国外创业政策的主要特征及对我国的启示

傅晋华，郑风田，刘旭东

（1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；2.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；3.太原科技战略研究院，山西 太原 030009）

国外创业政策的主要特征及对我国的启示

傅晋华1，郑风田2，刘旭东3

（1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；2.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；3.太原科技战略研究院，山西 太原 030009）

创业对一国经济创新发展具有重要意义，创业政策则是推动各国创业活动开展的重要推动力。本文分析了国外创业政策发展的主要特征，结合国内创业政策现状，指出现阶段中国创业政策存在的若干问题，最后是启示和相关政策建议。

创业政策；特征；启示

从全球范围看，当人类进入21世纪后，创业已成为经济发展的原动力［1］。世界各国的发展经验表明，创业在增加就业、创造新的市场、推动技术创新、提高科技成果转化率以及促进高科技产业形成并最终推动地区经济增长方面具有重要作用。而创业政策的制定和实施成为推动各国创业活动开展的重要推动力，其在促进创业、减少障碍、降低风险、改善创业环境等方面具有重要作用［2］。鉴于此，本文在对国外创业政策发展的主要特征进行总结分析的基础上，深入探讨我国创业政策发展现状及面临的主要问题，并提出完善我国创业政策的相关政策建议以供政府决策部门参考。

1 国外创业政策发展的主要特征

随着创业对国家经济发展的贡献越来越大，各国政府逐渐重视创业政策在提升本国创业活动水平中的作用。作为直接影响一个国家创业水平的手段或策略，创业政策在发展演变过程中表现出一些共同的特征。

1.1 逐渐重视创业政策在促进中小企业发展中的作用

二战之后，由于认识到中小企业对整个国家的就业与经济发展活力有很大影响，欧美诸国开始重视本国中小企业的发展，出台了许多针对中小企业发展的相关政策与支持项目。20世纪90年代以来，这些国家纷纷扩展原有的中小企业政策，面向创业，对本国的中小企业政策加以完善。新的创业政策具有以下特征：①更多地面对个人和个体行为，而不仅仅面向中小企业；②更多地促进新建企业数量增长，而不仅仅局限于现有的公司；③更多支持企业发展的早期阶段，包括创业初期和起步阶段；④更多支持形成企业文化，同时关注为企业创造和维持更有利的经营环境。

和中小企业政策相比，创业政策关注创办企业前、创办之中及初创企业之后的整个创业过程，其基本目标是鼓励更多的人将创业作为一种选择，从而开始创立企业并逐渐使初创企业成长壮大。表1对比了国外中小企业政策和创业政策的基本特征差异。

1.2 通过实施创业项目推动本国创业活动开展

从国外创业政策发展情况看，创业项目的实施是各国创业政策的重点。针对创业中最急需的资金、技术和信息需求，政府通过税收、贷款、金融、咨询服务等手段，以项目为载体，为创业者建立新企业提供全方位支持。同时，通过创业教育项目，为国家创业发展提供长期人才储备和智力支持，进而提高全民创业素质。世界各国出台的相关创业项目具体情况见表2所示。

1.3 建立制定和实施创业政策的组织管理机构

表1 中小企业政策和创业政策特征比较

表2 各国政府支持创业的公共政策项目

虽然不同国家对创业政策的具体实施与管理不尽相同，但都建立了相关组织管理机构。其中，美国专门设立了一个专门机构 （小企业管理局，SBA）负责制定和实施创业政策，并对创业活动进行指导和管理。英国的小企业服务也正在朝此转变。区别于美国和英国的做法，欧洲一些国家通过明确的政府部门来主要负责创业管理，进而协调横向多部门采取共同的理念来指导创业行动，以此提高全国的创业水平。比如，荷兰的经济事务部（Ministry of Economic Affairs）负责协调创业政策的执行，但在政府各部门之间也有大量的协商和协调。在芬兰，创业项目由产业贸易部（Ministry of Trade and Industry）领导，但同时又由9个部委和芬兰地区权力协会（Association of Finnish Local and Regional Authorities）共同管理，通过协调委员会来协调各部门的工作。在西班牙，各部门之间的协调合作是通过在金融、财税和劳动力市场等不同领域设立工作小组来实现的，经济部部长则通过定期召开圆桌会议与地方相关负责人一起商讨相关事宜。表3所列举的是世界上一些典型国家创业政策组织管理情况。

1.4 政策越来越关注在全社会范围内培育创业文化

创业是一种复杂的社会经济现象，其涉及各种生产要素的重新分配组合。由于各国国情不同，每个国家在制定创业政策上的主要政策目标不尽相同。一些国家为了就业增长而对创业有所青睐，比如西班牙和芬兰；另一些国家则更多地把创业作为财富创造和经济繁荣的来源，如冰岛和澳大利亚；还有一些国家把创业看作解决国内社会问题的手段。然而，不论创业政策目标如何多元化，各国在发展过程中均始终把培育本国创业文化作为政策设计的核心。通过在全社会营造浓厚的创业氛围，在社会成员中形成利于创业的社会态度，进而达到鼓励创业、促进创业、显著提升创业水平的政策实施效果。为此，一些国家政府制定了明确的可以量化的考核指标，例如冰岛，荷兰等国，而多数国家政府则采用更加宏观、不能量化的方式规定了他们培育创业文化、提升全民创业素质的长期政策目标。

表3 世界典型国家创业政策组织管理部门设置与政策执行机制

2 我国创业政策现状及其存在的问题

近年来，我国政府从中央到地方对于创业给予了更多、更广泛的重视。从国家层面看，相关部委，如科技部、人力资源和社会保障部、发改委等，均在各自的管辖范围内制定促进创业的政策。同时，为了能够更好地协调各相关部门共同行动，在国务院的指导下，一些以某一部委牵头、其他部委共同参与的创业政策也在近期出台。这些创业政策内容涉及不同社会群体，比如高校学生、科技人员、留学人员等的创业鼓励政策，主要依靠信贷支持、创业投资扶持、创业服务中心建设等手段，为相关创业人群和组织（重点是科技型中小企业）提供创业指导和优惠政策。除此之外，一些政策虽然没有直接关注创业，但是在其具体政策举措中也明确提到了创业扶持，比如在一系列有关“就业和再就业”的政策中，把鼓励自谋职业和自主创业作为解决再就业问题的有效举措之一。表4所列为近年来我国出台的创业政策的具体情况。

尽管如此，对比国外创业政策发展演进情况，本文认为，现阶段我国创业政策还存在以下几方面不足，需要进一步加以完善：

第一，现有创业政策对社会弱势群体的关注和扶持不够。

创业政策对创业者的扶持主要体现在降低个人在进入创业领域时的行政审批壁垒，通过培训提高他们的创业技能，扩大创业对全体社会成员的可获得性。从国外创业政策发展特征看，普通大众逐渐成为政策锁定目标。但是，现阶段中国的创业政策却将目标主体过多地集中于包括留学人员、高校大学生等在内的知识精英，或者是以科技人员为主的技术精英，相应的优惠政策围绕这些群体的需求而展开，政府公共创业资源也多为这些精英群体所掌握。而社会其他弱势群体，比如下岗工人、失业农民工、失地农民等，他们面临更大的社会生存压力，在无法进入正规的就业渠道后，创业成为改变他们命运的“救命稻草”。相对精英群体的“机会型”创业，这些弱势群体的“生存型”创业应该得到政府的更多关注和扶持，现阶段中国的创业政策在此方面还有很大改进空间。

第二，现有创业政策对科技型中小企业外的其他类型中小企业关注较少。

表4 近年来我国创业政策出台情况

从企业层面看，创业政策主要关注如何促进初创企业成长。通过税收优惠和创业投资金融支持，政府要为企业提供有利的创业环境。但是，从现有政策情况看，我国有关企业的创业政策多把目标集中于科技型企业，比如《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》、《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》等，而对其他类型中小企业发展则缺乏支持。但是，从国外创业政策发展情况看，政策着力点并非仅仅局限于科技型中小企业，而是将优惠政策普遍地应用于所有的初创企业，从而在更广泛地层面上促进创业发展。相对科技型创业企业，其他类型的初创企业行业进入门槛更低、对就业的带动能力更强，从而能够带动更多的人脱贫致富。因此，未来政策设计应该更广泛地关注所有类型的初创企业，而不仅仅是科技型中小企业。

第三，现有创业政策对全社会健康创业文化的形成缺乏关注。

国外创业政策发展情况表明，尽管创业政策目标是多元化的，但其核心是创业文化的培育，强调在全社会营造一个良好的创业氛围，推动社会不同人群的创业教育，从而在全社会形成对待创业的正确态度，使创业观念深入人心，形成鼓励创新、允许失败的创业文化。而在我国，尽管政府通过媒体、会议和社会团体来介绍创业，发扬创业精神，通过树立创业典型来对创业的典型事迹进行报道，为后来者提供示范努力以创造创业型社会，但总体来说，政府在构建创业型社会的政策上仍然缺乏力度，我国社会的创业氛围还不够浓厚，还没有形成一种健康的创业文化。

3 启示与相关政策建议

通过对国外创业政策发展主要特征的分析，结合我国近年来创业政策出台现状发现，国内创业政策在若干方面和国外先进国家相比还存在一定差距，需要不断加以完善。

（1）加强对弱势群体创业的政策支持，培育创业主体新阶层。

从国内外情况看，高校毕业生、技术人员、知识精英等人群通常是创业政策关注的对象。但是，其他社会阶层，尤其是社会上的弱势群体，比如，下岗工人、农民工、失地农民等，由于其自身素质以及社会资源获得能力的限制，更需要政府的政策扶持。因此，今后我国创业政策的一个基本目标应该是促进更多的人创业。要在政策设计上更多关注农民工、下岗工人、失地农民等创业主体新阶层的培育，保证其获得政府支持的机会均等性和政策的连续性。各级政府要采取措施加强对他们的创业技能培训和创业服务指导，不断提高这些新创业主体的信心、创业能力和创业精神，激发其创业意愿和创业激情，帮助提高其创业成功率。同时，要降低创业者创业门槛，简化创业行政审批程序，减少进入管制，降低创业成本。为解决创业初期的融资瓶颈，可以探索建立面向这些创业主体新阶层的小额担保贷款政策，创新抵押担保方式，最大限度为他们提供必要的资金支持。

（2）进一步完善面向创业的中小企业政策，促进企业创业。

目前我国中小企业政策已经形成了一套较为完善的政策体系，其核心是2003年起执行的《中华人民共和国中小企业促进法》，并且国家在工业和信息化部设有专门的负责中小企业管理的政府机构。但是，国际经验表明，仅仅关注已有的中小企业发展是不够的，还要对那些处于起步阶段和发展初期的初创企业给予更多政策扶持，这就要求扩展现有的中小企业政策，以促进企业创业为目标，完善政策体系和保障措施。要改变目前对科技型中小企业的政策偏好，在政策扶持上对所有类型的创业中小企业一视同仁，鼓励新增企业数量增长。同时，进一步完善现有的中小企业创业扶持政策体系，充分利用财政、金融、税收等各领域政策工具，推进创业服务机构建设，为降低初创企业创业风险、提高创业成功率提供资金、技术、管理等全方位政策支持。

（3）加强创业政策在营造创业文化上的引导作用，积极培育创业型社会。

创业需要有一种崇尚创新、宽容失败、支持冒险、鼓励冒尖的文化氛围和制度保障。各级政府应通过政策引导加大媒体对创业的宣传力度,传播创业信息，树立成功创业典型,提高社会公众对创业的了解和认识程度。要通过建立各种形式的创业奖励政策措施,鼓励潜在创业者迈出创业第一步。要放宽对创业失败者的限制,减少他们重新创业的制度障碍。同时,制定相关社会保障措施，减少潜在创业者的失败恐惧感，降低创业风险。在此基础上，要在全社会加强创业教育，完善各个层次的创业教育，形成完善的创业教育体系，使创业创新成为社会习惯，提高社会对创业的认同度，形成积极健康的创业文化，努力构建创业型社会。

［1］郑风田，傅晋华.创业型经济的兴起与我国创业政策面临的挑战［J］.经济理论与经济管理，2007，（6）.

［2］高建，盖罗它.国外创业政策的理论研究综述［J］.国外社会科学，2007，（1）.

［3］Stevenson,Lois,Anders Lundstrom.Entrepreneurship Policy：Theory and Practice［M］.International Studies in Entrepreneurship Series,Vol.9,2005,New York:Springer.

［4］Storey,D.Entrepreneurship,Small and Medium Sized Enterprises and Public Policies［A］.Z.J.Acs and D.B.Audretsch（eds）, Handbook of Entrepreneurship Research［C］.Boston/Dordrecht：Kluwer Academic Publishers,2003.473-514.

［5］Lundstrm Andres，Stevenson Lois.Entrepreneurship Policy for the Future［R］.Swedish Foundation for Small Business Research, Irwin,2003,1.45.

Main Features of Foreign Entrepreneurship Policies and Its Implications

Fu Jinhua1，Zheng Fengtian2，Liu Xudong3
（1.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China; 2.School of Agriculture Economics and Rural Development of Renmin University of China,Beijing 100872，China; 3.Taiyuan Science and Technology Strategic Institute,Taiyuan 030009，China）

Entrepreneurship is important to the innovation development of a country’s economy.Entrepreneurship policies are the important driving force of promoting national entrepreneurial activities.This paper analyzes the main features of foreign entrepreneurship policies,combined with the domestic status of entrepreneurship policies,puts forward some problems about entrepreneurship policies at this stage and finally policy implications.

entrepreneurship policy;features;implications

2011-04-13

傅晋华（1979-），男，山西太原人，管理学博士，助理研究员；研究方向：创业政策与管理，地方科技政策与管理，农业科技政策与管理。

F204

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（责任编辑 迟凤玲）