完善我国中医药法律体系之构想

陈 冰，张子龙，赵 敏，冯 玉，曾 予

（湖北中医药大学 社科部，湖北 武汉 430000）

一直以来，许多中医药界人士、学者呼吁加快中医药立法工作，目前我国正在抓紧进行中医药法的立法工作。近年来国家对中医药事业的发展进行了卓有成效的扶持工作，特别是国务院颁布关于扶持中医药发展的重要文件，为中医药事业的发展指明了方向，也提出了明确的目标。尽管目前还有许多制约中医药发展的因素，但中医药事业有着光明的前景，也为制定较为完善的中医药法提供了良好的条件，因此，制定一部较为完备的中医药法的目标是一定要实现的，而且为期不远。本文试就中医药法的主要内容及其在这部法律基础上构建较为完善的中医药法律体系进行简要分析。

1 中医药法的基本原则

1.1 坚持中西医并重原则

把中医药和西医药放在同等重要的位置，不能“重西轻中”，更不能“存西废中”。然而在今天，取消中医药的声音仍然不绝，现有的中医又有严重西医化的倾向，中医药几乎面临着生存和传承的危机。面对这种现状，我们无疑应该继续传承和发扬它。中医药立法应当将中医药的发展规划、在国民医疗体系中的地位、作用等同于西医药。在目前西医药占主导地位的情况下，更应注重保护中医药的发展。

1.2 保护中医药事业可持续发展原则

中医从古走来，为中华民族的繁衍生息做出了不可替代的贡献。它还要伴随着这个古老民族的生生不息而走向未来。

中医药立法应当站在推进中医药事业可持续发展的高度，以保障和推动中医药事业发展为己任。因此，中医药法的规定就应当体现出中医药的可持续发展性，这就要求对中医药既要继承，又要创新。一方面，要坚持继承传统中医药的基本思维、理念、方法；另一方面，又要对中医药进行创新，在现代医学的条件下，寻求中医药的发展路径，使其充满生机，这个路径就是坚持传统中医药与现代技术的融合即中医药现代化。中医药现代化的过程，就是中医药遵循自身的发展规律，对现代新思想、新技术、新成果的吸收和应用的过程，目的在于使中医药能够更好地适应现代社会的需要，以实现自身的完善与发展，例如，用现代语言来表述中医理论，与现代相关学科进行交流和对接等。中医药现代化是中医药发展传承的必经途径。

1.3 彰显中医药的特色和优势，遵循中医药发展的规律原则

中医不同于西医，西医的立法经验可以借鉴，但不能将西医的立法照搬到中医中来。中医与西医源自不同的地域、民族，其思维方式以及诊断和治疗方法都迥异，因此，西医立法是不能荫及中医的。中医立法只能按照彰显中医特色和优势的原则去进行，方能够真正引导中医药的健康发展。例如，中医有着丰富的治疗手段和灵活的治疗方法，中医重视研究人体生命活动的规律，重视把握人体复杂体系的整体特征，同时又采用个体化诊疗模式，既简便又快捷，既廉价又有效等。目前我国有些将关于西医的立法也适用于中医的做法已经显现出其弊端，需要进行体制、机制、制度创新，使其更加符合中医药的发展规律和自身特点。

1.4 坚持中医中药协调发展原则

中医与中药是不能分离的。中医以中药而见其力，中药因中医而显其效。在加强中医教育、医疗、科研的同时，促进中药产业的发展，加强中药资源的保护、研究开发和合理利用，强化中药管理，使中医中药相互配合、相互支撑，在保护人民健康方面发挥更大的作用。

2 中医药法的主要内容

制定较为完善的中医药法至少需要对以下方面进行规范。

2.1 中医药的管理体制

目前的中医管理体制相当不完善，管理机构呈现出“高位截瘫”状况。中央和部分省级有比较完备的管理机构，但是，到了基层，很多地方的中医管理机构基本上就不存在了。中医管理的难点在基层，中医服务的重点也在基层，因此，基层的中医管理机构在整个管理系统中有着特别重要的地位。中医要获得良好发展，必须建立健全中医管理体制，形成从中央到地方、从高层到基层、自上而下的完备的管理层级系统，做到上令下行，上情下达，上下畅通，以便于迅捷、高效地实施管理。

2.2 国家对中医药发展进行扶持的措施

作为祖国宝贵的文化遗产和丰富的医学知识宝库的中医药，是国家着力扶持的对象。2009年国务院出台了关于扶持和促进中医药发展的若干意见，对政府扶持中医药发展的措施作了明确说明，中医药法的制定就是对这一政策的具体化。首先，国家应当加大投入，用于加强中医药教育、研究，中药资源的开发，以及对公立中医医疗机构建立补偿机制等方面［3］。其次，鼓励社会资本开办中医医疗机构，在建立国民医疗保障体系和基本药物名录中，保证中医药的一席之地，鼓励中医药在医疗保障体系、新型农村合作医疗中的提供和使用。此外还要形成体现中医劳务成本和技术价值的价格制度。最后，政府应当加强领导、组织和协调，切实负起中医药管理职责，将各项具体措施落到实处。

2.3 中医药管理的各方面制度

（1）中医教育、传承制度。中医教育和传承关系中医的未来。中医有着几千年的悠久历史，几千年来，中医的传承方式就是师带徒。现在，中医的传承的主要方式是院校教育。如何进行院校教育？如何对待师带徒的传承方式？如何处理这两种方式的关系？这是中医立法必须解决的问题。笔者认为，对于中医教育，就要以中医为本，以中医为主，凸显中医特色，切不可偏离了中医主轨。中医非常注重经验，因此，中医教育还要注重实践，将中医理论同临床实践相结合，在实践中探索，在实践中积累经验。民间中医的传承方式是师带徒，中医立法应当解决通过这种方式从医的民间中医的地位问题，如准入制度、资格认可、从业待遇等。院校教育与师带徒教育应当相辅相成，可以将后者引入前者，通过既精通中医理论又有丰富临床经验的名老中医言传身教，将中医理论和实践经验手把手地传给学生。民间通过师带徒方式从业的中医医生，也能够通过顺畅的渠道接受中医高等教育。

（2）中医人才的运用制度。中医人才是国家宝贵的人才资源，是中医事业的传人。中医人才的培养方式主要是院校教育。中医人才现在面临的最严峻的问题是就业，中医学生就业难是中医发展的最主要的制约因素之一。就业难使许多学生放弃就读中医院校的愿望，就业难使许多中医院校为了学生就业考虑，开设了更多的西医专业和西医课程，就业难使许多中医毕业生放弃中医转入西医行业。这些戕杀中医人才的举措，无疑将断掉中医发展的前路，因为中医的发展要靠人才。笔者以为，中医立法应当从保护中医发展的目标出发，规定有利于中医学生就业的措施，促进中医毕业生的就业，特别是采取激励机制，鼓励学生去基层医疗机构就业。让这些中医学生在用中医服务人民的过程中，将中医事业发扬光大。

（3）中医医疗机构的设置及职能。中医医疗机构以医院为主体，包括个体中医诊所等，在此统称中医医疗机构。由于多方面的原因，目前中医医院许多都已经西医化了，这对于中医的发展来说是极其不利的。如何规范中医医院的设置，定位中医医院的职能，成为中医立法必须面对的问题。中医医院应当是主要提供中医服务的医院，其职能是以中医服务民众，传承中医事业。在中医受到排挤的今天，中医医院的发展步履艰难，国家应当给予资金、人才、技术的扶持和倾斜，提升中医在国民医疗保障体系中的作用和地位，引导国民信赖中医、依靠中医，对优秀的中医医院和医生给予奖励，对中医医院实行中医治疗予以肯定和支持。

（4）中医医生的执业条件。中医有着不同于西医的特点，对医生的执业条件要求也是不同的。对中医医生执业条件的规定有利于界定两类医生的区别，也有利于指导中医学生的成长和就业，同时，对乡村医生的执业资格予以界定，也能够促进乡村医药卫生事业的发展。

（5）中药的研制与生产。中医与中药是不可分的，中医因中药而衍传千古，中药因中医而盛名远播。中药的效用事关中医的存亡大计，因此，中药的研制和生产必须予以高度重视。近几年发生的几起中药中毒事件，就反映了我国中药生产领域存在着一些问题。规范中药的研制和生产成为中医药法不可忽略的内容。中医药法应当从中药的研制、生产、中药材的种植、选材等方面进行规范，切实保障中药的疗效。

（6）中医药知识产权的保护。保护知识产权就是保护科技进步，保护社会的发展和进步。保护中医药知识产权就是保护中医药的发展。近几年，关于中医药知识产权问题引起了广泛的关注和讨论，中医药法就中医药知识产权的保护规定已经是大势所趋。

（7）中医药知识的普及宣传教育。中医药虽然是祖国的瑰宝，但现代社会的人们特别是年轻人并不是太了解中医药的作用，中医药并未受到全社会普遍的认同和重视，西医仍然是人们首先的就医方式，这对于中医药的应用和发展构成极大的阻碍。因此，中医药知识的宣传教育普及工作对于中医药事业的发展有着特别重要的意义。中医立法应当对此作出规定。笔者怀揣陋见，以为中医药知识的普及之必要性犹同普法，其宣传普及的途径亦可参照普法，可以有下列做法：一是将中医药知识纳入中小学教育的范畴，作为常识性知识灌输给青少年；二是在全社会范围内加强中医药的宣传普及工作，让人们对中医知而信，信而用。

（8）中医药标准化。标准化是中医药重要的技术支撑，对中医药的疗效和中医走向国际化具有极其重要的意义。我国在中医药标准化方面取得了可喜成绩，但是，还有许多问题有待解决。中医药立法应当对此作出规定，以保证中医药进一步向标准化建设方向迈进。

（9）中医现代化。中医走向现代化是中医必然的趋势。中医作为古老的传统医学，只有与现代医学科学技术融合，才能得到长久的生命力。中医药立法应当对此作出规定。

（10）中医国际化。中医是中国的传统医学，它是中国的，也是世界的。中医应当走出国门，走向世界，加强同世界各国医学的沟通和交流，让中医不仅服务于中国人民，也服务于世界人民。这是中医发展的需要，也是全球化时代中国作出的坚定选择。中医立法应当在此方面作出规定。

3 完善中医药法律体系

在制定中医药法的基础上，我们还需要完善中医药法律体系。目前我国中医药法律规范呈现出如下特点：以国务院颁布的中医药管理条例这部行政法规为主要法律依据，层次低；各种关于中医的法律规定与西医法律混合，无法体现中医的固有特色，也无法得到实际的贯彻执行；各种中医法规之间是彼此分散、不系统的，法律以外的规范性文件占较大比重。还没有形成比较完整的中医法律体系。针对上述状况，笔者认为，除了加快制定中医药法，还可以从以下几个方面加强：

（1）采用中西医法律分立的立法模式［5］，对在规范西医的同时一并对中医作出规定的法律法规进行清理，将不符合中医特点和发展规律、发展要求的，或者与中医药规定不相符的进行删减、修改。整合现有的中医法规、规章，去粗取精，进行系统性整理，使分散的、甚至彼此冲突的规定成为一个统一的、相互补充、相互呼应的法规体系。

（2）加快、加强地方性中医立法。在国家统一立法的原则规定下，地方性中医立法可以积极探索发展中医的途径，大胆进行创新性立法。实践中，地方性立法的积极成果往往促进了国家统一立法的进程。

（3）积极加快配套性立法。对与中医药法的颁布实施密切相关的，具体化的措施、要求，必须进行立法，或者表现为法律的形式，或者表现为行政法规和规章的形式，使中医药法能够得到更好的实现。

（4）形成包括宪法、中医法律、行政法规、地方性法规、行政规章、地方性规章在内的完整的法律体系，其中以宪法关于发展传统医药的规定为最高层次的渊源，以中医药法为基本法律渊源，以国务院行政法规和大量行政规章以及地方性法规规章为主要渊源。

［1］冯晨.浅论中医药法的特点及我国中医药立法的问题与对策［EB／OL］.中顾法律网.http：／／news.qask.cn／／falvlunwen／qtlw／201007／813150.shtml.

［2］少谦，文娟.加快中医药法立法进程［J］.中国中医药现代远程教育，2010（7）：103－104.

［3］高新军.推进《中医药法》立法进程［J］.亚太传统医药，2007（6）：82－83.

［4］张东风.加快中医药立法迫在眉睫［N］.中国中医药报，2011－3－14（1）.

［5］李绍章.中医药的法律保护伞何时撑起［N］.社会科学报，2008－5－29（3）.