耕地流转中的“非粮化”问题与对策建议*

王 勇，陈印军，易小燕，肖碧林

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

1 问题的提出

实现农用土地规模化经营，是提高土地与劳动生产效率与效益、提升农业现代化水平的根本出路。为此，党的十七届三中全会指出:“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”自此，全国土地流转进入了一个快速发展的阶段。然而，在耕地流转情况调研过程中发现，耕地流转过程中的“非粮化”问题相当突出，尤其是在较高级的耕地流转中 (农户对协会、农户对企业、农户对专业大户)，耕地“非粮化”问题更为突出。耕地流转的“非粮化”，的确提高了单位土地面积上的产出效益，增加了农民收入，但也对粮食安全构成了潜在威胁。该文拟分析耕地规模化流转中的“非粮化”趋势带来的隐忧并提出相应对策建议。

2 耕地流转过程中的“非粮化”现象及其结果

2.1 耕地流转中的“非粮化”现象

文章把土地流转模式分为初级和高级。初级流转模式包括农户与农户之间的“代耕”和“转包”，这种流转模式一般规模比较小，基本上没有改变耕地的经营结构。高级流转模式包括“农户对协会”、“农户对企业”、“农户对专业大户”等。高级流转往往规模较大，但流转之后的耕地用于种粮的比例并不大，耕地“非粮化”现象比较突出。

在课题组调研的河北省唐山市玉田县东定府村，很多农户把自家的耕地全部租赁给了当地的“唐山市豪门园林公司”。该村共有耕地65.3hm2，而豪门园林公司在该村租得的耕地就达47.3hm2，占该村所有耕地的72%。该公司利用这些耕地来经营城市绿化、园林绿化等经济林木。而在同一乡镇的八里铺村，大部分农户都把耕地转包给了该村专业大户宋某。宋某利用集中起来的耕地经营高效农业，其中包括鱼塘、花卉、养猪、果树等。截止到2009上半年，玉田县土地流转面积3 440hm2，其中有1 520hm2的耕地使用权流入了农业企业，被用来经营非粮种养业 (水产养殖733.3hm2，花卉120hm2，林业苗圃666hm2)［1］，占总流转面积的44%。可以看出，该县耕地流转过程中的“非粮化”趋势已经显现。

表1 农户耕地种植结构比较 (单位:hm2，%)

表1反映了课题组调研的浙江、河北两省样本农户的耕地种植结构情况。浙江省所调查农户经营的全部耕地中，用于种植粮食和非粮食的面积比例分别为32.7%和 67.3%，其中通过流转转入的耕地用于种植粮食和非粮食的面积比例分别为24.8%和75.2%，而原有承包的耕地中种植粮食和非粮食的面积比例分别为86.6%和13.4%。转入的耕地用于非粮食种植的面积比例比原有耕地高出61.8个百分点。转入耕地的非粮化率 (非粮作物面积/耕地总面积)是原有耕地的5.6倍。作为粮食主产省区的河北省，耕地流转过程中的非粮化现象也比较明显，所调查农户经营的全部耕地中，用于种植粮食和非粮食的面积比例分别为63.3%和36.7%，其中通过流转转入的耕地用于种植粮食作物和非粮食作物的面积比例分别为21.2%和78.8%，而原有耕地中种植粮食和非粮食的面积比例分别为84.1%和15.9%，转入的耕地中用于非粮食种植的面积比例比原有耕地高出62.9个百分点，转入耕地的非粮化率是原有耕地的5.0倍。

浙江省和河北省分别作为经济发达省区和粮食主产省区的代表，所调查农户耕地流转过程中都有75%以上的非粮化率，这说明耕地流转过程中的“非粮化”问题已经非常明显。这一现象的持续必然会导致我国粮食种植面积的大幅减少，对我国的粮食安全及经济安全构成威胁。

2.2 耕地“非粮化”的增收效果

耕地流转过程中的“非粮化”趋势之所以如此明显，是因为它能够起到帮助农户增收的效果。以课题组调研的唐山市玉田县玉田镇东定府村为例，在耕地流转之前，大部分农户的耕地用来种植粮食作物，每公顷年均纯收入1 200元左右，而把耕地租赁给花卉苗木企业后，农户每年可从企业拿到每公顷19 500元的租金，不但增加了收入，而且还省下了种地的时间以外出打工，增收效果明显。在同一乡镇的八里铺村，农户把自家的耕地转包给专业大户宋某后，每年每公顷可得租金15 000元。据农户反应，把耕地转包给宋某同样要比自己经营划算。另外，根据对农户耕地转出意愿的调查显示，相对于种粮大户而言，农户更愿意把耕地流转给“非粮化”的企业。其原因是非粮种养企业能够提供比种粮大户更高的租金。一般的种粮大户在转入耕地时能够提供的租金在每年每公顷6 000元左右，而用于“非粮化”规模经营的经营主体所提供的租金基本在每年每公顷15 000元以上。耕地“非粮化”的增收效果刺激了农户把耕地流转出去用于非粮食种养业。

2.3 耕地“非粮化”对粮食生产的冲击

从局部看，耕地非粮化经营的确带来了一些好处:企业获得了利润，农民增加了收入，地方财政得到了充实。但对局部好的东西，对全局不一定好。当“非粮化”成为全国性的趋势时，将会危及我国的粮食安全，这不能不引起我们的关注。

目前，我国粮食增产不外两条路:一是扩大播种面积，二是提高单产［2］。而粮食单产的提高是渐进的过程，在短期内很难有大幅度的提高。在这种情况下，粮食种植面积的大幅度减少必然会引起我国粮食产量剧烈波动，引致经济社会的矛盾。至2008年年底，全国土地承包经营权流转面积为726.7万hm2，占农户承包耕地总面积的8.9%［3］;而到2009年9月下旬，这一比例已达到11%［4］。据此推算，2009年前三季度全国大约新增土地流转面积171.3万hm2，按其中70%原为粮田，流转后“非粮化”率为70%估计，则2009年前三季度我国由种粮转为非粮的耕地面积约有84万hm2，2009年全年将有约112万hm2的耕地在流转过程中被“非粮化”。如果加上非农建设占地、生态退耕 (包括绿化占地)、灾损耕地等，每年的非粮化耕地面积更大。这一趋势如果持续下去无疑将会对我国的粮食安全构成威胁。

3 对策建议

分析认为，适度的“非粮化”是有益的，不仅可以增加农民收入，还可以反过来增加对粮食种植的资金支持，如何在不妨碍农民增收的前提下妥善化解耕地“非粮化”的隐忧，保障我国的粮食安全是我国政府面临的新问题。其关键是如何处理高效农业与粮食种植的关系，如何掌握流转的“度”，核心还是种粮效益与其他经济作物或养殖效益剪刀差问题，为此建议如下。

3.1 优化粮食生产布局，稳定种粮面积比例

我国地域广阔，区域差异显著。各地区资源环境特点不同，社会经济条件不同，发展粮食生产的机会成本与比较优势存在很大差异性［5］。应从国家的粮食安全、生态安全和农民增收的大局出发，根据各地条件优化粮食生产布局，确保粮食生产持续发展。稳定粮食播种面积是保证粮食生产持续发展，不出现剧烈波动的基本条件。为此，必须确保各粮食产区保有适当的粮食种植面积。具体而言，粮食作物种植面积占农作物总面积的比例，东北粮食主产省区不应低于70%～80%(辽宁不应低于70%，吉林和黑龙江不应低于80%)，冀鲁豫不应低于60%～65%(山东不应低于60%，河南和河北不应低于65%)，长江中下游粮食主产省区不应低于50%～60%(湖北不应低于50%，湖南、江西、安徽和江苏不应低于60%);西南地区总体上应保持在60%以上，陕甘宁应保持在65%以上，东南沿海省区 (上海除外)应保持在50%以上，新疆应保持在1/3以上。

3.2 稳定和完善种粮补贴政策，进一步加大对规模化粮食生产的扶持力度

农民普遍反映现行粮食补贴几乎被化肥等农资的涨价抵消殆尽，甚至不抵种粮成本的提高。建议在提高现有的普惠式的种粮补贴水平之外，为了鼓励规模化种粮，应该加强补贴的针对性，加大对种粮大户和种粮龙头企业的补贴。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》已经发出“根据新增农业补贴的实际情况，逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度”的信号。笔者建议按其种粮的规模化程度进行分级别的奖励和补贴，同时要规范粮食种植大户补贴申报程序，做好种粮大户补贴的审核工作，更要严防利用国家政策骗取该项补贴的行为出现。

3.3 细化农地利用类型，对土地流转的农业用途做明确的划分

当前土地流转中，国家规定最基本的原则是不得改变土地的农业用途，但对农业用途的范围并没有清晰地确认。当前不少农业项目的规模经营主体首先强调“自己并没有改变土地的农用性质”，但实际上其“农业味”已经变淡。我国目前对农业生态旅游，农家乐等项目究竟怎样才算偏离农业用途并没有规定，很多地方只要有林果种植和花卉种植就算农业用地。类似这种项目不仅占用了大量粮田，而且也严重破坏了土地的粮食生产能力［6］。

3.4 为规模化种粮者提供信贷、农业保险等方面的支持

规模化土地流转的过程中及流转之后的规模经营无疑需要大量的资金支持。国家可以根据其计划的经营方式的不同为规模经营主体提供不同级别的信贷支持，为规模化种粮者提供相对更加优惠的信贷支持。

国家保护价等措施在一定程度上降低了种粮的价格风险;另一方面，为了应对规模种粮者面临的自然风险，国家应该充分利用政策性农业保险这一强大的工具为其护航，相比小农户而言，种粮大户、种粮龙头企业更加需要对政策性农业保险，同时政府和农业保险公司在开展业务时也变得比较容易，政策性农业保险大有可为。

1 http://www.tsyt.heagri.gov.cn/lzzxb.html

2 屈宝香，李文娟，钱静斐.中国粮食增产潜力主要影响因素分析.中国农业资源与区划，2009，(4):34

3 http://nc.people.com.cn/GB/61154/9771278.htm

4 http://www.soufun.com/news/tjonline/2009-09-22/2799515.htm

5 陈印军.中国粮食生产区域布局优化研究.北京:中国农业科学技术出版社，2009.7～8

6 侯胜彭.基于粮食安全视角下的土地流转分析.湖南农业大学学报 (社会科学版)，2009，(4):27