1978：中国对外开放基本国策的提出和实施

○曹 普

1978：中国对外开放基本国策的提出和实施

○曹 普

实行对外开放，是中共十一届三中全会以来中国共产党根据国际形势的发展变化和党的中心工作的要求制定的重大战略，是建设有中国特色社会主义的一项基本国策。30多年的对外开放，极大地加快了中国的现代化进程，极大地改变了中国社会的面貌，使中华民族以更加昂扬自信的姿态屹立于世界。

对外开放决策的酝酿和提出

1976年10月粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，许多被搞乱了的政策开始得到纠正。全党在邓小平的引导下，基于“文化大革命”造成的严重灾难，开始认真反思究竟“什么是社会主义和怎样建设社会主义”的问题。在深刻的反思中，全党和全国人民响亮地喊出了“实现四化、振兴中华”的口号。但是，要实现工农业和科学技术的现代化，如果仍然关起门搞建设显然是不可能的。因为，经过十年“文革”的破坏，我们的经济发展水平很低，发展经济所需要的建设资金严重缺乏，科学技术和管理水平也很落后。怎么办？这就必须眼睛“向外”看，充分利用外部资源（包括资金、技术、设备和管理经验）加快自己的发展，“把世界最新的科技成果作为自己的起点”，从而达到事半功倍的效果。

1977年3月，在国务院召开的全国计划会议上通过了国家计委向中共中央政治局提出的 《关于1977年国民经济计划几个问题的汇报提纲》，《汇报提纲》提出“十个要不要”的问题。在关于要不要引进新技术问题中，《汇报提纲》非常肯定地回答:有计划有重点地引进先进技术，洋为中用，这样有利于增强我国的能力，加快社会主义建设的步伐。善于学习前人的好经验，吸取外国的长处，这是后来居上的一个重要因素。闭关自守，拒绝学习外国的好东西，什么都要从头摸索起，那就会放慢我们一些工业技术的发展，那也是爬行主义。

1977年11月，在研究长远规划的第二次全国计划会议上，国务院领导进一步明确提出了要利用国际上的有利时机，在坚持独立自主和平等互利的前提下，运用更加灵活的方式，把我们急需的国外先进技术学到手、拿到手的经济建设指导思想。1978年9月召开的全国计划会议，又明确提出了经济战线必须实行“三个转变”的思想，其中之一就是要 “从那种不同资本主义国家进行经济技术交流的闭关自守或半闭关自守状态，转到积极地引进国外先进技术，利用国外资金，大胆地进入国际市场”上来，在对外开放中进行经济建设。

1984年3月26日至4月6日，中共中央书记处和国务院在北京联合召开沿海部分城市座谈会。图为邓小平与会议代表在一起。

要学习外国，首先就必须了解外国。但由于长期封闭，我们对西方资本主义国家的经济科技发展状况，可以说知之不多，知之不深。为此，1977年7月国家计委在向中央政治局提交的关于引进的报告中，首次提出要 “认真组织好出国考察工作”。中央领导同志的意见是，通过考察 “看看国外有什么好的东西”，“联系自己作为借鉴”。

当时，第一个比较重要的考察团是1977年底袁宝华、李强率领的赴英国和法国考察企业管理的国家经委代表团。1978年，全国掀起了一股声势浩大的出国考察热潮。据当时的国务院港澳办公室统计，仅从1978年1月至11月底，经香港出国和去港考察的人员就达529批，共3213人。

在众多的出国考察团中，以谷牧为团长的西欧五国考察团最受世界注目。

从5月2日到6月6日，代表团先后访问了法国、西德、瑞士、比利时、丹麦五国的15个城市。一个多月的访问，使代表团成员眼界大开，所见所闻深深震撼了每一个人的心。

考察团回国后，6月30日下午，在人民大会堂东大厅向中共中央政治局作汇报。汇报从下午3时半开始一直进行到晚上11时15分。

听了汇报后，到会的中央领导人兴致很高，纷纷发表意见。主持汇报会的华国锋最后确定：由谷牧组织这次出国考察的人员深入讨论，研究出几条有情况分析、有行动措施的意见，提到国务院务务虚，以进一步统一认识。

这次汇报后不久，邓小平找谷牧谈话，在详细听取了谷牧关于出访欧洲五国的汇报后，邓小平指示：“引进这件事要做，下决心向外国借点钱搞建设，要抓紧时间。”

根据中共中央政治局和邓小平的指示，7月上旬，国务院在中南海怀仁堂报告厅召开了由有关部委负责同志参加的关于加速现代化建设的务虚会。这次会议为12月中共十一届三中全会确立以经济建设为中心，实行改革开放，做了重要准备。

日本、新加坡等国的现代化水平给邓小平留下了深刻印象

1978年是中国领导人出国访问的高峰年。这一年有12位副总理、副委员长以上领导人先后20次访问了51个国家，其中包括华国锋出访两次4个国家，邓小平出访4次7个国家。领导人这样频密的出访，除了所谓外交“还债”的需要外，很重要的意图，就是要亲眼看一看世界现代化究竟发展到什么程度，寻找中国可以借鉴的经验。特别是邓小平在出访时，日本、新加坡等国家的现代化水平给他留下了深刻印象。

1978年10月22日至29日， 邓小平访问日本。24日上午，在出席日本参众两院议长举行的欢迎宴会前，邓小平与日本六个在野党的领导人举行了15分钟的恳谈。在恳谈中，邓小平借用历史上徐福奉秦始皇之命东渡日本寻求长生不老药的故事，轻松地道出了谈话的主题。他说，这次访问日本有三个目的：一是交换《中日和平友好条约》批准书，二是向为中日友好作出贡献的日本老朋友表示感谢，三是寻找长生不老药。所谓“长生不老药”，其实是指日本由一个战败国用30年时间一跃而成为世界第二大经济强国的成功经验和奥秘。抱着这个目的，邓小平访日期间参观了许多现代化的大工厂和企业，通过比较，他对中日间经济技术发展的巨大差距留下了深刻印象。

1978年11月，邓小平访问新加坡。新加坡引进外资发展经济的成功经验，也给邓小平留下了深刻印象。他当时就表示，要把新加坡的“经”取到中国去，中国要学习新加坡的做法。

通过一连串的出访，通过对历史的反思和与有关国家的比较，在此期间，邓小平提出了一系列关于对外开放和发展对外经济关系的重要思想。

1978年3月，邓小平在全国科学大会上讲：“独立自主不是闭关自守，自力更生不是盲目排外。科学技术是人类共同创造的财富，任何一个民族、一个国家，都需要学习别的民族、别的国家的长处，学习人家的先进技术。”

1978年5月和10月，邓小平两次会见外宾时都说，现在我们提出在本世纪末实现四个现代化的目标，当然有很多重要条件作为根据，其中很重要的一条就是学习世界先进科学技术，“大量取得国际上的帮助。要引进国际上的先进技术、先进设备，作为我们发展的起点”。

1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上明确提出：“要学会用经济方法管理经济，自己不懂就要向懂行的人学习，向外国的先进管理方法学习。不仅新引进的企业要按人家的先进方法去办，原有企业的改造也要采用先进的方法。”

邓小平的这些论述，初步奠定了我国对外开放的理论依据。中共十一届三中全会文件虽然在文字上没有使用“对外开放”这样的字眼，但事实上以其为标志，我国对外开放的历史性序幕正式拉开了。

兴办经济特区与开放14个沿海港口城市

在对外开放政策确立后，面临的突出问题是，对于像中国这样一个封闭已久、国门乍开的发展中社会主义大国来说，应如何把开放政策付诸实施，寻找一个正确的对外开放的战略切入点和突破口，把开放可能带来的风险降低到最小限度，而又能很好地促进经济发展呢？

也正是在这个时候，即1979年初，在传达和贯彻中共十一届三中全会精神的过程中，广东省的领导人，从国外兴办“出口加工区”的经验中得到启示:为了加快经济的发展，根据广东省毗邻港澳，华侨众多，商品经济比较发达的特点，提出在广东沿海某个城市划出一块地方，实行特殊的政策，试办类似国外出口加工区或自由贸易区一样的特区的设想。广东省委对此进行了认真的研究，比较一致的意见认为，出口加工区，可优先考虑在深圳、珠海试办，因为两地紧靠香港和澳门，并且两地已经国务院批准，建立了农、牧、水产出口基地，又新实行了市的建制。考虑到汕头历来是对外交往的口岸，有人缘和地缘关系的优势，也可以设置一个出口加工区。

1995年12月6日，江泽民在深圳视察。

1979年4月，在中共中央召开的工作会议上，出席会议的广东省委领导习仲勋、王全国等代表省委正式向中央汇报了这一设想，要求中央给予广东省一定的权力，对广东省在对外经济活动中实行特殊政策，以便借助华侨众多和毗邻港澳的优势，发展经济。这一建议得到中央的赞同。邓小平给予了肯定和赞扬，他指出:“还叫特区好，过去陕甘宁就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”广东省的建议也得到了福建在京参加会议的负责人的响应。

为了落实两省实行特殊政策、灵活措施和试办出口特区事宜，1979年5月中央派当时的书记处书记、国务院副总理谷牧带领工作组到广东、福建考察，帮助两省作进一步的调查论证，进而提出兴办特区的具体方案。经过考察和论证，在谷牧的帮助下，中共广东省委和中共福建省委6月6日和6月9日分别向中央写了报告，提出了兴办出口特区的具体设想。

7月15日，中共中央、国务院以中发［1979］50号文件正式批转了广东、福建两省关于对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施的两个报告，提出“出口特区，可先在深圳、珠海两市试办，待取得经验后，再考虑在汕头、厦门设置的问题”。特区在发展步骤上，“先搞加工装配、轻型加工工业和旅游事业等，逐步积累资金，再兴办加工程度高的项目”。考虑到两省在执行特殊政策过程中，各有关方面难免出现一些复杂情况需要协调解决，中共中央、国务院决定组织有关部门领导参加协调小组，随时了解两省执行政策的情况，适时协调有关方面的关系，适时解决矛盾。为了抓好经济特区的筹建工作，1979年广东省成立了由省委书记吴南生负责的特区筹备组。以后又于1980年5月成立了广东省经济特区管理委员会，吴南生任主任。广东省经济特区管理委员会，代表省人民政府对各特区实行统一管理，并直接经营深圳特区。

1979年12月，中共广东省委在给中共中央的汇报中提出，特区不但要以办工业为主，同时也要搞楼宇、住宅和其他经济事业。因此，建议把“出口特区”改为“经济特区”，以使其含义更确切些。1980年3月，国务院在广州召开广东、福建两省工作会议，同意将原拟“出口特区”的名称正式改名为“经济特区”。会议形成的《纪要》指出：“特区主要是实行市场调节”，“主要是吸收侨资、外资进行建设”。8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议批准国务院提出的在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设置经济特区，并批准《广东省经济特区条例》，从而完成了设置经济特区的立法程序。

1979年7月中央正式批准建立经济特区后，特区的发展日新月异，特别是深圳的变化尤为引人注目。到1983年，深圳已和外商签订了2500个经济合作协议，成交额18亿美元。1983年与1978年相比，工农业总产值增长11倍，基本建设投资是新中国成立后30年总和的20倍。但是，经济特区在发展过程中，由于缺乏管理经验，也出现了一些原来没有预料到的问题。

当时，特区最突出的是走私贩私猖獗和贪污受贿等犯罪活动严重，使对外开放工作受到严重干扰，同时也使一部分人对经济特区的性质和作用产生疑问。在一部分人特别是一些尚未从僵化思维模式中走出来的人看来，经济特区俨然已成了冲击社会主义的洪水猛兽。一些人看到经济特区实行以市场调节为主的经济政策，就认为是搞资本主义；一些人看到特区内的企业采用资本主义企业的先进管理方法，就认为工人阶级失去了主人翁地位；一些人看到特区初建时产品内销较多的现象，就觉得是在帮外国人赚中国人的钱。更有甚者，少数人甚至认为特区就是旧中国的租界，中国政府失去了主权。甚至有的领导同志在深圳考察后说，深圳除了国旗还是红的，其他都变白了。

在这种情况下，1980年12月，在中央召开的工作会议上，邓小平代表中共中央明确表态：“在广东、福建两省设置几个特区的决定，要继续实行下去。……要继续在独立自主、自力更生的前提下，执行一系列已定的对外开放政策，并总结经验，加以改进。”

1984年1月24日至2月16日，经济特区的倡导者邓小平来到广东和福建，对深圳、珠海和厦门三个经济特区进行了实地视察。

从南方回到北京以后，2月24日，邓小平同胡耀邦、万里、杨尚昆、姚依林、胡启立和宋平等谈话，有针对性地强调指出：“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。”“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。从特区可以引进技术，获得知识，学到管理，管理也是知识。特区成为开放的基地，不仅在经济方面、培养人才方面使我们得到好处，而且会扩大我国的对外影响。厦门特区地方划得太小，要把整个厦门岛搞成特区。”他不顾有的同志怕“口子开得太多”的顾虑，明确提出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”按照邓小平的指示，中共中央和国务院随即开始筹划开放14个沿海港口城市的问题。

1984年3月26日至4月6日，沿海部分城市座谈会在北京召开。会议学习了邓小平同志在2月24日谈话中关于对外开放和特区工作的重要意见，着重讨论了如何加快步伐，更好地利用外资、引进先进技术的问题。胡耀邦等中共中央和国务院的领导人出席了会议。4月6日，邓小平和李先念等会见了全体到会人员。

会议提出要在总结经验的基础上，从四个现代化建设全局出发，进一步解放思想，克服“左”的思想影响和闭关自守、自给自足的经济观念，加快利用外资、引进先进技术的步伐，以迎接世界新技术革命的挑战。会议建议：进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市。

开放14个沿海港口城市，是我国实行对外开放政策的新的重大步骤，它把我国对外开放的区域由相对集中的4个“点”进一步向北延伸，形成了由4个经济特区和14个沿海港口城市组成的一条对外开放的“线”。这对于促进这些城市的经济发展乃至全国经济的发展，都具有重要意义。

开辟沿海经济开放区，建立海南经济特区

决定开放14个沿海港口城市不久，1984年10月，中共十二届三中全会召开，会议作出了《关于经济体制改革的决定》。《决定》正式把对外开放确定为我国的基本国策之一，提出：“今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性，又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市。”

中共十二届三中全会后不久，国务院主要领导率有关部门负责人到东南沿海一带进行实地考察，写出了 《关于沿海地区经济发展的几个问题》的考察报告。报告形象地把经济特区、沿海开放城市和经济技术开发区比作我国 “对外开放的桥头堡”，提出这些“桥头堡要起跳板作用”，同时还提出上海、广州这样的大型城市，应当在对外开放中发挥“两个扇面、一个枢纽”的作用，即形成对内和对外辐射的两个扇面，开放城市居中起枢纽作用。报告还向中央提出了进一步开放珠江三角洲和长江三角洲，进而再陆续开放辽东半岛和胶东半岛的建议。这些建议得到了邓小平的充分肯定。他说：“沿海连成一片了，这很好。”

后来，国务院领导又提出了开放闽南厦（门）漳（州）泉（州）三角区的建议。1985年2月，中共中央、国务院联合下发中发［1985］3号文件，正式决定将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区的59个市县开辟为沿海经济开放区，要求这三个地区通过进一步扩大对外开放，逐步形成“贸—工—农”型的生产结构，成为扩展对外经济联系的前沿地带。

开辟沿海经济开放区，是新时期我国对外开放的又一重大举措。它标志着我国对外开放的区域由“线”向“面”推进，在沿海地区形成了由 “经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—沿海经济开放区”构成的对外开放新格局。

1987年10月召开的中共十三大确定了全面深化改革开放的决策与目标，有关扩大对外开放的一系列重大决策接连出台。

中共十三大后不久，国务院主要领导根据对外开放从发展外向型经济起步和演进的成功启示，在深入调查研究的基础上，提出了加快沿海地区对外开放和经济发展的总体设想，即“沿海经济发展战略”。

这个设想报告中共中央后，邓小平明确批示：“完全赞成。特别是放胆地干，加速步伐，千万不要贻误时机。”随后，他又进一步表示：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”

根据邓小平优先发展沿海的大局思想，1988年初，中共中央、国务院决定将整个山东半岛、辽东半岛、河北省环渤海湾地区和广西北部湾地区的234个县市列入沿海经济开放区。

同时，决定海南建省，整个海南岛建成经济特区。我国第二大岛海南岛的建设和开发问题，早在20世纪80年代初就提出来了。为了加速海南岛的发展，1984年5月31日，六届全国人大二次会议通过决议，决定撤销广东省海南行政公署，成立海南行政区人民政府，扩大海南的自主权限。但是由于这个行政区仍然隶属于广东省，行政层次繁多，仍然不利于海南的进一步发展和吸收外商投资。经过仔细研究和专家论证，中共中央最后提出了将海南岛单独建省，将海南全省办成经济特区的设想。1987年12月，中共中央在海口市召开专门会议，就海南岛建省和建立经济特区问题进行了广泛讨论。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院提出的 《关于设立海南省的议案》和《关于建立海南经济特区的议案》。以此为标志，海南作为中华人民共和国第31个省级行政区和作为我国第5个也是最大的经济特区正式诞生了。

为了表明我国继续坚持改革开放的决心和信心，1990年4月，中共中央、国务院正式宣布开发开放上海浦东新区。

对外开放的全面推进和加入世界贸易组织

1989年的政治风波之后，中国的改革开放一度受到“左”的思想的严重干扰，各项事业止步不前。有人说，“和平演变”的主要危险来自经济领域，多引进一分外资，就是多了一分资本主义，“改革开放”要暂时打住；有人提出，“一个中心，两个基本点”的基本路线不行了，要改成两个中心，即以经济建设为中心和以反“和平演变”为中心；有人甚至重提“以阶级斗争为纲”，耸人听闻地提出要谨防资本主义复辟，等等。所有这些，都使人们对中国改革开放的前途感到茫然，也十分担忧。

为了澄清思想领域的混乱状态，推动改革开放的进一步发展，1992年初邓小平视察南方发表了重要谈话。为了贯彻落实邓小平南方谈话精神，10月，江泽民在中共十四大报告中强调，90年代要进一步扩大对外开放，更多更好地利用外资，加快我国现代化建设的步伐，并明确了我国90年代对外开放的战略方针。邓小平南方谈话和中共十四大，标志着我国改革开放进入了一个新的发展阶段，我国的对外开放也掀起了新的高潮。

对外开放的领域和范围进一步扩大。1992年3月至7月，为了促进内陆边境地区的经济发展和资源开发，中共中央和国务院先后作出决定，将东北、西南和西北地区的黑河、满洲里、凭祥、二连浩特等13个边境市镇开辟为沿边开放城市，鼓励这些地区发展与独联体、东欧、中亚、中东和东南亚各国的经济贸易关系。这样，沿边开放带形成。6月，中共中央、国务院决定进一步开放芜湖、九江、岳阳、武汉、重庆5个长江中上游城市，至此，长江2000多公里沿岸主要城市全部对外开放，沿江开放带形成。在陆续开放沿边和沿江城市的同时，为了加快内陆省区的发展，充分发挥内陆中心城市的辐射和带动作用，中共中央、国务院于六七月间又相继开放了合肥、南昌、长沙、成都、郑州等18个省会和区首府城市，让这些城市享受沿海开放城市同等的优惠政策。

明确了以浦东开发开放为龙头，带动长江流域经济起飞的发展战略，确定在下个世纪中叶将上海建成国际性的经济、金融和贸易中心。

进一步拓宽利用外资形式，采取更加灵活的方式，更多地吸收外资。利用外资的领域，经过试点，逐步扩大到金融、贸易、商业、交通、旅游和其他第三产业，允许经过批准的若干城市试办外资银行和保险业。

实行地区倾斜与产业倾斜相结合的政策，凡是符合国家产业政策经国家批准的重大投资项目和高新技术项目，不分地区都可以享受经济技术开发区的政策优惠。积极鼓励外商向中西部地区投资。

在对外贸易方面，采取多种措施，大幅度降低关税，消除各种非关税壁垒，扩大国内市场开放，逐步推行贸易自由化政策，为加入世界贸易组织而积极努力。

伴随着确立社会主义市场经济的改革目标，我国加入世界贸易组织的谈判和一系列相应的改革也进一步加快。

世界贸易组织（英文缩写为WTO）是当今世界上最重要的国际经济组织之一，其前身是1948年成立的关贸总协定（英文缩写为GATT）。中国是关贸总协定的创始缔约国之一。1948年4月，中国国民党政府向关贸总协定提交了 《关于接受关贸总协定临时适用议定书的文件》，接受了关贸总协定的重要议定书。1949年10月，中华人民共和国成立，国民党退居台湾，中国在联合国的合法席位和在关贸总协定中的缔约国席位由台湾国民党当局继续占据。而台湾当局认识到它难以全面履行在关贸总协定中的相应义务，而战时状态又使其不能在关贸总协定中获取任何贸易利益，于是在1950年3月6日通过其 “常驻联合国代表”以“中华民国”的名义退出了关贸总协定。新中国政府从未承认台湾当局退出的合法性。不过，由于当时国际环境险恶，中国无法有效地参加关贸总协定的各项活动，对关贸总协定的情况也不甚了解，对恢复在关贸总协定的缔约方地位所涉及的一系列复杂的权利义务问题缺乏系统全面的研究，因此，中华人民共和国政府当时并未就关贸总协定问题发表看法。

1986年初，关贸总协定总干事阿瑟·邓克尔首次访问中国。国务院领导人会见了邓克尔，明确向他表达了中国希望恢复关贸总协定席位的愿望。至此，中国复关问题被正式提上了中国政府和关贸总协定的议事日程。1986年7月10日，中国政府指示中国常驻日内瓦联合国代表团大使钱嘉东照会关贸总协定总干事邓克尔，正式提出了中国政府关于恢复关贸总协定缔约国地位的申请。从1986年7月提出恢复关贸总协定缔约国地位的申请后，中国就由此开始了长达9年的“复关”谈判，一直持续到1995年11月。1995年1月1日，世贸组织取代关贸总协定正式成立，从1995年11月起，中国“复关”谈判转为“入世”谈判，这个谈判又进行了6年，一直到2001年12月11日中国成为世贸组织的正式成员。

中国的对外开放已经走过了30多年的历史行程，取得了巨大成就。随着经济全球化深入发展和我国社会主义市场经济体制不断完善，我国对外开放面临的内外条件正在发生深刻变化，既为我们扩大对外开放、推动经济又好又快发展提供了良好机遇，也对我国在日趋激烈的国际竞争中牢牢掌握我国发展的主动权、切实维护国家经济安全提出了严峻挑战。我们要站在新的历史起点上，进一步拓展对外开放的广度和深度，提高开放型经济水平，不断开创对外开放的新局面。