从功能视角分析我国住房公积金体系的建设与发展

尹志锋

从功能视角分析我国住房公积金体系的建设与发展

Construction and Development of Housing Fund System from a Functional Perspective

尹志锋

我国现行住房公积金体系经过接近20年的建设与发展，取得了阶段性的成果。然而功能性的缺失将严重阻碍其未来的发展，因此从功能视角出发研究我国住房公积金体系的建设与发展具有重要现实意义。

一、我国住房公积金体系的功能性分析

1.我国住房公积金体系具有住房保障的基础功能。我国住房公积金制度是在借鉴新加坡中央公积金制度基础上，结合我国城镇住房制度改革的实际需要而实行的一种房改政策，指有关住房公积金的归集、管理、使用、偿还等诸环节有机构成的整个运行机制和管理的制度。1991年，上海最早在中国创立了住房公积金制度，该制度到1994年已在全国各大中城市基本建立。众所周知，设立住房公积金体系是国家推行住房制度改革的重要措施，是解决群众住房问题的有效办法，也是实施住房保障制度的主要内容，设立住房公积金可以有效满足为中低收入人群提供住房保障的需求，由此住房保障功能构成了我国住房公积金体系的基础功能。

2.我国住房公积金体系具有的核心功能是住房金融功能。实现住房保障功能的重要途径是需要通过政府为解决中低收入职工家庭住房问题提供一种政策性融资渠道，也就是通过“低进低出”利率制的公积金制度来完成，这意味着我国住房公积金体系的核心功能是提供一种住房融资功能。世界各国住房融资的基本模式大致分为两种：第一种是利率市场化的模式，主要通过商业银行一级和二级贷款抵押市场进行住房融资；第二种是游离于资金市场之外的模式，主要通过强制的住房储蓄和住房基金制度实现，其特点是需要特殊的渠道才能和资金市场相衔接，基本实行封闭运行。这两类大体分别代表了住房金融的商业性与政策性特征。一般来说，后者主要是用于解决中低收入居民购房的资金需求，我国解决住房融资的公积金制度也就凸显了政策性特征。从金融视角看，我国运作和管理住房公积金的机构更应该被视作“准银行金融机构”，因此住房公积金又具备了准银行的金融功能。此外，我国住房公积金制度安排里还有公积金的投资运作功能，这对公积金管理和运作机构提出了更高的要求。因此，我国公积金体系的核心功能应该被称为住房金融功能——既包含了通过住房信贷满足中低收入人群的住房融资需求，又涵盖了具有归集和管理公积金职能机构的投资运作功能。

中国的住房公积金体系经过了接近20年的发展和运行，为中国的住房制度改革做出了重大的贡献，为改善城镇职工的居住条件发挥了巨大的作用，但是任何一项制度都不是一成不变的，都需要与时俱进，适应时代的发展要求，我们需要重新认识和对待现行住房公积金体系的功能。

二、我国现行住房公积金体系功能的缺失

随着社会的发展，市场经济制度的不断完善，住房逐步实现了商品化，人们已经习惯了住房消费。房地产市场和金融市场经过多年的发展，已经日趋完善。住房公积金制度建立之初的那些任务都已经不存在了。我国现行住房公积金制度并没有适应新时期经济和金融环境的变化，从而导致其功能的缺失，具体表现为管理体制的落后、管理机构的混乱无章，住房公积金制度覆盖率较低、覆盖面较窄，住房公积金使用效率低，发展不平衡，住房公积金风险管理问题日益突出，挤占挪用现象严重等。

1.我国现行住房公积金体系住房保障功能不足。主要体现在两方面：一方面，我国住房公积金提供住房保障的覆盖面太低。截至2008年末，全国住房公积金提取总额为8583.54亿元，仅占住房公积金缴存总额的41.47%。住房公积金制度建立的最初设想，就是通过发放住房公积金个人住房贷款解决职工的住房问题，但是在住房公积金制度运行的二十年中，真正通过个人公积金贷款改善住房条件的人占总缴存人的比例太低，基本上不到20%（世界银行估计是17%），其目的可以说没有完全体现出来。另一方面，运行中显现的“公平性问题”严重影响政策性融资制度对住房保障的供给功能。随着我国住房公积金制度住房保障功能的日益体现，整个社会越发关注公积金制度的公平性，即“缴交公平”和“使用公平”。我国规定所有企业都必须为职工建立公积金账户并按月缴交，同时还必须按国家规定以不低于上年度月平均工资的5%足额缴交。虽然缴交基数调整政策对高收入者进行“限高”，但如何能确保低收入者缴交是更为重要的一个方面。比如，为了相对缩小最高和最低缴交额之间的差距，2007年上海市通过强制性手段对一些困难企业提高缴交要求，规定全市最低的“保底缴交额”来实现。经济相对发达地区尚且如此，中西部一些经济发展缓慢的地区缴费公平则严重地影响着政府通过住房公积金制度来提供住房保障功能支持。近年来我国社会贫富差距迅速拉大，高收入的购房者占比迅速上升，他们对住房贷款依赖程度低，房贷政策的调整基本不影响他们的购房需求，于是收入较高且有能力通过市场解决住房问题的那部分群体比收入较低且无法通过市场来解决住房的群体有更多的机会提取或贷款使用公积金，享受公积金制度带来的优惠。我国现行公积金制度并没有提高占比较高的中低收入职工家庭的“使用机会”，因此公积金制度的基础功能并没有体现普遍性和基础性。就我国国情而言，无论从更好地发挥住房公积金制度在住房保障体系和廉租房制度建设中的作用来看，还是更好地解决公积金“缴存”和“使用机会”的公平性，都需要进一步改革和完善住房公积金制度。

2.我国住房公积金体系金融功能的缺失。第一，当前的公积金利率“低存低贷”的规定直接导致了公积金运行的低效率和不合理。“低存低贷”的利率模式意味着有房的一部分人要牺牲一定存款利息来帮助无房的人贷款购房，而这本来应该是政府的转移支出范围。这无疑造成了一种利率歧视，压抑了部分职工参与公积金的积极性，直接导致了当前公积金的归集总量的不够，归集率的提高较慢。尽管政府一直致力于公积金制度改革，但据中华人民共和国住房和城乡建设部公布的《2008年全国住房公积金管理情况通报》（以下简称《2008通报》）显示，2008年末，全国应缴职工人数11184万人，实际缴存职工人数为7745万人，存缴人数比例仍不足70%。第二，公积金体系的资金配置功能低下，巨额公积金处于“沉睡”状态。长期以来，我国住房公积金资金大部分用于发放个人住房贷款，少量用于购买国债。据《2008通报》显示，受房地产市场状况影响，个人住房贷款增幅趋缓，而缴存余额稳定增长，住房公积金资金使用率和资金运用率呈双降趋势。截至2008年末，全国住房公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）仅为72.81%，同比降低1.78个百分点；住房公积金运用率（个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存余额的比例）仅为53.54%，同比降低3.51个百分点。2008年末，全国住房公积金银行专户存款余额为5616.27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元，沉淀资金占缴存余额的比例为26.35%，同比上升3.59个百分点。此外，公积金制度发展与各地经济发展速度呈明显的正相关性，经济发展的快慢直接导致了全国住房公积金发展不平衡的局面。经济相对发达地区对贷款需求量大，公积金归集量无法满足贷款的需求，住房公积金存贷比高达90%，出现贷款无资金的候贷现象。经济相对落后地区公积金归集量大，贷款需求量低，造成资金大量沉淀，住房公积金运用率不到30%，甚至一些地区长期在10%左右徘徊，出现大量资金沉睡银行的现象。第三，住房公积金作为福利性基金本身具有较强的局限性，主要是获取资金的途径较少，增值收益不高。住房公积金的基础功能决定了公积金的管理人要把主要的精力放在寻找和救助弱势群体上，资金注重安全性，增值不是其重点工作。评价福利性基金机构管理者好坏的标志是解决实际困难的能力，不是资金运作、增加收益的能力。此外资金筹集的主动性差，吸引力不强，导致资金的规模增长较慢，对保障对象的保障能力偏低。可以说，公积金的封闭经营割断了其与资本市场的联系，限制了住宅消费的融资来源，制约了市场机制在住宅资金配置中的作用，不利于统一自由的金融资本市场的形成。尽管住房问题的解决需要政府的支持，但是政府的支持不能代替市场。公积金住房融资模式的发展应该建立在市场机制的基础上。第四，住房公积金的住房保障职能与金融功能的结合有待提高。目前，住房公积金制度对中低收入者的住房建设供给保障主要体现在用增值收益的一部分支持廉租住房建设上，尽管增值部分被无偿的用于具有公共产品性质的住房保障引起了很大的争议，但如何迅速提升增值收益并迅速扩大廉租房建设资金规模才是当务之急。大幅提高公积金投资的增值收益，不仅可以为廉租住房的建设提供充足的资金来源，也可以通过合理分享廉租房的收益，保证公积金缴存人的利益。

三、如何构建与发挥住房公积金体系的社会保障与金融功能

1.成立全国的住房公积金管理中心。现阶段公积金的运行体系是“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作”，这种模式存在很大弊端。大多数地方的住房公积金管理委员会根本就是流于形式，没有起到决策监督的作用。现阶段大多数地方公积金管理中心暴露出很多缺点：机构设置简单、责权划分不清、管理中心和银行均需记账的矛盾、管理中心如何实现对银行的监督等。如上文所述，由于公积金的地域性质，住房公积金咱不能跨地区使用，这无形当中降低了公积金的使用效率，在一定程度上损害了公积金缴存人的合法权益。各地在住房公积金政策的执行过程中实施的举措也不太一样，《住房公积金管理条例》中对公积金日常业务的规定主要是方向性的指导意见，具体的操作是各地区根据本地区的实际情况规定的（如公积金缴存比例、贷款条件等），造成公积金制度监管困难，风险难以控制。设立全国的住房公积金管理中心，可以有效的防止地方政府对公积金缴存资金的挪用，保障公积金缴存人的利益。在设立全国性的住房公积金管理中心模式下，可以研究制定统一的公积金政策，建立规范的业务操作流程，为职工建立全国范围内统一的住房公积金账户，建立全国范围的与银行账户联网的公积金管理信息系统和账务系统，设立住房公积金的跨区域归集和使用模式（具体的运作模式下文将做深入分析），建立规范化的公积金运行监管监督体系，提高住房公积金体系的风险管理能力。

2.将公积金体系的融资功能归位于银行金融机构。发放公积金贷款本身就属于传统金融业务，它与银行的个人住房贷款业务没有本质区别，可以说现行公积金管理模式造成了极大的资源浪费和重复建设。相对于公积金管理中心，银行更具有专业性优势，也有很强的资源优势。而事实表明各地公积金管理中心未能充分利用这些优势却沿袭着银行的发展轨迹独自摸索，从效率上看是不高的。并且，公积金管理中心没有自有资本金，缺少风险管理手段，也没有合理的配贷机制，对于发放的贷款的后期管理工作存在着诸多的问题。笔者建议，公积金中心可以将这部分职能完全授予选定的商业银行，公积金中心只是在信贷政策上提出规定和建议，由商业银行负责公积金归集和向住房公积金缴存职工发放个人住房贷款，并且要求贷款风险由商业银行承担，这样既解决了住房公积金管理中心管理不够专业的问题，又能够利用商业银行成熟的系统和风险防范体系应对可能产生的风险。此外，对于那些利用公积金的低利率贷款政策改善住房条件的缴存人，可以借鉴国际上的经验，利用公积金成立专业的房地产担保机构，当缴存人向商业银行申请个人住房贷款时，提供担保，商业银行提供低利率的政策性贷款。

3.有效发挥住房公积金体系的投资功能。《2008通报》显示，截至2008年底，我国住房公积金购买国债余额为393.14亿元，同比减少12.62亿元，减幅为3.11%，占住房公积金缴存余额的比例为3.24%，同比减少0.98个百分点。与此产生鲜明对比的是，据2009年全国社会保障基金年度报告显示，截至2009年底，社保基金会管理的基金资产总额7766.22亿元，投资收益率16.12%，基金自成立以来的累计投资收益额2448.59亿元，年均投资收益率为9.75%。可以看出，我国住房公积金与现行社保基金相比，无论投资比例或投资收益，都处于严重落后的状态。因此，在实际运作中，公积金制度完全可以效仿现行社保基金制度，研究设定合理的投资比例和投资渠道，使之能够充分分享我国社会主义资本市场建设的成果。从投资执行机构层面看，全国住房公积金中心也应该考虑把这部分投资职能交给专业性的成熟机构，笔者建议可以试行将不超过全国公积金总规模10%的部分委托给全国社保基金理事会投资和运作，双方按照市场化的分成模式分享投资收益，当时机成熟时再逐渐扩大比例。当然，公积金的投资渠道还可以拓展到我国基础设施建设领域，住房公积金可以进入一些收益稳定但投资期限比较长而又有一定保障性的领域，比如房屋租赁市场。对于一些低收入或者低保人群来说，很难承担市场化的房价，于是买房便成为了一句空话，为了保障这些人的居住条件，必须大力开发租赁住房，现阶段开发商受资金回笼时间的限制，只能将房屋出售而不能出租。住房公积金一旦介入这个领域，不但可以有效的缓解这一矛盾，也能够拓宽公积金的投资渠道，提高投资收益率。同样，这部分职能建议委托给商业银行操作。公积金投资渠道的有效拓宽和公积金归集资金投资收益率的提高，将有助于改变目前住房公积金的“低存”状况，向公积金缴存人支付更高的利息收入，既体现了公积金制度的保障特性，又降低了无法使用公积金的缴存人的不公平程度。与此同时，提高现行住房公积金投资收益将有助于提升住房公积金体系的住房保障功能。

4.积极拓展住房公积金体系的住房保障功能。拓展住房公积金体系的住房保障功能可以通过对不同收入人群的不同支持来实现。一般来讲，影响居民住房状况的因素主要有两个，一个是住房的供给机制制度，另一个是住房金融制度。对于中低收入阶层，这两种因素都直接影响了低收入居民住房条件的改善，因此要改善低收入阶层居民的住房条件，既要建设立体式的住房融资制度，又要完善住房供给保障体系。比较而言，中等收入阶层更需要特定的住房融资制度来实现住房条件的改善，而低收入人群则更需要保障性住房的支持。在住房融资制度方面，应当尽可能的简化住房公积金贷款手续，适当放宽个人购房贷款的政策条件，扩大贷款政策额度，因地制宜，采取灵活、简便的方式以满足广大职工的不同信贷要求，积极支持中低收入阶层改善居住水平，让住房公积金发挥出更广的保障作用。除了对通过市场购房解决住房问题的职工给予低于商业贷款利率的公积金贷款的支持以外，那部分没能力通过市场来解决住房问题的职工也应纳入住房保障范围。近年来，经济适用房的推出客观上起到了平抑房价，促进中低收入阶层居民住房条件改善的作用，但在具体执行当中管理和监督的不足，使经济适用房已经成为不少高收入居民购买多套住房的重要对象。为解决这一问题，一方面应完善居民收入的核查制度，严格各类住房的购买条件，提高政府有限财力的作用成效；另一方面，有必要进一步细分由政府主导的经济适用房制度，设立专门针对低收入阶层居民的成本房供给制度，增加廉租住房的供给量。尤为重要的是，前文提到的公积金投资的增值收益可以更好的用于廉租房建设。并且，在经验借鉴方面，1964年新加坡政府推出“居者有其屋”的政府组屋计划中，由政府专门拨出国有土地和适当征用私有土地作为建房之用，同时由银行和中央公积金局提供建房所需资金，然后再以优惠价格提供给中低收入阶层，这种制度保障不仅为更多中低收入人群解决了住房问题，更促进了房地产业和经济的良性发展。既然我们是借鉴新加坡公积金制度的成熟经验，那么完全可以把部分增值收益用于廉租房建设加入到向中低收入职工倾斜住房保障的制度安排中，公积金的增值收益将有效化解政府出资建设廉租房的资金问题。可以说，公积金的住房金融功能将最终促进公积金体系住房保障这一基础功能的实现和发挥。

栏目主持：薛谷香