通车械的频繁使用造成许多考察站周边地区地表状况的显著变化，尤其是别林斯高晋站周围一些天然斜坡已被各种履带车辆夷平，原本夏季排水良好的土壤已变成了烂泥沼泽;在麦克默多站附近的土壤地表因遭受严重的机械扰动作用，永冻层融化，土壤收缩塌陷，大量水分释放，形成地表细小的溪流，使土壤环境遭到永久性破坏;⑤王自磐等:“南极人类活动的环境负效应与管理对策”，《海洋开发与管理》，2008年，第7期，第37页。长时间生活在各考察站的工作人员每年要消耗大量的食品和生活用品，产生了大量的生活垃圾和污染源。据统计，南极人类活动每年向南极地区的大气中排放的铅大约就有1．8吨，几乎相当于南极大气中铅总量的20%。⑥Wolff EW，“Signals of atmosph eric pollut ion in polar snow and ice”，Antarctic Sci．，1990:2，pp．189－205．此外南极科考站的燃油消耗、大型机械(飞机、雪地重型运输机械)的使用对在南极无冰地区的地表植被中占绝对优势的各种地衣也产生了严重威胁。它们产生的废弃物正在污染和改变南极土壤的结构和化学成分。

此外，随着人类在南极活动的增多，一些突发性事故的发生率也大为提高，增加了南极地区环境破坏的风险。2007年11月23日加拿大游轮“探索”号在南极圈的南设得兰群岛附近与一座冰山相撞而下沉就是例证。

随着去往南极的人数增多，人们的活动方式也越来越多样化，除科学考察外，还包括海洋捕捞与加工、工程建设、交通运输、矿产资源勘探以及旅游观光等，活动所及范围由陆地扩大到冰雪区、大陆冰盖、海洋、湖泊、植被区、动物栖息地等。如今的南极洲再也不是原先的那块净土，其环境、生态遭到了越来越严重的破坏。这种破坏由于南极极端脆弱的生态环境而很难复原。

南极矿产资源另一原则——资源冻结原则也面临严峻挑战。虽然南极条约体系暂时冻结了南极地区的资源开发活动，但没有对2048年之后的资源问题做出任何规定，在前途未定的情况下，有条件的国家纷纷采取行动，竞相准备南极资源开发工作。越来越多的国家重新调整南极科学考察战略规划和计划，将科考重点转移到资源勘探和调查方面。它们在高举科学研究和保护南极环境的大旗下，加大国家对南极考察的资金投入，加强科考力度，尤其是针对南极资源调查的力度。美国凭借其强大的经济技术实力，先于各国建设旨在开发南极的交通设施。2004年美国政府决定耗资1．25亿美元，从南极海岸线到美国“阿蒙森—斯科特”科考站修一条长1632公里、宽6米，供拖拉机牵动的雪橇行驶的冰上“高速路”，这条高速公路尽管因南极地质恶劣而进程缓慢，但一旦完工，美国的南极考察实力将大大提高;①Lyne，Jack，“USA's Science－Driven‘Ice Highway’Hitting Rough Sledding in Antarctica”，13 Dec．2004，http://www．siteselection．com/ssinsider/snapshot/sf041213．htm．(上网时间:2010年5月1日)2007年美国派遣C－17“环球霸王”战略运输机完成了飞往南极的“深冻－2007”飞行任务。②“美军在南极研发电磁和气象武器抢占资源”，《国际在线－世界新闻报》，2007年11月25日，http://www．cnr．cn/military/guoji/200711/t20071126_504637742．html．(上网时间:2008年1月12日)2010年12月18日，美国经过10年规划、改进和测验，在其南极考察站(阿蒙森—斯科特站)建成了全世界最大的中微子天文台，大大增强了美国的南极科考实力。

除此之外，一些国家还采取各种方式，在南极地区圈占地盘，划分势力范围，占据最佳战略位置，为日后南极资源开发活动做准备。目前在南极设立的各种保护区、管理区越来越多。到2010年初，《南极条约》协商国在南极地区共设立了71个南极特别保护区和7个南极特别管理区，总面积分别超过3000平方公里和5万平方公里。③“Status of Antarctic Specially Protected Area and Antarctic Specially Managed Area Management Plans”，http://www．ats．aq/documents/cep/handbook/Register%202010_e．pdf．(上网时间:2010年8月25日)其中美国的特别管理区面积最大，截至2007年便达到了26400平方公里。这些考察站和各种各样的保护区和管理区，实际上可以解读为一个个的势力范围。有的南极周边国家甚至完全不顾南极矿产资源暂时冻结的原则，已将开采南极资源列入本国计划。例如，智利国家石油公司于2008年7月24日透露，该公司打算投资3亿美元在该国位于南极地区的麦哲伦区开采石油和天然气。据智利国家石油公司负责人介绍，公司2007－2011年的计划总投资为6亿美元，占其南极地区投资额的一半。2008年智利国家石油公司在麦哲伦区一处油气田打出了两口天然气井，每天可产气约42．5万立方米。④“智利将投资3亿美元在南极开采石油和天然气”，新华网，2008年7月25日，http://news．xinhuanet．com/fortune/2008－07/25/content_8767662．htm．(上网时间:2010年5月22日)

南极处于地球的最南端，远离其他大陆，环境恶劣，大部分地区常年被冰雪覆盖，给南极资源的开发利用带来诸多不便，而且开发利用的成本使投资者望而却步。《南极环境保护议定书》禁止矿产资源开采获得通过，可能主要原因是开采南极资源的技术问题当时尚未过关。当时有人预测，30年后也即2020年左右，这一技术问题将最终得到解决。但历史似乎不需要那么久的时间。2005年3月美国正式通过“北极钻油法案”⑤“美国能源政策重大突破，北极动物保护区采油”，《国际金融报》，2005年3月18日，http://tech．sina．com．cn/d/2005－03－18/0705554269．shtml．(上网时间:2005年4月20日)，标志着美国解决了在冰雪覆盖的北极地区开发资源的技术难题，这为美国进入油气资源更为丰富而勘探条件类似的南极地区做好了技术上的准备。这一技术突破可能成为南极矿物资源开发和利用的标志性事件。目前开采南极矿物资源的技术已取得长足进步，除美国外，俄罗斯、挪威、加拿大、智利等国都已具备了在严寒地区开采矿产资源的经验和技术。

随着全球资源，特别是非再生资源日趋枯竭，以及南极资源的开采技术逐渐成熟，在“不破坏南极环境”的前提下，人类不可能永远不动用南极的资源，南极“资源开发时代”的到来只是一个时间迟早问题。一旦各方对南极矿产资源争夺白热化，《南极条约》体系的约束力可能会变得越来越弱，届时“美国、俄罗斯、中国和印度存在着退出《南极条约》的可能性”。①Anthony Bergin，“Frozen assets:Securing Australia’s Antarctic Future，Strategic Insights”，Australian Strategic Policy Institute，2007，p．20．这样一来，资源开发活动冻结50年期限后，经济开发活动有可能呈爆发式增长，“南极洲已站在资源时代的门槛前”。②郭培清:“南极的资源与资源政治”，《海洋世界》，2007年，第3期，第73页。

三、南极矿物资源制度的前景

南极矿物资源制度的暂时冻结原则和环境保护原则，并没有将各国在南极的活动引入理性轨道，当前尚无法设想2048年以后会发生什么，但按照目前的制度很难保证南极资源的开发和利用朝着公平、公正、和平方向发展。

南极矿产资源制度的未来取决于各国博弈，中国应该在充分预测其他参与者行为的基础上，判断2048年后《南极条约》及其矿产资源制度的前景，进而决定应采取何种策略。从目前态势看，资源与能源危机驱使人类进军南极的可能不能排除，南极未来有可能成为“国际纷争的场所”。中国必须积极应对，未雨绸缪。

第一，评估各国南极考察实力，预测南极矿产资源制度的走势。这个“实力”包括硬实力和软实力。硬实力是指各国在南极的地理位置、对南极科考的实际投入，包括经费、人员、设备、后勤保障等状况;软实力包括科研能力、技术水平、各国的南极政策、政府的重视程度、民众对南极事务的态度等。在具体研究过程中可以制定一系列指标，并论证各项指标所占权重，然后收集数据，对各国的南极考察实力进行综合评估。根据评估结果，预测南极矿产资源制度的未来走势，再根据预测结果制定出中国南极考察的战略、中长期规划等。这项评估工作需要人文社会科学工作者积极参与到南极的研究中，而目前这方面工作相当欠缺。

第二，评估南极矿产资源状况。这项评估应包括矿产资源状况的勘探和调查，矿产资源开发和利用的环境影响以及开采成本等三方面。尽管其他国家在1970－1980年代便开始对南极矿产资源及其环境影响进行全面考察，但中国由于各方面原因，到目前这项工作还没有多大进展，只是大致知道南极有哪些矿产资源，但对这些矿产资源的具体分布状况、储藏量等等还所知甚少，至于环境影响和开采成本，则研究得更少。今后中国政府要为这方面工作创造充分条件，在政策导向、资金倾斜、人员配备上给予支持，确定资源调查和评估的优先地位，组织和引导优先领域的资源研究和勘探工作，追赶发达国家的研究水平，为未来和平利用南极矿产资源进行必要的科学和技术准备。

第三，提高中国及发展中国家南极事务的参与度和考察实力。扩大对南极事务的参与是世界的希望，也是南极的希望。发展中国家、联合国、民间环保组织、绿色和平组织、科学家群体联合起来，完全有可能成为推动和参与南极谈判的主体力量。当这些国家和组织正确认识到当前南极面临的困境，在现实面前团结起来并以足够的耐心和理性协商，就有可能避免南极最坏结果的出现，使南极丰富的矿产资源造福于全人类。提高参与是一方面，更重要的是增强发展中国家的考察实力和资源勘探能力，这是保证参与的前提条件，也是抑制少数大国控制南极事务的有效途径。中国是发展中大国，中国的态度和行为对未来南极有着举足轻重的影响。近年来中国极地考察事业投入经费加大，科研水平提高，学术成果增多，已形成“四站一船”的考察体系，考察实力明显增强。接下来需要做的是在充分研究主要国家南极政策的基础上，制定中国的极地考察法律法规，从制度上和法律上保证中国极地考察事业的快速发展。

暂时冻结南极矿物资源的开发和利用给广大发展中国家从事南极考察事业赢得了50年的时间，客观上有利于发展中国家，③吴依林:“从南极条约体系演化看矿产资源问题”，《中国海洋大学学报》(社会科学版)，2009年，第5期，第13页。中国应好好利用余下40年难得的发展机遇，充分了解其他国家的南极考察状况，认真寻找差距，增强紧迫感，进一步提高自己的考察实力和参与度，为南极及其矿产资源朝着公正、公平、和平方向发展创造有利条件。