构建农村人口有序流动的调节机制

杨 风

（济南大学资源与环境学院，山东济南 250002）

公共政策与公共管理

构建农村人口有序流动的调节机制

杨 风

（济南大学资源与环境学院，山东济南 250002）

农村人口进城所带来的积极效应毋庸置疑，然而由于其流动的无序性，给城乡经济社会发展带来了一定的隐患。农村人口无序流动给农村发展所带来的隐患主要有：“失血般”的人口外流；农村高素质劳动力流失；农业生产力下降；农村养老问题愈加严峻；农村男子往往成为婚姻挤压的牺牲品。农村人口无序流动给城市发展所带来的挑战主要有：城市贫民数量增多；城市住房愈加短缺；城市环境污染加剧；对城市治安管理带来挑战；加重了城市计划生育管理工作的难度；对城市教育资源带来冲击。本文在分析问题的基础上提出了构建农村人口有序流动的调节机制。

农村人口 无序流动 隐患 调节机制

尽管统计口径不一致，但近年来我国流动人口规模不断扩大已是不争的事实。流动人口由改革开放之初的几百万，到1984年的2千万，到1995年的8千万，再到2009年的2.1亿。《中国流动人口发展报告2010》指出，如果我国人口流动迁移政策没有大的变化，2050年流动人口规模将达到3.5亿左右。根据迁出地、迁入地的不同，流动人口大致分为城市→农村、城市→城市、农村→农村、农村→城市四种类型。其中由农村流入城市的所占比重最大。农村人口由农村流入城市的积极效应众所周知，毋庸置疑，然而大量农村人口无序流动所带来的消极影响也不容忽视。

一、农村人口无序流动给农村发展所带来的隐患

1.“失血般”的人口外流

针对中国现实国情，大量减少农村人口可谓众望所归。然而农村人口大量流出会不会带来农村市场的萎缩？会不会对农村经济社会发展带来消极影响？答案是肯定的。马克思针对爱尔兰人口流失状况指出：“人口减少已经使爱尔兰许多土地排在耕作之外，大大减少了土地的产品……”，“如果英格兰，一个资本主义生产发达而以工业为主的国家，发生爱尔兰那样的人口放血现象，它不免会因出血过多而死罢。”①马克思：《资本论》第1卷，人民出版社1965年版，第775页。农村人口流失问题也曾困扰过20世纪50年代的西欧诸国。挪威由于环境恶劣，一直向外输出人口，其北部省份，如诺尔兰、特罗姆斯和芬马克，所面临的农村人口减少问题尤为严重。农民不断流入城镇，人口往奥斯陆地区迁移的结果造成一些比较孤立和偏僻的农场逐渐被弃置。为此，挪威政府被迫做出很大努力来阻止农民离开土地迁往南部。譬如，政府向农民提供财政援助，并通过开办工厂为农民提供较好的就业机会。但是，城市的吸引力与东南部较优越的条件和机会依然吸引着北部地区的农村人口，特别是青年人继续离开土地，结果导致农场被弃置，耕地在缩小。②[英]H·鲁宾逊：《人口与资源》，陈锦棠等译，高等教育出版社1985年版，第75-76页。处于世界经济大国之列的韩国，农业领域却是个不折不扣的发展中国家，并且遭遇了独具特色的三农问题——农民人数萎缩、农业空洞化、农村破产化。1993年韩国尚有农民540万，占总人口的12%，2003年缩减到了353万，占总人口的7.4%。由于大多数年轻人离乡进城，农民老龄化严重。2003年，农村劳动力中60岁以上的占54%，40岁以下的仅占4.6%。

我国中西部贫困落后地区“村庄凋敝”以及“空壳村”的存在都与农村人口大量外流密不可分，由此所带来的隐患应该引起我们的高度警惕。

2.农村高素质劳动力的流失

据全国第五次人口普查资料统计分析，流动人口中大专及以上文化程度的比重为14.1%，而全国相应指标为3.6%；流动人口中高中和中专文化程度的占24.7%，而全国相应指标为11.1%；流动人口中文盲占3.5%，而全国总人口中文盲占6.7%。问题就这样产生了。随着农村高素质人口的大量流出，农村地区会不会出现人才的“洼地效应”？对此现象，秦晖教授指出，发展中国家（不仅在中国）常常面临这样一种悖论：农业中劳动力总的看来的确过多。然而其中的高质量劳动力（青壮年、技术能手、有文化者等）并非“过剩”，有时甚至不足。但农民流动时首先转移出去的往往正是他们。这就形成了一个恶性循环的“陷阱”：劳动力总量的过剩与高质量劳动力的不足共同导致了比较效益的低下，比较效益的低下促使高质量劳动力率先流出，从而导致比较效益更趋低下。同时，劳动力总量在相对意义上的过剩也可能更趋严重。③秦晖：《农民中国：历史反思与现实选择》，河南人民出版社2003年版，第94页。

3.农业生产力的下降

第四次人口普查与第五次人口普查相比，中国60岁及以上老年人口分地区分性别在业率差异表现为：城市老年男性就业率下降了45.2%（2000年城市老年男性就业人口占城市老年男性人口的14.8%，1990年时此指标为27%），城市老年女性就业率下降了18.4%（2000年城市老年女性就业人口占城市老年女性人口的5.71%，1990年时此类指标为7%）；然而乡村男性老年就业率增加了9.76%（2000年乡村男性老年就业人口占乡村男性老年人口的54.88%，1990年此指标为50%），乡村老年女性就业率增加了87.88%（2000年乡村老年女性就业人口占乡村老年女性的31.94%，1990年此指标为17%）。这一变化间接表明，随着人口流动的加速，越来越多的农村青壮年劳动力脱离农业生产经营活动，致使大量农村老年人口被迫继续从事农业生产。大量农村劳动力，特别是青壮年劳动力持续从农业中转移出去是否会对中国农产品的供给造成不良影响？其他国家的经验显示，如果政策措施得当的话，这种转移不足为虑。可以通过采用其他要素投入来替代劳动力，提高资源利用率的同时，降低农产品的实际价格，使产出保持增长。但这并不意味着，在其他要素投入或生产方式保持不变的情况下，从农业中抽出劳动力不会影响农业生产。二十世纪五六十年代的一些经济学家和政策制订者认为农业劳动力的边际产出为零，这个观点被他们广为散播，然而却是错误的。因此，认为从农业中抽出劳动力不会影响农业生产的观点是不对的。同样，认为现在中国有剩余农业劳动力，就能把他们从农业中抽出而不会影响到农业生产，这种看法也是错误的。①[美]约翰逊：《经济发展中的农业、农村、农民问题》，林毅夫等编译，商务印书馆2004年版，第65页。由于农村青壮年劳动力的大量流出，在家务农的大多是老人、妇女和儿童（俗称603861部队），由于这部分人口的整体素质低于外出务工人员，对农业发展的影响不言而喻。农村青壮年劳动力的大量外流，在一定程度上制约了农村经济发展，不仅导致了土地撂荒现象的时有发生，而且影响了农村产业结构的调整。②陶斯文、杨风：《人口流动对四川民族地区经济社会发展的影响》，《安徽农业科学》2007年第20期。农村青壮年劳动力外出对农业生产，特别是粮食生产的影响，农业部农村经济研究中心曾做过专项调查，其调查结果如表1所示。

由表1我们可以看出，在农村劳动力没有外出的家庭中，粮食总产量最高，销售的粮食也最多，而随着农村劳动力外出人数的增加，粮食总产量和销售的粮食这两项指标逐渐下降。在外购粮食方面，农村劳动力没有外出的家庭最低，随着外出人口的增加，外购粮食也逐渐增多。农村劳动力外出对农业生产的影响由此即可窥见一斑。

表1 农村劳动力外出对农业生产的影响

4.农村养老问题更加严峻

未富先老对我国脆弱的养老保障体系提出了严峻的挑战，人们形象地把老龄化所带来的影响比作“银发浪潮”的冲击。尽管我国自1993年起陆续从现收现付制向基金积累制转轨，然而由于历史欠账太多，养老基金巨大的收支缺口一直有增无减。2000年劳动和社会保障部在《中国养老保险基金测算与管理》报告中指出，根据人口结构和现行离退休、养老保障体制测算，预计统筹基金在未来的30年间将会出现年均1000亿元左右的缺口。据中国社科院世界社保研究中心郑秉文主任估算，2010年，我国养老金空账约1.3万亿元。

随着农村青壮年劳动力的大量流出，农村老龄化问题凸显。据第五次人口普查统计数据计算，全国城市、镇、乡村60岁及以上老年人口占总人口的比重如表2所示。

由表2我们发现，乡村60岁及以上老年人口无论是分性别还是总和都大于城镇（城市、镇）。乡村60岁及以上男性老年人口所占比重分别比城市和镇高出0.44、0.91个百分点；乡村60岁及以上女性老年人口所占比重分别比城市和镇高出0.41、1个百分点；乡村60岁及以上老年人口所占比重分别比城市和镇高出0.84、1.88个百分点。农村养老问题的严峻性突出表现在：一是养老金短缺。农村原有的脆弱的养老保障体系在农村人口老龄化浪潮冲击下简直不堪一击；二是谁来照顾农村老人？由于青壮年劳动力的大量流出，农村家庭大多表现出“空巢”特征。农村原有的家庭养老模式面临困境。

表2 五普时全国城市、镇、乡村60岁及以上老年人口占总人口的比重

5.农村男子往往成为婚姻挤压的牺牲品

不论中国2020年将有光棍3000万这一说法是否属实，事实上我们已经自觉不自觉地引入了婚姻市场的概念。所谓婚姻市场，是指把婚龄人口男女两性的数量比例关系作为供求关系进行具体衡量的一种假设的婚姻“交易场所”。婚姻市场供求失衡会迫使一部分人改变他（她）们的婚姻行为，最终导致总人口年龄别初婚率发生变动。这种由于婚姻市场供求不平衡而导致婚姻行为发生变化的现象，通常称为“婚姻挤压”（Marriage Squeeze）。婚姻挤压现象产生的人口学基础，是婚龄男女的性别比失衡，更确切地说，是相对性别比失衡。①李竞能：《人口理论新编》，中国人口出版社2001年版，第285页。性别比失衡造成“婚姻挤压”，农村地区女性人口的大规模流出，致使落后地区的农村男性往往成为“婚姻挤压”的牺牲品。1990年代日渐成型的光棍们，未曾想到他们正踏入一个历史的夹缝中。留下来，还是出门去，这是个问题。更大的问题是，无论留下来，还是出门去，他们都将面临婚姻窘境。留下，周围的适婚女子越来越少，因为她们一个个热切地奔赴城市而去。出去，他们在婚姻市场中也处于劣势——按照一种叫做“甲女丁男”的朴实的婚姻迁徙链条，女性总会寻找高一层次的男性，那么最后被剩下的便是“甲女”和“丁男”。在中国近20年的人口流动中，从乡村走出去的女子可以在外边找到高一层次的男子，可是从乡村走出去的男子却不容易遇见比自己还低一层次的女子。因为在城市中，他们已经处在社会的最低层。②何海宁：《贵州牌坊村282条光棍心灵史》，《南方周末》2007年8月16日。

二、农村人口无序流动给城市发展所带来的挑战

马歇尔指出：“人口急速成长每每给人口过密的城市带来不健康的、没有生气的生活习惯，……并且人口急速成长还每每超过人们的物质资源，对土地要求过度，引起发生严重性报酬递减规律作用，这些是重大的危险。”③Marshall：Principles of Economics，London，1890，P.267.人口无序流动所带来的隐患，如果“在农村是慢性的，而在大城市中就变成急性的了。”④马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1972年版，第409页。农村人口无序流动给城市发展所带来的挑战主要有：

1.城市贫民数量增多

秦晖曾指出：“所谓的城市贫民，并不是指原来城市中的既有居民，这一群人事实上几乎全部都成为城市化的受益者，那些由农村转移到城市的移民，才是构成城市贫民的主要部分。”我国农村进城务工人员和他们的家庭成员已超过1亿人，其中大约有1/4即2500多万人收入仅够维持生活，如考虑其实际生活环境及抵御疾病和灾害的需要，他们属于城市贫困人口。①国家人口和计划生育委员会政策法规司司长于学军指出，今后我国有两类人群容易陷入贫困，其中之一便是进城农民工，并且他们的贫困呈代际传播态势。随着农村人口的大量进城，城市贫民的规模自然会“水涨船高”。

2.城市住房愈加短缺

恩格斯指出：“当一个古老的文明国家这样从工场手工业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也就是‘住宅缺乏’的时期。一方面，大批农村工人突然被吸引到发展为工业中心的大城市里来；另一方面这些旧城市的布局已经不适合新的大工业的条件和与此相应的交通；街道在加宽，新的街道在开辟，铁路铺到市里。正当工人成群涌入城市的时候，工人住宅却在大批拆除。于是就突然出现了工人以及以工人为主顾的小商人和小手工业者的住宅缺乏现象。”②马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第459页。“今天所说的住宅缺乏现象，是指本来就很恶劣的工人的居住条件因为人口突然涌进大城市而特别尖锐化；房租大幅度提高，每一所房屋里的住户愈加拥挤，有些人简直无法找到住所。这种住宅缺乏现象之所以引起人们的纷纷议论，是因为它不只局限于工人阶级，而且也伤害到小资产阶级。”③同上，第470-471页。农村人口进城大致通过两种途径解决住房问题：购买或者租赁。对第一类来说，农村人口在流入城市购买房产，在一定程度上抬高了流入城市的房价，自身连同当地部分居民一起成了高房价的“受害者”；对第二类来说，由于城市住房较为紧张，不少流动人口所租赁的房屋要么是设施简陋的闲置房或待拆迁房要么是违章建筑。

3.城市环境污染加重

人口的高度集中给城市环境带来了不小的压力，从而产生了一系列环境问题。改革开放30多年来，深圳和整个珠三角以超常规的工业化和城镇化速度成长为世界级的制造业基地，成为中国经济发展最重要的引擎之一。但在创造经济奇迹的同时，也付出了较为沉重的资源环境代价。2007年，广东的GDP（国内生产总值）占全国的10%以上，同期COD（化学需氧量）和SO2（二氧化硫）也分别占全国的10%和5%，在全国省级行政区中名列前茅。国家环保部副部长潘岳在出席第十四届绿色中国论坛时指出：“珠三角的大气、水、土壤污染相当严重”，“珠三角环境问题到了一个极为关键的十字路口”，“如果继续下去，就会严重制约经济社会的可持续发展”。

4.对城市治安管理的挑战

据报道，北京市70%的犯罪是外来人口，违法犯罪被侵害人中有70%是外地人口。上海有72%以上的犯罪为非本地户籍人口所为，杭州已经突破了90%，而深圳近10年来抓获的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的对象中，非深圳户籍的分别占到98%、95%以上，作案人员和受害对象“两头在外”的特点非常突出。④董振国、邓华宁等：《人口流动出现“盆地效应”大城市人口严重“超载”》，《经济参考报》2010年1月26日。

5.加重了城市计划生育管理的难度

人口流动对计划生育的影响是多方面的。人口流动一方面有利于生育观念的转变，有益于计划生育的实施，另一方面也加重了计划生育管理难度。据统计，目前上海常住流动人口中已婚育龄妇女达82.37万人，流动人口计划外出生占全市计划外出生数的88%。人口流动无序加重了城市计划生育管理的难度，其主要表现有：

一是人口流动频繁，经常变换工作地点和居住场所，客观上给流出地和流入地计划生育管理工作增大了难度；二是流动人口中育龄妇女规模大，有相当部分处于生育旺盛期，存在着巨大的生育潜力，明显增加了计划生育管理工作量；三是对逃避计划生育管理而流动的人口常常是无能为力。对于流动到城市中躲生、超生、抢生的“超生游击队”，由于处于管理“真空”，计划生育管理较为被动；四是流动人口中多孩生育、未婚非法同居、非法生育现象比较突出，势必给城市居民执行计划生育政策带来负面影响。

6.对城市教育资源的冲击

第五次全国人口普查结果显示，6—14岁义务教育阶段流动儿童占全部流动儿童的43.8%，15—18岁流动儿童占全部流动儿童的28.8%。流动人口增多，受教育的人口随之增多，自然对城市原有教育资源产生一定的冲击。江苏省常州市教育局副局长丁伟明对流动人口子女教育有着强烈的感受：“尽管我们在力求让流动人口子女与城里孩子享受到同等教育方面做出了巨大努力，比如统一教材、教研、考试、学籍管理、教师编制、考核评价，纳入一体化管理，但教育资源远远赶不上人口的急剧变化，难以满足社会教育公平的需求。”江苏省无锡市惠山区教育局教育科科长缪金兴认为，在流动人口近年来持续增长的情况下，学校的硬件设施跟不上变化需要，学校原有的优质教育受到“稀释”。面对外来人口子女就读问题，教育部门常常陷入两难境地：一是不断增多的外来人口适龄子女入学，对流入地公共教学资源酿就了紧缺状态；一是怕估计过头，盲目投入可能因未来生源不足而闲置造成浪费，而人口流动的规律性并非容易把握。①杜萌、张亦嵘：《流动人口子女的教育与管理》，《法制日报》2007年12月19日。

三、构建农村人口有序流动的调节机制

本文所指农村人口有序流动是指农村人口的流动既符合国家宏观调控政策又顺应市场需求导向，既非停滞不动又非盲目过渡，是一种适度的人口流动。人口流动有序性的标志是：人口流向的正确性，流量的适度性，流速的可控性和结构的合理性。为构建农村人口有序流动的调节机制，我们需要：

1.加快农民市民化步伐，减少人口流动的规模

农村流动人口之所以像“候鸟式”在农村与城市之间往返，形成诸如“春运潮”等现象，是因为多达1.45亿的农民工虽然工作、生活在城市，但是他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等诸多方面难以享有与市民同等的国民待遇，“经济吸纳、社会排斥”是农民工流动的根源。为减少人口流动规模，应加快农民市民化步伐，优先安置已进城多年，并获得稳定职业或有固定住所的农民工市民化。

2.积极发展中小城市，缓解人口流动对大城市的压力

近年来，流动人口过度集中在大城市的问题非常突出，不少城市已感到不堪重负。据估算，北京市外来人口已由过去的500多万迅速突破1000万，加上本地人口，总人口高达2200万，已大大突破了北京市政府提出的“2010年将常住人口控制为1600万左右的目标”。流动人口之所以向大城市聚集，与大城市优质社会公共资源有关，与长期以来大城市畸型发展密不可分，为缓解人口流动对大城市的压力，下一步应重点发展中小城市，吸引农村剩余劳动力向中小城市转移，从而达到人口分流的目的。

3.调整产业结构，有针对性吸纳流动人口

推进大中城市产业结构升级换代，积极发展技术密集型、资金密集型产业，提高就业门槛，吸引高素质劳动力流入；引导劳动密集型产业往小城市以及城镇集聚发展，促进农村人口就近大规模流入小城市或城镇。

4.统筹城乡、区域协调发展，逐步缩小城乡、区域收入差距

“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”人口流动的主要动力在于城乡、区域经济收入的差距。农村人口之所以大规模由农村涌入城市，特别是大城市、特大城市，是因为这些区域的经济发展水平高于本乡本土，人们有机会在此获得更高的收入。要实现农村人口有序流动，最根本的措施是统筹城乡、区域协调发展，逐步缩小城乡、区域收入差距。

5.建立就业信息服务平台

制定政策鼓励和扶持劳动中介组织的发展，建立就业供求信息发布平台。加强劳动力市场信息服务，提高劳动力资源配置效率的同时减少劳动力流动的盲目性。鼓励用人单位与地方劳务输出部门联合，委托或亲自到劳动力输出地进行培训与招工，此举既有利于降低用人单位员工流失率，也有利于流动人口从盲目择业逐步转为理性择业，进而将人口流动从无序纳入有序轨道。

Constructing the Regulatory Mechanism of Orderly Rural Population Mobility

YANG Feng

large rural population entering cities does bring positive effects.But at the same time,it also brings kinds of risks for the development of urban and rural areas due to the rural population's disorderly mobility.The risks that disorderly flow of rural population for rural development are:population outflow as blood loss,high-quality labor's loss in rural areas,agricultural labor productivity declining,problems of supporting rural old-age become more severe,rural men often become the marriage squeeze victims.Challenges to urban development caused by disorderly flow of rural population are:the urban poor increase,urban housing even more shortage,urban environmental pollution rise and so on.On the basis of analyzing the problems,the author proposes to construct the regulatory mechanisms of rural population orderly mobility.

rural population，disorderly flow，orderly mobility，regulatory mechanism

国家社会科学基金资助项目“人口城市化进程中农民市民化研究”（09CRK008）。

杨风（1972-），男，山东平邑人，博士，济南大学资源与环境学院副教授，研究方向为人口社会学、人口经济学。

C92-05

A

1008-7672（2011）05-0098-07

肖舟）