论支撑利益损害责任社会化的私法构造

刘向林

(延安大学政法学院,陕西延安716000)

论支撑利益损害责任社会化的私法构造

刘向林

(延安大学政法学院,陕西延安716000)

在法学范式下,将蕴藏于矿产资源和自然环境以及社会环境之间的权利和利益统称为支撑利益。在社会国家的理念下,侵权法通过一个复杂的系统将支撑利益损害转由一个有负担能力的债务人来承担。在学理上,将这种责任的分担方式称之为损害责任的社会化。它是通过两个不可分离的过程完成的:责任构成的社会化和损害赔偿的社会化。在已有制度的基础上需采取以下措施:一是舍弃违法性这一责任构成要件;二是推行环境强制责任保险制度;三是建立环境损害赔偿基金制度;四是完善生态环境保证金制度。

支撑利益;责任社会化;责任构成;损害赔偿

一、支撑利益损害责任的私法界定

现代生态学研究表明,矿产资源与其周围的自然环境和社会环境之间既相互作用又相互依存,既相互促进又相互制约,构成了一个复杂的支撑与被支撑体系。这一体系的主要功能是,维系生态平衡、保障生态系统的有序发展。在法学范式下,我们将蕴藏于矿产资源和自然环境以及社会环境之间的权利和利益统称为支撑利益。

支撑利益既是公共利益,也是个人利益。从社会角度看,支撑利益为不特定的主体享有,具有公共性、正外部性和代际性等特点。从个人角度看,支撑利益为特定主体享有,具有个体性、排他性等特点。

支撑利益既是一种环境权,又是一种物权。前者表现为矿产资源开发利用权、环境享用权和环境保护权等权利。后者表现为矿产资源所有权、土地所有权、采矿权、土地使用权、相邻权和地役权等权利。这些权利共同构成密切相关、错综复杂的权利体系,维系着生态利益、社会利益和个人利益之间的相对平衡。

基于支撑利益的上述特点,结合矿产资源的地质构造,一个完整的支撑利益损害包括以下三类:第一类损害指向生态环境本身,主要表现为生态环境破坏和恶化;第二类损害是矿产资源所在地区域发展能力的下降;第三类损害是以水、空气、生物等环境要素为介质而导致的人身和财产损害。其中,前两类损害属于社会性权益的损害,后一类损害为个体性权益的损害。

在私法领域,由于侵害人的损害赔偿义务总是以个体的权利、法益、或者财产利益受侵害为前提的。因此,个体性权益是私法规制的主要对象,社会性权益则通过个体性权益得到间接保护。支撑利益损害责任,也就主要是指对因矿产资源开采行为造成的人身和财产等个体性权益损害进行赔偿的民事责任。该责任兼具环境污染责任和高度危险责任的秉性。

首先,以生态平衡理论观察之,矿产资源及其赋存岩石实际上为地表土地的支撑物。对矿产资源的开采相当于将这种支撑物拆除,隐藏着巨大的危险。矿产资源的开采属于典型的高度危险作业。采矿权人的主要义务是,通过预留矿柱或者加强顶板管理等措施,维系原有的支撑利益。其责任也仅仅取决于,由其掌控的危险是否变成了现实,而不涉及其是否具有过错以及行为本身是否违法。由此,支撑利益损害责任具有了高度危险责任的全部要素。

其次,伴随着矿产资源的开发,可能发生瓦斯爆炸、矿体自燃、水环境污染、矿山废渣污染以及元素污染等环境污染问题。这些污染不仅会给国家和集体的财产造成损害,也会对公民的财产、身体健康和享受良好环境质量的权益造成损害。从这个角度看,支撑利益损害责任也具有环境污染损害责任的特征。

这里需要说明的是,对支撑利益的侵害实际上是工业文明的伴生品。如果我们无法取消工业文明或者有意识地追究这种文明形态时,我们就不得不接受工业化造成的消极后果,并将之视为工业社会生活成本的一部分。对于工业化的消极后果,我们需要用工业化的方式解决。所谓工业化的方式,就是资源的集合化和组织化。它包括经济资源的集合化和组织化、制度资源的集合化和组织化。在后一组织化中,侵权法加入进来,并承担了一个重要的角色。[1]

二、支撑利益损害责任社会化的法理基础

一种法律秩序在何时、在什么条件下将损失转由他人承担,在很大程度上取决于在该社会中占主导地位的伦理道德、社会和经济制度。

在古代社会,受同态复仇思想的影响,在损失分担的问题上,大多数国家坚持结果责任原则,即只要给他人造成损害,加害人就要承担赔偿责任。该损失分担原则虽有利于对受害人的救济,却对加害人的要求过于严格,容易造成人们在日常行为中的缩手缩脚。

从18世纪开始至19世纪末,经济自由主义成为主流观念。在此观念影响下,自由,作为人与生俱来的权利的汇总和化身,成为一切制度的基石。反映在侵权责任的分担上,则是着眼于受害人和加害人的关系,以加害人行为的可非难性(故意或者过失)为归责原则,强调个人责任。正如德国学者耶林所言,使人负损害赔偿的,不是因为有损害,而是因为有过失,其道理就如同化学上的原则,使蜡烛燃烧的,不是光,而是氧气一般的浅显明白。[2]13

但是,伴随着工业经济的迅速发展,出现了大规模侵权事件,如工业事故、环境污染、产品责任等。这一切远非建立在自由主义之上的传统侵权法所能调整的。如果说传统侵权法以保护人的行为自由为天职,那么,随着大规模侵权事件的发生,人们对安全的需求超越了对自由的捍卫。人们期望侵权法能有助于保障个人的基本生存并建立社会化的国家机制。

为此,此20世纪以来,虽然个人自由和私有财产亦然为一个文明社会的基本要素。但与以往不同的是,他们均被置于大众福利和社会公正的目标之下。这个把个人自由同社会互助相结合、把追求自我利益的自由同社会调节相结合的纲领,被冠名为社会国家。[3]它不仅涵盖了自由国家与社会国家的理念,也包含了环境国家的理念。其中,保障包括环境权在内的人的基本生存权是社会国家的基本要求。自由、安全和人权齐头并进则成为社会国家的主导思想。

以此思想和观念为指导,在分担损失时,并不只是考虑到受害人的情况,还要顾及到损害赔偿对加害人造成的后果,防止因赔偿导致加害人经济地位的异常变动。由此,法律所强调的已从承担过错转移到了损失补偿。反映在侵权法领域,则是通过一个复杂的系统将损失转由一个有负担能力的债务人来承担,而这种主体主要是各种连带共同体(保险人)。[4]在学理上,将这种责任的分担方式称之为损害责任的社会化。

一般来说,损害责任的社会化是通过两个过程完成的:首先是责任构成的社会化,包括无过错责任主义之发展、违法性、因果关系的社会化。[5]其结果是将损失内部化,由行为人自行承担;其次是损害赔偿的社会化。主要包括国家支付、保险赔偿、基金补偿等。其结果是将损失由行为人移转至有负担能力的债务人承担。

上述两个过程是互为一体,不可分离的。责任构成的社会化是前提,损害赔偿的社会化则是前者正当性的证成。我们以无过错责任为例加以说明。

与过错责任相比,无过错责任原则的基本思想,不是对不法行为的制裁,而在于“不幸损害”的合理分配。其目的在于实现分配之正义。[2]16为此,即使行为人的行为不具有道德上的非难性,行为也非违法,但只要行为与损失之间具有相当因果关系,行为人就要承担赔偿责任。这等于说,对受害人的保护,是以限制人的行为自由为代价的。如果不能减少这一代价,无过错责任便失去了存在的正当性。

为了说明无过错责任的正当性,出现了报偿责任主义、危险责任主义、原因责任主义、具体的公平责任主义等主张。其中比较有说服力的学说是报偿责任主义和危险责任主义的理论。不过,一般认为,对无过错责任奠定基础的理论仍然为危险责任主义理论。[6]14但在解释支撑利益损害归责原则时,该理论忽视了矿产资源开采的社会福利性和公共利益性,存有一定缺陷。

目前,得到广泛认可的是“深口袋”理论。该理论认为,无过错责任的正当性在于因危险责任产生的损害赔偿,可以通过价格机制转移于消费者承担,或者通过保险加以分散,由多人承担。[2]544-545由此,在支撑利益损害救济方面,形成了保险法与侵权法共生、责任构成社会化和赔偿社会化融合的局面。

当然,损害责任的社会化并非是对个人责任的一种彻底否定。对于我国这样一个处于社会转型期的国家来说,行为自由仍然是一切制度的基本价值取向。为此,一方面,损害赔偿的社会化并非使个人的成本变为零,个人仍应为其行为付出一定的成本;另一方面,损害赔偿的社会化是有限度的。主要适用于以下情形:一是加害人不明确或被注销;二是加害人无力承担;三是企业合法行为造成的累积性损害。

三、支撑利益损害责任构成的社会化

(一)无过错责任原则的采纳

在我国,矿产资源一般赋存于地表以下,因矿产资源开采造成的损害具有累积性和长期潜伏性,危害行为与损害发生之间存在一个较长的潜伏期,并且这种损害具有影响范围广、生态修复难、成本高昂和代际性等特点。这些特点决定了,单个人根本无法准确地判断侵权人是否存在过错。一旦无法证明侵权人存有过错,受害人只能自己承受损害,这样以来,以平等保护每一个公民为使命的私法带给受害人的只有不平等而已。

除此之外,尽管过错责任原则能够通过设定适当的注意标准而诱导企业采取有效率的注意量,但它一般会导致无效率的产出水平,因为市场价格无法充分反映产品的完全成本。[7]因此,即使在完全竞争的市场下,过错责任也不能确保只会发生有利于社会的行为。考虑到我国矿产资源行业的垄断性和矿产资源价格机制的计划性等因素,过错责任的这一弊端更为突出。

基于上述理由,在支撑利益损害责任归责原则的问题上,出现了归责原则的社会化,具体包括“过失的客观化”、“违法视为过失”、“过失推定”和“无过失责任”等不同形态和阶段。对此变化过程和趋势,法国学者狄骥精辟地指出:“主观责任的范围逐渐缩小……在研究责任的时候,无需探求有无过失,而仅在研究最后应由哪一个负担危险的责任。只须证明所发生的损害,损害一经证明之后,责任就自动成立了。”[8]

在我国,虽然学者对支撑利益损害的归责原则仍有争议,但《侵权责任法》最终采纳了无过错责任原则。其基本指导思想是,使无辜的损害尽快由行为人合理负担,切实保护被侵权人的民事权益。[9]

(二)通过举证责任的倒置实现因果关系推定原则

在我们采取无过错责任原则之后,行为人是否承担责任的最后判断标准,就是因果关系。

一般情况下,法律将因果关系的举证责任分配给了原告,其目的在于充分保护被告的行为自由。但对于支撑利益的受害者而言,这样的原则几乎无法保护他们的合法权益。这是因为:

首先,支撑利益损害之发生往往是多次矿产资源开采行为协同作用之结果,并且该种损害具有长期的潜伏性。因时间之流失,无论是证据的收集还是对因果关系的证明,都将变得困难重重。即使辅之以最先进的科学技术,也无法绝对地证明侵权行为与损害后果之间具有因果联系。在此情况下,如果要求原告承担因果关系的证明责任,则等同于放纵加害人的行径,不利于保护受害人的合法权益。

其次,由于支撑利益侵害主体的间接性、复杂性、不平等性和不确定性,往往给受害人的求偿带来了很多困难。如果再要求受害人承担举证责任,证明加害行为和损害事实之间的因果关系,则意味着,在很多情况下,受害人无法获得赔偿。

最后,对支撑利益的侵害,通常会影响到公民的身体健康。对于这类人身损害,一般需要通过科学技术或者科学研究,才能证明开采行为和人身损害之间是否具有因果关系,而这需要投入大量的人力、物力,远非受害人的能力所能及的。

基于此,在支撑利益损害的场合,因果关系的社会化成为一种趋势。所谓因果关系的社会化,就是通过举证责任的倒置,实行因果关系推定原则。根据我国《侵权责任法》第66条规定、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条的规定,因果关系的社会化已为我国所接受。

(三)违法性的舍弃

违法性在不同法律制度中具有不同的意义。在一些国家中,违法性,只在过错责任领域具有重要意义。而在瑞士法律中,违法性在严格责任领域也发挥了重要作用。然而,即使在那些只在过错责任领域才涉及违法性的法律制度中,违法性的含义也截然不同,存在结果违法说和行为违法说之分。[10]

在支撑利益受损的场合,如果以行为的违法性作为承担赔偿责任的依据之一,违法性的认定不仅更难,而且无法达到保护环境、促使区域经济持续发展的目的。这是因为:

基于地质环境的复杂性,支撑利益损害并非全由违法行为引起。如,采矿权人在地下开采或挖掘过程中,意外凿穿地下水的行为本身并不能认定为具有违法性,但其行为很可能造成矿产资源系地层中含水、隔水系统被破坏,改变天然地下水的循环状态,导致泉水断流,河川径流严重衰减等一系列环境问题。如果不要求其赔偿,必然有悖于公平、正义原则。另外,对于支撑利益的损害,有时很难将其归入单独的“财产权”。对违法性判断的标准也就更加模糊不清。

因此,在认定支撑利益损害责任时,大多数国家舍弃了违法性这一要件。行为人承担赔偿责任的唯一判断标准是,因其行为造成的损害后果是否超过社会容忍的合理限度。最具代表性的立法为日本公害赔偿中的忍受限度论。[6]326根据该理论,行为人的行为即使符合法律之规定,也只限于不受行政法上的制裁,而不能成为民法上的免责事由。有学者将之概括为合法侵权行为论。[11]此理论的形成,是违法性社会化的重要标志之一。

在我国,侵害支撑利益的行为是否具备违法性,一直存有争议。新近生效的《侵权责任法》最终坚持了行为的违法性。对此,笔者不敢苟同。这是因为:与一般侵权不同的是,支撑利益侵害是对社会利益和个人利益的双重侵害,是对矿产资源多元化价值的侵害。保护支撑利益的目的,不仅在于实现人与人之间的和谐,也在于实现人与自然之间的融洽。因此,对支撑利益损害的救济,需要建立社会化的救济机制。舍弃违法性恰是建立社会化救济的前提。

四、支撑利益损害赔偿的社会化

在工业社会,矿产资源的开采具有社会福利性、价值性、公益性以及社会妥当性等特征。因矿产资源开采造成的支撑利益损害,也就可以看作是社会成员总体福利增加或社会发展衍生的副产品。基于此,由社会、国家或不特定的第三人分担支撑利益损害具有相当的合理性。

从世界各国立法看,支撑利益损害赔偿社会化的措施主要有:国家支付、环境责任保险、生态补偿基金以及比例分担等。从我国已有的社会实践看,国家支付已成为一种普遍形式并得到学界的认可。环境责任保险、生态损害补偿基金以及环境保证金等正在部分地区进行试验。结合已有的理论研究和实践经验,目前,我们亟需完善以下制度:

(一)推行环境强制责任保险制度

环境责任保险制度,是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的保险。其价值在于,企业以较小的代价获得损失赔偿分担权的同时,避免了因巨额赔偿而破产的可能,同时又能给受害人迅速、有效的救济。

目前,我国国土资源部会同保监会等机构已在一些省份开始实施环境责任保险制度。但由于在理论上,关于是否强制企业购买责任险存有异议。在试点地区,环境责任保险并非强制险,是否购买,属于企业自治的范畴。

从实际情况看,绝大多数企业并没有购买环境责任保险。究其缘由,企业无力支付保险费是阻碍环境责任保险推进的一个客观原因。企业缺乏社会责任感则是不愿购买环境责任险的主观原因。在没有外部压力的情况下,矿产资源企业很难有良心发现,自愿花费成本去做没有收益的事情。其结果是,因矿产资源开采造成的不良后果只能由受害人、国家或社会去承担。

面对实践中存在的上述问题,考虑到矿产资源开发的高风险性和高污染性,笔者以为,在矿产资源开采及相关行业中,理应实施环境强制责任保险。对于新建项目,应将购买环境责任保险作为通过环境影响评价的一个条件。对于已建成项目,责成企业根据年生产量缴纳一定比例的责任险。与此同时,为了鼓励企业积极投保,化解企业无力投保的困境,可采取以下措施:一是将企业缴纳的排污费按一定比例补贴企业保费;二是制定国家层面的财税优惠政策,对参保企业适当减征排污费,有关部门给予直接保费补贴和保费税前列支的优惠。

(二)建立环境损害赔偿基金制度

目前,我国环境保护法及相关政策基本上采取了“污染者负担”的原则。对于污染源或者危险源已经明确的损害而言,该原则可以起到保护生态环境、公民财产和身体健康的目的。但对于那些污染源或者危险源不明的损害而言,该原则很难发挥作用。故,很多国家建立了环境损害赔偿基金。一旦发生环境损害,受害人可直接向基金组织提出赔偿请求,这样不仅减缓了企业和受害者之间的矛盾,也有助于及时给予受害人以救济。

随着我国经济的不断发展,资源供需矛盾的加剧,因矿产资源开采和加工造成的环境损害越来越多,建立环境损害赔偿基金制度实属必要。参照国外立法,其具体办法是:政府通过征收环境费(包括排污费、自然资源补偿费等)、环境税等设立损害赔偿基金。基金以由于不明污染源或危险源所导致的公民人身权益受到损害为救济对象。赔偿的种类为医药费、死亡赔偿金、伤残赔偿金。赔偿的标准按照《侵权责任法》的相关规定,同时实行最高限额制,以保障公民平等地获得赔偿。在对受害人进行赔偿后,即使加害人得以确定,基金的管理者也无需向其追偿,以便于环境责任保险制度功能的发挥。

(三)完善生态环境保证金制度

通常,对生态环境损害的补偿方式主要有价值性补偿和功能性补偿两种。其中,价值性补偿是对经济主体进行的补偿。功能性补偿则是对因矿产开发受到损害的生态环境进行的补偿,其目的是通过合理的、可行的修复、补救措施,恢复资源生态环境原有的功能。

目前,在我国,价值性补偿比较普遍,功能性补偿尚未引起足够的重视。仅有的功能性补偿措施为矿产资源生态环境保证金制度。

理论上,矿产资源生态环境保证金的缴纳比例应该达到矿产开发价值的20%左右,才会给矿山企业一定的环境破坏成本压力。但实际上,我国大部分企业的矿产资源生态环境修复保证金的缴纳比例较低,平均缴纳水平不到10%。如果发生严重的生态灾难,这些钱并不足以完成生态环境修复。不仅如此,很多地方政府还允许企业随意动用该笔保证金,有的地方政府甚至挪用该笔保证金去做基础设施建设等。[12]

除此之外,根据矿产资源可耗竭性理论、资源生态环境价值论理论以及外部性理论,现行的保证金制度不仅忽视了生态利益的可转移性,也忽视了矿产资源地区对国家和社会的贡献。

针对上述问题,我们需要采取以下措施:一是提高企业生态保证金的比例。由环境保护行政部门委托生态恢复公司或环保商业评估机构测算出保证金的数额。矿产企业只有在缴纳保证金之后,方可获得开采许可证;二是在国土资源部门成立跨部门的矿区生态环境治理专门机构,负责生态保证金的征收、拨付和管理;三是中央政府或者资源消费区域应该对资源开发区域进行补贴或者转移支付,以弥补其利益损失。

[1]王卫国.过错责任原则:第三次勃兴[M].北京:中国法制出版社,2000:292.

[2]王泽鉴.侵权行为法:第一册[M].北京:中国政法大学出版社,2004.

[3][德]迪特尔·施瓦布.民法导论[M].郑冲,译.北京:法律出版社,2006:56.

[4][德]马克西米安·福克斯.侵权行为法[M].齐晓琨,译.北京:法律出版社,2006:8.

[5]陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2003:120.

[6]于敏.日本侵权行为法[M].北京:法律出版社,2006.

[7][美]A·米切尔·波林斯基.法和经济学导论[M].郑戈,译.北京:法律出版社,2010:66.

[8]米健.现代侵权行为归责原则探讨[J].法学研究,1985(5):27.

[9]杨立新.侵权责任法[M].北京:法律出版社,2010:65-66.

[10]H·考茨欧.侵权法的统一:违法性[M].张家勇,译.北京:法律出版社,2010:129.

[11]邱聪智.公害法原理[M].台湾:三民书局,1984:91.

[12]张俊,曹俊,李成思.紫金污染事故如何了局谁为汀江生态损失埋单[N].中国环境报,2010-07-21.

The Private Construction of Socialized Indemnification Liability for Support Interests Damage

LIU Xiang-lin
(College of Politics and Law,Yan’an University,Yan’an 716000,Shaanxi)

In the legal paradigm,we call the support relationship between the mineral resources and the natural environment and social environment as support interests.Under the concept of social state,The tort law will transfer the support interests damage to a debtor who can afford through a complex system.The socialized indemnification liability for support interests is complied through two non-completion process:socialization of consisting of responsibility and socialization of Damage.On the basis of the existing system,we should take following measures:giving up the illegal Elements of liability,implementation environmental compulsory liability insurance system,establishing the environmental damage compensation fund system and improving the ecological environment of margin system.

socialized indemnification liability;support interests;elements of liability;damages

D912.6

A

1004—9975(2011)01—0054—05

2010-10-27

陕西省教育厅2009年度科学项目(9JK291)成果之一

刘向林(1969—),男,陕西黄陵人,延安大学政法学院副教授,中国人民大学高级访问学者。

[责任编辑 刘国荣]